Izvješće o provedenom savjetovanju - Nacrt prijedloga zakona o dopuni Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave, s Nacrtom konačnog prijedloga zakona

Redni broj
Korisnik
Područje
Komentar
Status odgovora
Odgovor
1 Gong   GONG ističe da je Konačni prijedlog Zakona o referendumu koji je bio na dnevnom redu 7. saziva Hrvatskog sabora odlična osnova za uređenje referendumskog zakonskog okvira dok se ne urede ustavne odredbe. http://www.sabor.hr/lgs.axd?t=13&id=78654 U nastavku donosimo GONG-ove komentare i preporuke. Prijedlog ustavnih i zakonskih promjena za provedbu referenduma Zagreb, 09. lipnja 2017. Pravni okvir koji regulira organiziranje i provođenje referenduma u Hrvatskoj jedan je od najzahtjevnijih u Europi te predstavlja gotovo nepremostivu prepreku za pokretanje bilo kakvog referenduma od strane građana jer građani moraju za državni referendum u roku od 15 dana prikupiti minimalno 10% potpisa birača od ukupnog broja birača u Hrvatskoj ili cca. 450 000 potpisa! Tako zahtjevni uvjeti favoriziraju velike, dobro organizirane skupine i organizacije sa snažnom financijskom i masovnom potporom u ljudstvu. Osim toga, postoji nekonzistentnost pravnog okvira po pitanju pravila koja vrijede za državni i lokalni referendum, pa je tako trenutno u Hrvatskoj teže pokrenuti i donijeti odluku na lokalnom negoli na državnom referendumu iako se očito radi o odlukama koje se tiču ukupno manjeg broja ljudi te su uvelike komunalnog, a ne općedruštvenog karaktera. Na lokalnom se referendumu odlučuje većinom birača koji su glasali, uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog broja birača upisanih u popis birača općine, grada i županije u kojoj je raspisan referendum. Za razliku od lokalnog, na državnom referendumu se odlučuje većinom birača koji su pristupili referendumu što pokazuje očitu neravnopravnost uvjeta za referendum na državnoj i lokalnoj razini. Postavlja se pitanje zašto za lokalni referendum vrijede stroži uvjeti od onih propisanih za referendum na državnoj razini? Reformski ciljevi i ponuđena rješenja Ciljevi reforme ustavnog i zakonskog okvira za referendum uključuju povećanje povjerenja građana u izborne i referendumske procese, kao i osiguranje dodatnih mehanizama za sudjelovanje građana u političkim procesima, te povećanje otvorenosti, transparentnosti i pravne sigurnosti izbornog i referendumskog procesa. Prioritetna pitanja izmjene referendumskog pravnog okvira uključuju: - definiranje područja/tema o kojima se ne može odlučivati na referendumu - postotak potrebnih prikupljenih potpisa te vrijeme i mjesto (način) prikupljanja - potrebna izlaznost ili kvorum za donošenje odluke na referendumu - transparentno iskazivanje troškova referendumskih kampanja - uređenje pravnog okvira lokalnog referenduma Kako bi postupak pokretanja i provedbe referenduma od strane građana bio koherentan, potrebno je međusobno uskladiti više parametara – koje nazivamo ključnim točkama, a prikazani su na sljedećoj shemi. PET KLJUČNIH TOČAKA 1. Postupak prikupljanja potpisa Izmjene pravnog okvira vezane uz broj, vremenski period i mjesta prikupljanja potpisa trebaju ići u pravcu lakšeg pokretanja državnog referenduma od strane građanskih inicijativa. 1.1. Broj potpisa: Predlaže se uvjet prikupljanja 5% potpisa birača (ili fiksna brojka približna ovom postotku – 200 tisuća potpisa) za državni referendum. Za lokalni referendum, predlaže se uvjet prikupljanja 5% potpisa birača za jedinice lokalne i regionalne samouprave. 