I. USTAVNA OSNOVA ZA DONOŠENJE ZAKONA

Ustavna osnova za donošenje Zakon o ograničavanju uporabe duhanskih i srodnih proizvoda, s konačnim prijedlogom zakona sadržana je u članku 2. stavku 4. podstavku 1., a u svezi s člankom 70. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 85/2010 – pročišćeni tekst i 5/2014 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske).

II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE UREĐUJU PREDLOŽENIM ZAKONOM TE POSLJEDICE KOJE ĆE DONOŠENJEM ZAKONA PROISTEĆI

Važeći Zakon o ograničavanju uporabe duhanskih proizvoda (Narodne novine, broj 125/2008, 55/2009, 119/2009 i 94/2013) stupio je na snagu 6. studenoga 2008. godine. Zakonom su u cilju zaštite zdravlja građana  utvrđene mjere za smanjenje i ograničavanje uporabe duhanskih proizvoda, štetnih sastojaka cigarete i obvezne oznake na pakiranjima duhanskih proizvoda te preventivne mjere protiv pušenja.

Od posljedica pušenja u našoj zemlji svake godine umre više od 9000 ljudi (otprilike svaka peta smrt).

Prema istraživanju „Zlouporaba sredstava ovisnosti u općoj populaciji Republike Hrvatske“, koje je proveo Institut društvenih znanosti Ivo Pilar 2011. godine, 39,7% muškaraca i 32,9% žena u Hrvatskoj izjavljuje da trenutno puši. Godišnje se za bolesti povezane s pušenjem (za liječenje, lijekove, bolovanja i drugo) iz zdravstvenog budžeta izdvoji više od 1,5 milijardi kuna (Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje, 2013.)

Osim dobrog primjera okolini i značajne uštede u novcu, osoba koja prestane pušiti nakon jedne godine apstinencije može očekivati značajan pad rizika za razvoj infarkta srca, nakon dvije do pet godina izjednačavanje rizika moždanog udara s onim u nepušača, nakon pet godina prepolovljavanje rizika za razvoj karcinoma usta, ždrijela, jednjaka i mokraćnog mjehura, a nakon deset godina prepolovljavanje rizika za razvoj karcinoma pluća. Bivši pušači žive dulje od pušača, čiji je život u prosjeku za 10 godina kraći od osoba koje nisu pušile.

Od utjecaja reklama  posebno treba zaštititi mlade koji u razdoblju odrastanja traže uzore, modele ponašanja te formiraju životne navike. Iako se ne reklamiraju izravno, suptilnim reklamama, povezujući cigarete ili pušenje s nekom vrstom ugode ili poželjne situacije, šalju se poruke kojima se nesvjesno potiče i ohrabruje pušenje. Ne smijemo zaboraviti da obrasci ponašanja i odabir životnog stila imaju utjecaj na trenutno zdravlje, ali i na zdravlje u budućnosti. Rano eksperimentiranje, vršnjački pritisak, nedovoljna društvena podrška i nejasni roditeljski stavovi pogoduju ranom usvajanju pušačkih navika. Prema podacima istraživanja o zdravstvenom ponašanju mladih iz 2010. godine (HBSC, 2011), u Hrvatskoj u dobi od 11 godina 22% dječaka te 10% djevojčica izjavljuje da je već probalo pušiti. Što osoba ranije započne pušiti, veći su izgledi za intenzivnije i dulje pušenje u odrasloj dobi. Ne započeti pušiti uvijek je najbolji izbor.

