Izvješće o provedenom savjetovanju - Savjetovanje o izradi Nacrta prijedloga Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti

Redni broj
Korisnik
Područje
Komentar
Status odgovora
Odgovor
1 Zagreb Pride PRIJEDLOG ZAKONA O ZAŠTITI PRIJAVITELJA NEPRAVILNOSTI Zagreb Pride pozdravlja donošenje zasebnog zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti jer bi on predstavljao značajan doprinos stvaranju učinkovitog mehanizma borbe protiv korupcije i ostalih nepravilnosti. Predlažemo dodavanje odredbe kojom se propisuje donošenje zasebnog strateškog dokumenta ili uključivanje dodatnih mjera radi provedbe ovog zakona u zasebnu cjelinu unutar postojeće Strategije suzbijanja korupcije kako bi se doprinijelo uspješnom ostvarenju cilja zakona sukladno članku 3. Nacrta prijedloga zakona, odnosno kako bi se na razini javnih politika predvidjele mjere radi osiguranja dostupnog i pouzdanog načina prijavljivanja nepravilnosti, zaštite prijavitelja od štetnih radnji te promicanja sprječavanja nepravilnosti jačanjem svijesti o nužnosti sigurnog prijavljivanja nepravilnosti. Dodatne mjere trebale bi uključivati edukaciju svih službenika s ciljem učinkovite provedbe zakona, provođenje promotivne kampanje radi osvještavanja problematike zviždača i poticanje na prijavu nepravilnosti, tiskanje edukativnih materijala o mogućnostima zaštite, uvođenje telefonske linije za podršku zviždačima te osiguravanje besplatne pravne pomoći i psihosocijalne pomoći zviždačima. Nije prihvaćen Implementacija predloženih mjera bit će predviđena Akcijskom planom za 2019.-2020. uz Strategiju suzbijanja korupcije.
2 Ured pučke pravobraniteljice Prekršaji, Članak 31. U stavku 1. nedostaje točka 4.) Nije prihvaćen Broj „4.“ je nastavak teksta iz prethodnog retka „(članak 18. stavak 2. točka 4.)
3 Ured pučke pravobraniteljice Prekršaji, Članak 30. U stavku 1. točki 1. umjesto riječi „u roku određenom u članku 32. ovoga Zakona“ trebalo bi stajati „u roku određenom u članku 33. ovoga Zakona“. Također, predlažemo dodati odredbu temeljem koje će poslodavac biti prekršajno sankcioniran ukoliko na bilo koji način utječe ili pokuša utjecati na rad povjerljive osobe zadužene za zaprimanje prijave nepravilnosti i vođenje postupka kao i poslodavac koji ne imenuje drugu povjerljivu osobu u slučajevima kada je kompromitiran rad povjerljive osobe, a sve sukladno našim komentarima uz članak 16. Nacrta prijedloga Zakona. Djelomično prihvaćen Nacrt prijedloga je odgovarajuće izmijenjen u skladu s primjedbom. Predlagatelj smatra da nije potrebno dodatno propisivati sankciju za poslodavca ukoliko utječe ili pokuša utjecati na povjerljivu osobo u ovom Nacrtu prijedloga, obzirom da povjerljiva osoba ima zaštitu prema općim propisima o radu, a intencija ovoga zakona je zaštita prijavitelja nepravilnosti.
4 Ured pučke pravobraniteljice Prijedlog za određivanje privremene mjere, Članak 29. Vezano uz odredbu stavka 1., nejasno je koje su to „odluke poslodavca u vezi sa člankom 27. ovog Zakona“. Prihvaćen Nacrt prijedloga je odgovarajuće izmijenjen u skladu s primjedbom.
5 Ured pučke pravobraniteljice Privremene mjere i nadležnost, Članak 28. Predlažemo dodati novi stavak 3. koji glasi: „Prijavitelj nepravilnosti je oslobođen od plaćanja sudskih pristojbi u postupku pokrenutom radi privremene mjere.“ Naime, u stavku 2. članka 28. navodi se da se privremena mjera može predložiti prije pokretanja kao i nakon zaršetka sudskog postupka pa je radi izbjegavanja dvojbe glede primjene stavka 3. članka 23. Nacrta prijedloga Zakona, predloženo napomenuti oslobađanje od plaćanja sudskih pristojbi u i članku koji regulira mogućnost podnošenja prijedloga radi određivanja privremene mjere. Nije prihvaćen Pojam sudske zaštite obuhvaća prijedlog i prije i nakon pokretanja postupku po tužbi u vezi s prijavom nepravilnosti.