1.2. Vremensko razdoblje prikupljanja: Predlaže se razdoblje od 45 radnih dana. 1.3. Mjesto (način) prikupljanja potpisa Lokacije za prikupljanje potpisa ne smiju se vezati uz državne i lokalne institucije s obzirom na četiri realna problema u praksi: a) radno vrijeme i prostorna dostupnost državnih i lokalnih institucija negativno bi utjecali na mogućnost birača da se izjasne o potrebi raspisivanja referenduma (s obzirom da svi zaposleni birači rade u radno vrijeme institucija); b) prostorna dostupnost institucija diskriminirala bi birače koji se nalaze izvan direktnog dosega pojedinih državnih ureda, što je posebno izraženo u nizu ruralnih, gorskih i otočnih područja. Ograničavanje prikupljanja potpisa na lokacije ureda državnih institucija jest i protuustavno, imajući na umu ustavne odredbe o općem i jednakom pravu glasa – koje u slučaju referendumske inicijative podrazumijeva opće i jednako pravo izjašnjavanja birača o potrebi raspisivanja referenduma, dok bi osiguranje jednake pristupačne zahtijevalo otvaranje niza dodatnih, lokalnih ispostava; c) Korištenjem službenika širom Hrvatske za prikupljanje potpisa za svaki referendumsku inicijativu stvaraju se značajni dodatni troškovi po državni proračun koji uvelike premašuju trošak naknadne provjere potpisa, posebice ako se koristi vremenski manje zahtjevna metoda nasumičnih probnih uzoraka potpisnih listi koju je Državni zavod za statistiku temeljem naloga Ministarstva koristilo prilikom provjere potpisa inicijative „U ime obitelji“; d) Obaveza dolaska u instituciju radi potpisivanja referendumske inicijative može, ovisno o postavljenom pitanju, djelovati zastrašujuće na birače, osobito u lokalnim sredinama kada se primjerice prikupljaju potpisi za sporno političko pitanje ili opoziv lokalnog čelnika. Dodatno, takvo prikupljanje potpisa nije u skladu s idejom građanske inicijative za referendum, jer se građanima oduzima aktivizam pri prikupljanju potpisa i prebacuje se na službenike. Umjesto potpisivanja obveznih lokacija za prikupljanje potpisa, predlažemo da se Zakonom negativno definiraju lokacije prikupljanja potpisa, odnosno da se regulira gdje i kako se ne smiju prikupljati potpisi: npr. na radnim mjestima i unutar javnih državnih i lokalnih institucija (zbog rizika po slobodu odlučivanja zaposlenika s obzirom na stav poslodavca o određenoj referendumskoj inicijativi). Također je potrebno definirati i sankcionirati neprihvatljiv pritisak na građane za potpisivanje inicijativa. 2. Ograničenja pitanja na referendumu Ova preporuka prati međunarodne prakse uređenja referendumskog okvira u kojem postoje jasno definirana područja koje ne mogu biti predmetom odlučivanja na referendumu, no dodatno tome čine neizostavni element shvaćanja liberalne demokracija u modernim zapadnim društvima. Prijedlog je da su područja izuzeta od referendumskog odlučivanja pokrenutog od strane građana: - pitanja kojima se ugrožavaju najviše vrednote ustavnog poretka definirane u članku 3. Ustava RH „sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav” - pitanja kojima se ugrožava nacionalna sigurnost i obrana - pitanja koja se izravno odnose na proračun i poreze - obaveze koje proizlaze iz međunarodnih sporazuma - pitanja koja se tiču imenovanja u nadležnosti Sabora 3. Provjera ustavnosti referendumskog pitanja Ukoliko se uvedu područja izuzeta od referendumskog odlučivanja, te također omogući izmjena Ustava putem referenduma pokrenutog od strane građana, nužno je i neizostavno uvesti proceduru obvezne provjere ustavnosti sadržaja referendumskog pitanja od strane Ustavnog suda. Predlaže se da se provjera ustavnosti ne odvija na kraju postupka sakupljanja potpisa, već u njegovoj ranoj fazi. Dakle, prijedlog je da se nakon 10 tisuća skupljenih potpisa, Ustavni sud u roku od 30 očituje o ustavnosti sadržaja referendumskog pitanja. Rok je potrebno odrediti kako bi se odstranila opcija odugovlačenja postupka provedbe referenduma. Također, nužno je propisati da za vrijeme trajanja provjere ustavnosti sadržaja referendumskog pitanja miruje rok za prikupljanje potpisa. 