Danas je u potpunosti znanstveno dokumentirano da su pušenje, kao i ostali načini uporabe duhana vodeći preventabilni uzrok smrtnosti i prerane smrti. Prema Globalnom izvješću Svjetske zdravstvene organizacije iz 2014. godine (u daljnjem tekstu: SZO) o nezaraznim kroničnim bolestima, uporabi duhana pripisuje se preko 6 milijuna smrti u svijetu godišnje. Procjenjuje se da dodatnih 600 tisuća ljudi godišnje umire zbog tzv. pasivnog pušenja, od toga je 170 tisuća smrti djece. Prema Globalnom izvještaju SZO u 2012. godini o mortalitetu koji se pripisuje uporabi duhana, na globalnoj razini pušenje je uzrok 12% smrti u populaciji od 30 godina i starijoj (7% žena i 16% muškaraca). Ukoliko se ne poduzmu hitne i efektivne mjere, procjene govore da će pušenje usmrtiti preko milijardu ljudi u ovom stoljeću. Prema istom izvoru, u Hrvatskoj se pušenju pripisuje 9.264 smrti ili čak 18% od svih smrti u populaciji od 30 godina i starijoj. Kod muške populacije ta procjena za Hrvatsku iznosi čak 28%, što je više od prosjeka za Europu, koji iznosi 25%. U prvoj dobnoj skupini (od 30 do 44 godine), udio smrtnosti od duhana iznosi čak 21%, odnosno kod muške populacije čak 25%. Ti podaci za Hrvatsku ukazuju na rani početak pušenja i veliki udio pušača u mladoj generaciji. Kako bi strategija kontrole uporabe duhana bila učinkovita, brojni ključni elementi moraju zajednički funkcionirati kako bi bilo moguće ostvariti društvo u kojem se pušenje neće više smatrati normom ponašanja. Samo će denormalizacija pušenja kao aktivnosti promijeniti stavove, a time i ponašanje, što će rezultirati manjim brojem ljudi koji imaju naviku pušenja. Ovaj proces je već započeo, pri čemu mnogi pušači svjesno odlučuju da neće pušiti u određenim privatnim prostorijama ili pred djecom. Treba ići korak dalje na način da se duhan još više skloni od pogleda. Spriječiti ljude, u prvom redu djecu i mlade ljude, da počnu koristiti duhan zahtijeva koordiniranu aktivnost koja uključuje partnerski pristup države, nevladinih organizacija, lokalnih zajednica i poduzetnika. Navedeno zahtijeva niz mjera na sljedećim ključnim područjima:

- smanjiti utjecaj promidžbe duhana,

- podići svijest o učincima duhanskog dima na zdravlje pušača i nepušača – javnim informiranjem i edukacijom i

- ograničiti dostupnost duhana djeci i mladima.

S obzirom na navedeno, na globalnoj razini i u pojedinim zemljama posljednjih godina intenzivirano je donošenje politike mjera kontrole i uporabe duhanskih proizvoda te su pooštrene restrikcije. Na temelju pregleda i osvrta na zakonska dostignuća i praksu Hrvatske u tom području, predlaže se donošenje novoga Zakona. Predloženim Zakonom dorađuju se odredbe u svrhu smanjenja pušenja kod postojećih pušača, zaštite zdravlja nepušača, a osobito u cilju smanjenja inicijacije kod mladih ili maloljetnih osoba.

Ocjena stanja i međunarodna iskustva

Globalni uspjeh na polju sprječavanja takozvanog pasivnog pušenja postignut je pri Svjetskoj zdravstvenoj organizaciji (u daljnjem tekstu: SZO) 2003. godine, usvajanjem Okvirne konvencije Svjetske zdravstvene organizacije o nadzoru nad duhanom („Narodne novine“, dodatak Međunarodni ugovori, broj 3/2008) koju je ratificirala i Republika Hrvatska. Konvencija obvezuje potpisnice na uvođenje cjenovnih mjera (porezi) te niz necjenovnih politika i mjera u svrhu zaštite javnog zdravlja od posljedica pušenja. To su mjere za zaštitu od pasivnog pušenja, reguliranje sadržaja duhanskih proizvoda, obveza deklariranja sadržaja proizvoda i dima, pakiranje i oznake na pakiranju, edukacija, zabrana reklamiranja i promocije, borba protiv nelegalne prodaje i prodaje maloljetnicima te drugo. Konvencijom se također obvezuje SZO i potpisnice da pojedine odredbe postupno i detaljnije razrađuju u vidu takozvanih Uputa, od kojih se neke odnose na materiju iz ovog zakonskog prijedloga. U Europskoj uniji (EU) je od 2001. godine na snazi Direktiva 2001/37/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih proizvoda (SL L 194, 18.7.2001.). Europska komisija je 3. travnja 2014. godine usvojila i objavila Prijedlog Direktive EP-a i Vijeća o približavanju zakona, uredbi i administrativnih odredbi država članica vezanih uz proizvodnju, predstavljanje i prodaju duhana i duhanskih proizvoda te prateći dokument Procjena učinka, SWD (2012) 452 final: http://ec.europa.eu/health/tobacco/products/revision/index_en.htm.