6 Ured pučke pravobraniteljice Teret dokaza, Članak 27. Vezano uz pravilo o prebacivanju tereta dokazivanja smatramo da se u prvi dio rečenice, koji određuje da ako prijavitelj nepravilnosti učini vjerojatnim da je stavljen u nepovoljniji položaj, trebaju dodati riječi „zbog navedene prijave“ pa da članak glasi: „Ako prijavitelj nepravilnosti učini vjerojatnim da je zbog navedene prijave…“. Prihvaćen Nacrt prijedloga je odgovarajuće izmijenjen u skladu s primjedbom.
7 Ured pučke pravobraniteljice Posebne tužbe za zaštitu prijavitelja nepravilnosti, Članak 25. Predlažemo dodati novi stavak 2. koji glasi: „Presuda kojom se nalaže objava u medijima obvezuje nakladnika medija u kojem treba objaviti presudu.“ Dosadašnji stavak 2. postaje stavak 3. Nije prihvaćen Pravila oko objave u medijima već je regulirano posebnim propisima (Zakon o parničnom postupku).
8 Ured pučke pravobraniteljice Sudska zaštita prijavitelja nepravilnosti, Članak 23. U skladu s odredbom članka 13. stavka 2. točke b) Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći, sekundarna besplatna pravna pomoć (pravno savjetovanje, zastupanje i oslobođenje od troškova plaćanja sudskih troškova i pristojbi) se odobrava u postupcima iz radnih odnosa. Za očekivati je da će većina postupaka po ovom Zakonu proizići iz radnih odnosa, međutim, uzimajući u obzir članak 4. stavak 7. ovog Zakona, sudskom zaštitom mogu biti obuhvaćeni i drugi oblici ugovornih i izvanugovornih odnosa. Stoga predlažemo da se radi jasnoće i preciznosti pravne norme, a u cilju ravnopravnog osiguravanja prava na besplatnu pravnu pomoć, dodaju odredbe kojima će se pobliže definirati sadržaj te pomoći koju ostvaruju prijavitelji nepravilnosti, uzimajući u obzir odredbu članka 13. Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći. Nije prihvaćen U postupku sudske zaštite prijavitelja nepravilnosti odgovarajuće se primjenjuje zakon kojim se uređuje parnični postupak u odredbama koje uređuju radne sporove, osim ako ovim Zakonom nije drukčije određeno.
9 Ured pučke pravobraniteljice Postupak razotkrivanja informacija, Članak 22. Stavak 2. određuje kako je prijavitelj nepravilnosti u postupku razotkrivanja informacija dužan poštivati pretpostavku nedužnosti poslodavca i pravo na zaštitu njegovih osobnih podataka. Slijedom toga, postavlja se pitanje smisla razotkrivanja informacija, ako podaci o počinitelju nepravilnosti trebaju ostati zaštićeni, a pretpostavka nedužnosti se odnosi na zakonom propisane postupke u kojima samo sud utvrđuje krivnju pa se može zaključiti da bi se i za utvrđivanje svih navedenih nepravilnosti trebao voditi sudski postupak. Osim toga, sadržaj stavka 2. presumira (ili bi se tako mogao tumačiti od strane nekih poslodavaca i/ili prijavitelja) da prijavitelj nepravilosti mora prethodno obavijestiti poslodavca o razotkrivanju informacija ako nema neposredne opasnosti po njegov život, javno zdravlje, sigurnost, životnu sredinu, od nastanka štete velikih razmjera ili od uništenja dokaza. Međutim, takvo tumačenje bilo bi u suprotnosti s načelom zaštite identiteta prijavitelja te bi ozbiljno moglo narušiti ispunjenje osnovnih ciljeva ovog Zakona. Za pretpostaviti je da je cilj ove odredbe bio dati mogućnost prijavitelju nepravilnosti da se u taksativno navedenim slučajevima, izravno obrati tijelu izvan poslodavca radi prijave nepravilosti. Međutim, način na koji je ona sročena daje mjesta drugačijem tumačenju, koje bi moglo dovesti u opasnost cijeli postupak prijave nepravilnosti i zaštite prijavitelja te ju je potrebno drugačije formulirati. Također, potrebno je dodatno pojasniti razotkrivanje, odnosno postupak nakon razotkrivanja informacija u javnosti. Djelomično prihvaćen Nacrt prijedloga je odgovarajuće izmijenjen na način da se u stavak 2. mijenja i glasi: „(2) Prijavitelj nepravilnosti može iznimno bez prethodnog prijavljivanja nepravilnosti kod poslodavca ili nadležnog tijela razotkriti informacije, ako postoji neposredna opasnost po njegov život, javno zdravlje, sigurnost, životnu sredinu, od nastanka štete velikih razmjera ili od uništenja dokaza.“ Stavak 3. se briše.