4. Kvorum za donošenje odluke na referendumu ili kvota izlaznosti U ovom trenutku teoretski je moguće da odluku na referendumu pokrenutom od strane građana donese samo jedan građanin koji jedini izađe na referendum, pa čak i kad se radi o izmjenama Ustava. Dodatni uvjeti važenja odluke donesene na referendumu obično se tiču ili kvote izlaznosti (najmanji broj birača koji mora pristupiti referendumu) ili kvoruma za donošenje odluke (postotak birača koji mora glasati ZA referendumsko pitanje). Oštro se protivimo opcijama u kojem se definira potrebna kvota izlaznosti, budući bi se time dokidala sama logika participacije građana kroz izravne oblike odlučivanja. Naime, u slučaju kada je propisan najmanji postotak građana koji se moraju odazvati referendumu, često primjenjivana taktika suprotnog tabora mogla bi postati bojkotiranje referendumskog dana. Time se dokida sami smisao referendumskog odlučivanja, te javnu raspravu sa merituma skreće na taktike (de)mobilizacije. Uz to, uvođenje kvote izlaznosti de facto kažnjava sve one građane koji preuzimaju odgovornost i sudjeluju u donošenju odluka, u odnosu na one koji svoja prava ne koriste. Konačno, kvota izlaznosti za referendum čini ovaj tip izjašnjavanja birača neusklađenim s izbornim postupkom gdje kvote izlaznosti ne postoje niti se ikad o njima promišljalo. Istodobno, smatramo potrebnim ojačati legitimitet referendumskog odlučivanja, i stoga predlažemo uvođenje kvoruma za valjanost odluke na referendumu. To znači da bi se valjanost referendumske odluke utvrđivala postotkom birača koji su dali potporu predloženom referendumskom pitanju. Postotak bi se utvrđivao sukladno ukupnom broju birača iz popisa birača koji mogu glasovati na konkretnom referendumu. Dodatno, predlažemo diferencirane kvorume s obzirom na tip referendumske odluke, odnosno njezinu „težinu“ - opseg i značaj po političku zajednicu u cjelini: - za izmjene Ustava: 50% + 1 glas ZA - za izmjene organskih zakona: 35% + 1 glas ZA - za izmjene zakona, lokalni referendum i ostala pitanja : 25% + 1 glas ZA Smatramo nužnim u Ustavu odrediti kvorume za donošenje valjane odluke na referendumu, i to za sve razine odlučivanja, budući da se radi o jedinstvenom institutu. Ustavnom definicijom svih kvoruma spriječile bi se naknadne nelogičnosti i nedosljednosti poput aktualne visoke izlazne kvote za lokalni referenduma definirane Zakonom, u odnosu na izostanak bilo kakve izlazne kvote ili kvoruma za državni referendum, kako je definirano Ustavom. 5. Trajanje odluke donesene na referendumu Važno je odrediti rok trajanja odluke donesene na referendumu jer prekratak rok trajanja može utjecati na besmislenost održavanja referenduma i umanjuje mogućnost stvarnog odlučivanja građana na referendumu. Predlažemo da se odluka donesena na referendumu može izmijeniti samo novom referendumskom odlukom (što je onda i poticaj vlastima da uključe i potaknu građane u odlučivanje ukoliko njihov politički program odstupa od određene referendumske odluke). OSTALA PODRUČJA KOJA JE POTREBNO UREDITI ZAKONOM 1) Provjera prikupljenih potpisa Potrebno je omogućiti kontrolu uzorka potpisa, kako bi se skratilo vrijeme i smanjili troškovi procedure, a potpunu kontrolu potpisa propisati ukoliko uzorak izlazi iz statistički prihvatljive granice. Dodatan problem predstavlja i neograničavanje roka za provjeru prikupljenih potpisa od strane institucija, što je u nerazmjeru u odnosu na izrazito kratak rok određen za njihovo prikupljanje. U idealnom slučaju, cjelokupna provjera potpisa i odluka o valjanosti trebala bi se prebaciti s Ministarstva uprave na Državno izborno povjerenstvo kao stalno i neovisno tijelo koje obavlja slične poslove i tijekom izbornog procesa. Potpisi se mogu provjeriti u suradnji s tijelima državne uprave koja vode registar birača. Ustavni sud bi trebao biti instanca žalbe nad odlukama Državnog izbornog povjerenstva o valjanosti prikupljenih potpisa ukoliko bi Državno izborno povjerenstvo bilo nadležno za utvrđivanje valjanosti potpisa, a ne kao što je trenutno Ministarstvo uprave nadležno bez mogućnosti žalbe. Potrebno je također odrediti i rok u kojem je predstavničko tijelo, nakon završetka provjere potpisa, dužno raspisati referendum u slučaju dovoljnog broja potpisa (30 dana). 