Europska komisija je 3. travnja 2014. usvojila i objavila Direktivu 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ (SL L 127/1, 29.04.2014.). Polazište ove Direktive je da u određenim područjima još uvijek postoje značajne razlike između zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda koje predstavljaju prepreke neometanom funkcioniranju unutarnjeg tržišta. S obzirom na znanstvena, tržišna i međunarodna kretanja, očekuje se porast ovih odstupanja. To se također odnosi na elektroničke cigarete i spremnike za ponovno punjenje elektroničkih cigareta („spremnici za ponovno punjenje”), biljne proizvode za pušenje, sastojke i emisije iz duhanskih proizvoda, određene aspekte označivanja i pakiranja i na prekograničnu prodaju duhanskih proizvoda na daljinu. Te se prepreke trebaju ukloniti i u tu svrhu potrebno je dalje ujednačiti pravila o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhana i srodnih proizvoda.

U skladu s člankom 114. stavkom 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije („UFEU”), visoku razinu zdravstvene zaštite trebalo bi uzeti kao osnovu za zakonodavne prijedloge te bi posebice trebalo uzeti u obzir svaki novi razvoj utemeljen na znanstvenim činjenicama. Duhanski proizvodi nisu uobičajena roba te bi s obzirom na posebno štetne posljedice duhana za zdravlje ljudi, zaštiti zdravlja trebalo dati veliku važnost, osobito kako bi se smanjio broj pušača među mladim osobama. Također, potrebno je uspostaviti niz novih definicija kako bi se osigurala jedinstvena primjena ove Direktive u državama članicama. Kada se različite obveze koje nameće ova Direktiva primjenjuju na različite kategorije proizvoda, a relevantni proizvod potpada u više od jedne od tih kategorija (npr. duhan za lule, duhan za motanje), trebalo bi primjenjivati strože obveze.

Zabranom duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama ne zabranjuje se izravno uporaba pojedinačnih aditiva, ali obvezuje se proizvođače na smanjenje količine aditiva ili kombinacije aditiva do razine kada uporaba aditiva ne rezultira svojstvenom aromom. Dopušta se uporaba aditiva potrebnih za proizvodnju duhanskih proizvoda, npr. šećera za nadoknađivanje količine šećera izgubljene tijekom postupka sušenja, sve dok navedeni aditivi ne rezultiraju svojstvenom aromom ili povećanjem stvaranja ovisnosti, toksičnosti ili CMR (kancerogeno. mutageno i reprotoksično) svojstava proizvoda. Pri odlučivanju u tom smislu trebalo bi pomagati neovisno europsko savjetodavno tijelo. Primjena ove Direktive ne bi smjela dovoditi do diskriminacije između različitih vrsta duhana niti bi se njome trebala spriječiti diferencijacija proizvoda.

Određeni aditivi upotrebljavaju se za stvaranje dojma da duhanski proizvodi pozitivno utječu na zdravlje, predstavljaju manju opasnost po zdravlje ili poboljšavaju fizičke i mentalne sposobnosti. Navedene aditive kao i aditive koji imaju CMR svojstva trebalo bi zabraniti kako bi se osigurala jedinstvena pravila diljem Unije i visoka razina zaštite zdravlja ljudi. Aditive koji pojačavaju svojstvo stvaranja ovisnosti ili toksičnost trebalo bi također zabraniti.