10 Ured pučke pravobraniteljice Postupak  zaštite prijavitelja nepravilnosti, Članak 21. Stavkom 2. je propisano kako je na zahtjev prijavitelja nepravilnosti, nadležno tijelo dužno u roku od 30 dana od zaprimanja prijave nepravilnosti, pružiti mu informacije o tijeku i radnjama poduzetima u postupku te mu omogućiti uvid u spis predmeta. Međutim, rok bi svakako trebalo računati od dana podnošenja tog zahtjeva, a ne od dana zaprimanja prijave. Prihvaćen Nacrt prijedloga je odgovarajuće izmijenjen u skladu s primjedbom.
11 Ured pučke pravobraniteljice Nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, Članak 20. Vezano uz ovaj članak i instituciju pučkog pravobranitelja kao nadležnog tijela za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, uvodno smo već ukazali na probleme koje otvara ovakvo zakonsko uređenje, no ponavljamo kako je ustavnopravna pozicija pučkog pravobranitelja nespojiva s ulogom „nadležnog tijela za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti“ (tzv. vanjskog kanala), s obzirom na način kako su same nepravilnosti definirane člankom 4. stavkom 1. Nacrta prijedloga Zakona, odnosno kako su ovim člankom definirane ovlasti nadležnog tijela. Ako je intencija stručnog nositelja izrade propisa i bila da pučki pravobranitelj, kao tijelo nadležno za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, prije svega ima ulogu zaštite prijavitelja nepravilnosti te da ispituje samo počinjene povrede koje je prijavitelj nepravilnosti zbog podnesene prijave pretrpio, dok samu prijavu tek prosljeđuje drugim nadležnim tijelima na postupanje i pritom ima ulogu koordinativnog tijela, to iz odredbe ovog članka nikako ne proizlazi. Naime, obveze i ovlasti nadležnog tijela u postupanju po prijavi nepravilnosti, u smislu njenog ispitivanja i otklanjanja, su kontradiktorne jer se u stavku 2 točki 2. propisuje da ono ispituje pojedinačne prijave, poduzima radnje za zaštitu prava prijavitelja i otklanjanje nepravilnosti, a istovremeno se točkom 3. propisuje da prijavu proslijeđuje nadležnim tijelima na postupanje, iz čega proizlazi da će vanjsko prijavljivanje nužno rezultirati dvostrukim postupanjem. Također, sam pojam nadležnog tijela je nejasan i zbunjujuć jer u skladu sa stavkom 1. propisuje da je to pučki pravobranitelj, a stavkom 2. točkom 3. se određuje kako nadležno tijelo prijavu proslijeđuje nadležnim tijelima. Nadalje, iz ovog članka nije vidljivo niti temeljem kojih mehanizama će pučki pravobranitelj ostvariti svoju funkciju koordinativnog tijela, što proizlazi iz obrazloženja. Naime, Nacrtom prijedloga Zakona propušteno je propisati ulogu i način postupanja tijela kojima se prijave nepravilnosti prosljeđuju na nadležno postupanje (USKOK, DORH, inspekcijske službe, sudovi i drugi), kao što su: poduzimanje potrebnih mjera, rokovi, posebni djelatnici osposobljeni za postupanje po prijavama, obveze dodatne direktne komunikacije s prijaviteljem, ali i nadležnim tijelom (tijelom nadležnim za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti i sl.). Osim toga, u stavku 2. točki 5. stoji kako nadležno tijelo daje opće pravne informacije prijavitelju nepravilnosti, dok u obrazloženju Nacrta prijedloga Zakona stoji kako davanje općih pravnih informacija uključuje i pružanje besplatnih pravnih savjeta, iako opća pravna informacija obuhvaća opću i načelnu uputu o pravnom