2) Osnivanje organizacijskog odbora Trenutno ne postoje odredbe o načinu osnivanja organizacijskog odbora. Potrebno je propisati kako se osniva odbor. 3) Objava odluke organizacijskog odbora Trenutno rješenje zahtijeva od organizacijskog odbora trošak objave odluke u dnevnom tisku, što referendumskim inicijativama u manjim lokalnim sredinama može predstavljati veliki trošak a ne donositi nikakvu korist građanima tih sredina (uzimajući u obzir nakladu dnevnog tiska). Bilo bi korisno navesti da je odluku organizacijskog odbora potrebno dostaviti Državnom izbornom povjerenstvu i objaviti na prikladan način – ostavljajući mogućnost organizacijskom odboru da to učini u dnevnom tisku, putem internetskih stranica ili drugim sredstvima. 4) Obrazac za prikupljanje potpisa Obrazac nije detaljno propisan. Nepostojanje službenih obrazaca za prikupljanje potpisa stvara mogućnost za kasnija osporavanja prikupljenih potpisa. U praktičnom smislu, identifikacijski broj (OIB) koji se traži od građana uz potpis stvara poteškoće. Naime, OIB nije istaknut na službenim identifikacijskim dokumentima u Hrvatskoj, a poznato je da ga većina građana ne zna napamet. Stoga bi bilo puno praktičnije odrediti da se uz potpis uvede mogućnost navođenja broja osobne iskaznice. Pravilnikom je potrebno je propisati službene obrasce za prikupljanje potpisa te uvođenje mogućnosti navođenja broja osobne iskaznice, umjesto OIB-a, do trenutka dok OIB eventualno ne bude istaknut na službenim identifikacijskim dokumentima. Obrasci mogu biti dostupni za preuzimanje s internetskih stranica Državnog izbornog povjerenstva. Procedura pokretanja raspisivanja referenduma mora biti precizna, razumljiva te utemeljena na pravnoj sigurnosti kako ne bi dolazilo do krivih interpretacija ili nepriznavanja već prikupljenih potpisa. 5) Medijsko praćenje kampanje Medijsko praćenje referenduma nije regulirano niti jednim propisom. Ovo dovodi do potpunog medijskog kaosa tijekom kampanje referenduma. Zakonom je potrebno propisati obaveze javnih medija sukladno Kodeksu dobre prakse u oblasti referenduma: Javni mediji dužni su osigurati jednak medijski prostor akterima koji su za i protiv prijedloga koji se postavlja na referendumu. Jednako tako, državna uprava treba ostati nepristrana, te pružiti građanima sve relevantne informacije za donošenje odluke. Potrebno je propisati proceduru u kojoj bi se, nakon raspisivanja referenduma, u određenom kratkom roku akteri mogli izjasniti pripadaju li opciji ZA ili PROTIV, kako bi imali mogućnost koristiti javni medijski prostor za predstavljanje argumenata. 6) Financiranje kampanje Financiranje kampanje za referendum nije regulirano niti jednim propisom. S obzirom da se radi o kampanji i inicijativama koje imaju za cilj utjecati na volju i odluku birača, potrebno je propisati pravila za financiranje i objavu podataka o financiranju referendumskih kampanji na tragu Zakona o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe, kako bi se osigurala transparentnost referendumskog odlučivanja. 7) Promatranje referenduma Potrebno je u zakon uvrstiti odredbe koje omogućavaju promatranje referendumskog postupka na referendumski dan. Predlaže se preuzimanje odredbi iz novog Zakona o lokalnim izborima (Peti dio, Glava I, Promatranje Izbora) uz prilagodbu referendumskom procesu. Naime, promatranje je potrebno omogućiti organizatora referendumske inicijative i drugim organiziranim skupinama zainteresiranima za promatranje izbora, u skladu s obvezatnim uputama DIP-a. 8) Obveza biračkog odbora prema biračima kojima je biračko mjesto nedostupno Potrebno je jasno normirati obveze biračkog odbora vezane uz omogućavanje glasanja biračima kojima je biračko mjesto nedostupno. Predlaže se unošenje odredbi članka 61. Zakona o lokalnim izborima. 