Za duhanske proizvode za pušenje, s iznimkom cigareta i duhana za samostalno motanje koje većinom konzumiraju stariji potrošači i manje populacijske skupine i duhana za vodene lule, trebalo bi i dalje biti moguće izuzeti od određenih zahtjeva o označivanju sve dok nema značajne promjene okolnosti u pogledu obujma prodaje ili obrazaca potrošnje u vezi s mladim osobama. Označavanje tih drugih duhanskih proizvoda treba poštovati pravila koja su za njih specifična. Trebalo bi osigurati vidljivost zdravstvenih upozorenja za bezdimne duhanske proizvode. Zdravstvena upozorenja stoga se moraju staviti na dvije glavne površine pakiranja bezdimnih duhanskih proizvoda. U vezi s duhanom za vodene lule, koji se često smatra manje štetnim od uobičajenih duhanskih proizvoda za pušenje, trebalo bi primjenjivati puni režim označavanja kako bi se izbjeglo dovođenje potrošača u zabludu.

Duhanski proizvodi ili njihovo pakiranje mogli bi zavarati potrošače, osobito mlađe osobe, kada ih navode na zaključke da su ti proizvodi manje štetni od drugih duhanskih proizvoda. Primjerice to je slučaj ako se koriste određene riječi ili obilježja kao što su riječi „nizak udio katrana”, „light”, „ultra-light”, „mild”, „prirodan”, „organski”, „bez aditiva”, „bez okusa” ili „slim” ili određeni nazivi, slike te figurativni i drugi znakovi. Drugi obmanjujući elementi uključuju, ali nisu ograničeni na umetke ili druge dodatne materijale kao što su samoljepljive oznake, naljepnice, dodaci, srećke ili omoti ili su povezani s oblikom samog pakiranja duhanskog proizvoda. Određena pakiranja i duhanski proizvodi mogu također zavarati potrošače predlaganjem pogodnosti u vezi s gubitkom mase, seksualnom privlačnošću, društvenim statusom, društvenim životom ili karakteristikama kao što su ženstvenost, muževnost ili elegancija. Isto tako, veličina i izgled cigareta mogli bi zavarati potrošače stvaranjem dojma da su manje štetne. Ni jedinična pakiranja duhanskih proizvoda ni njihovo vanjsko pakiranje ne smiju sadržavati tiskane kupone, ponude za popuste, upućivanje na besplatnu distribuciju, ponude dva za jedan ili druge slične ponude koje bi potrošačima mogle sugerirati ekonomske prednosti i poticati ih time da kupe navedene duhanske proizvode.

Kako bi se osigurala cjelovitost i vidljivost zdravstvenih upozorenja i maksimalno povećala njihova djelotvornost, potrebno je donijeti odredbe o dimenzijama zdravstvenih upozorenja kao i o određenim aspektima izgleda jediničnih pakiranja duhanskih proizvoda, uključujući njihov oblik i mehanizam za otvaranje. Kada se propisuje oblik kvadra, zaobljene ili ukošene rubove trebalo bi smatrati prihvatljivima, pod uvjetom da zdravstveno upozorenje obuhvaća površinu istovjetnu onoj na jediničnom pakiranju bez takvih rubova. Države članice primjenjuju različita pravila o minimalnom broju cigareta u paketu. Ta je pravila potrebno uskladiti kako bi se osiguralo slobodno kretanje dotičnih proizvoda.

Prekogranična prodaja duhanskih proizvoda na daljinu mogla bi olakšati pristup duhanskim proizvodima koji nisu u skladu s ovom zakonskim prijedlogom. Također je povećan rizik da bi mlade osobe dobile pristup duhanskim proizvodima. Posljedično, postoji rizik da će se zakonodavstvo o nadzoru duhana dovesti u pitanje. Stoga je ovim zakonskim prijedlogom zabranjena prekogranična prodaja duhana na daljinu.

Svi duhanskih proizvodi imaju potencijal da uzrokuju smrtnost, obolijevanje i invaliditet. S tim u skladu, njihovu proizvodnju, distribuciju i konzumaciju potrebno je urediti.