9) Savjetodavni referendum Predlažemo da se u Zakonu ukine kategorija savjetodavnog referenduma kako na državnoj tako i na lokalnoj razini budući da ne daje dodanu vrijednost u odnosu na mehanizme javnog savjetovanja u procesu donošenja javnih politika, a istodobno stvara velike proračunske troškove, pritom zamagljujući sliku o tome da li je referendum oruđe političkog odlučivanja. Ukoliko se ipak taj institut zadrži, upozoravamo da se savjetodavni referendum provodi se trenutno po postupku po kojem se provodi i državni referendum, jer ga raspisuje Vlada Republike Hrvatske, što je nelogično s obzirom da se referendum održava u samo jednoj lokalnoj jedinici i o lokalnoj problematici. Potrebno je zakonom propisati da se savjetodavni referendum provodi po postupku predviđenom za obvezujući referendum na državnoj odnosno lokalnoj razini, ovisno o tome što je opseg i sadržaj savjetodavnog referenduma. Nije prihvaćen Nije prihvaćena primjedba da se uz potpis uvede mogućnost navođenja broja osobne iskaznice, umjesto OIB-a, do trenutka dok OIB eventualno ne bude istaknut na službenim identifikacijskim dokumentima. Primjedba nije prihvaćena iz razloga jer je za provjeru potpisa potreban identifikator, a sukladno Zakonu o registru birača (Narodne novine, broj 144/12. i 105/15) identifikator je OIB ili matični broj građana. (Prema člancima 12. i 13. rečenog Zakona, evidencija birača hrvatskih državljana s prebivalištem u Republici Hrvatskoj, te evidencija birača hrvatskih državljana koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj, sadrži, pored ostalog „matični broj građana i osobni identifikacijski broj (OIB)“, a ne sadrži broj osobne iskaznice. Nadalje, prema Zakonu o osobnoj iskaznici (NN br.62/15), ne postoji obveza ishođenja osobnih iskaznica hrvatskih državljana koji nemaju prijavljeno prebivalište u Republici Hrvatskoj. Obveza ishođenja osobne iskaznice propisana je za državljane Republike Hrvatske s prijavljenim prebivalištem u Republici Hrvatskoj. (Člankom 1. stavkom 2. Zakona o osobnoj iskaznici propisano je da hrvatski državljanin koji nema prijavljeno prebivalište u Republici Hrvatskoj može ishoditi osobnu iskaznicu u koju se upisuje podatak o njegovu prebivalištu izvan Republike Hrvatske prema podacima o prebivalištu ispisanim u javnoj ispravi koju mu je izdalo nadležno tijelo države u kojoj ima prijavljeno prebivalište ili odobren boravak. Člankom 3. stavkom 1. istog Zakona propisano je da „pravo na hrvatsku osobnu iskaznicu ima svaki državljanin Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: osoba)“, a stavkom 2 istoga članka propisano je da „osoba s navršenih 18 godina života s prijavljenim prebivalištem u Republici Hrvatskoj mora ishoditi osobnu iskaznicu.) Ostale primjedbe primljene su na znanje. Iste se ne odnose na predloženu izmjenu Nacrta prijedloga zakona.
2 Josip Zubac  , Članak 1. Umijesto ovih proceduralnih izmjena zašto zakonodavac ne pristupi istinskoj demokratizaciji društva i omogućavanja većeg sudjelovanja građana u kreiranju lokane, područne ili državne samouprave? Zašto ne racionalizirati kriterije za raspisivanje referenduma? Produžiti mu trajanje smanjiti broj potrebnih potpisa za raspisivanje istog, ili omogućiti prikupljanje potpisa u tijelima lokalne vlasti. Možda uvesti rubrike o kojima bi se građani mogli osobno izjasniti, a vezane su za lokalne politike kroz period od mjesec-dva te rezultatima toga izjašnjavanja (koje se lagano mogu organizirati na način da se u tijelima lokalne vlasti mogu ljudi osobno izjasniti bilo elektronički, dopisno ili na papiru) budu obvezani činioci vlasti na toj razini te moraju provesti rezultate u djelo. Hrvatskoj je dosta kozmetičkih rješenja, dajte nam priliku da sami više odlučujemo o svojim sudbinama. Primljeno na znanje Primjedbe se ne odnose na predloženu izmjenu Nacrta prijedloga zakona.