uređenju određenog područja i mogućnostima pravne zaštite, dok pravni savjeti predstavljaju individualiziranu uputu o konkretnom načinu rješavanja određenog problema. Pritom, pružanje pravne pomoći je uređeno Zakonom o besplatnoj pravnoj pomoći (NN br. 143/13) i Zakonom o odvjetništvu (NN br. 09/94, 117/08, 50/09, 75/09 i 18/11), a pučki pravobranitelj ju nema ovlasti pružati. Nadalje, stavkom 2. točkom 6. je propisano kako nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, u okviru svog rada, upućuje prijavitelja nepravilnosti na tijela nadležna za pružanje psihosocijalne pomoći. No, nejasno je kako će se odrediti koja su to tijela, kao ni jesu li dužna primiti osobu koju Ured pučkog pravobranitelja na njih uputi i u kojem roku. Slijedom svega navedenog, svrha ovog Zakona neće biti postignuta ukoliko se zadrži predloženo rješenje da pučki pravobranitelj bude tijelo nadležno za vanjsko prijavljivanje, pogotovo imajući u vidu, da bi sustav zaštite zviždača i po Preporuci Vijeća Europe te Prijedlogu Direktive o zaštiti osoba koje prijavljuju nepravilnosti, kao i Međunarodnim principima Transparency Internationala o zakonodavnim rješenjima za zaštitu zviždača i najboljim praksama za zakone o zaštiti zviždača, trebali obuhvaćati sveobuhvatnu pravnu i psihosocijalnu pomoć i zaštitu prijavitelja (svojevrsni „one-stop shop“). Djelomično prihvaćen Nacrt prijedloga je odgovarajuće izmijenjen u skladu s primjedbom na način da su u stavu 2. brisane riječi „i otklanjanje nepravilnosti“. Točka. 3. izmijenjena je te sada glasi da nadležno tijelo prijavu o nepravilnosti prosljeđuje tijelima ovlaštenim na postupanje prema sadržaju prijave. Način postupanja tijela kojima se prijave nepravilnosti prosljeđuju propisano je posebnim propisima. Usklađen je tekst Nacrta prijedloga i teksta obrazloženja Nacrta prijedloga te u tekstu obrazloženja sad stoji da pučki pravobranitelj kao nadležno tijelo prijavitelju nepravilnosti daje opće pravne informacije, tj. daje upute na koji način se mogu zaštiti prijavitelji nepravilnosti. Prihvaća se prijedlog vezan uz stavak 2. točku 6. glede pružanja psihosocijalne pomoći. Nacrt prijedloga je izmijenjen u skladu s primjedbom na način da je brisana točka 6. u stavku 2. članku 21., obzirom da nije moguće u ovom trenutku odrediti listu tijela za pružanje psihosocijalne pomoći na koje bi nadležno tijelo uputilo prijavitelje nepravilnosti. Pojam „prijavitelja nepravilnosti“ tzv. „zviždača“ po prvi puta se (kako je to predloženo Nacrtom prijedloga) pojavljuje u zakonskom aktu te zahtjeva i poseban pristup pružanja zaštite prijaviteljima nepravilnosti, što uključuje i pružanje psihosocijalne pomoći te za „zviždače“ postojećim pozitivnopravnim propisima nije predviđen taj oblik pomoći. Propisivanje psihosocijalne pomoći kao oblika zaštite zviždačima razmotrit će se kao aktivnost u okviru novog Akcijskog plana 2019-2020 uz Strategiju suzbijanja.
12 Ured pučke pravobraniteljice Vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, Članak 19. U stavku 1. točki 1. potrebno je preciznije odrediti pojam „velika šteta“, koji je uvelike podložan subjektivnoj procjeni prijavitelja, a koja često može biti nerealna s obzirom na objektivno stanje. Stoga smatramo da bi se pojam velike štete, kao jedne od pretpostavki za podnošenje prijave nepravilnosti nadležnom tijelu i posljedično nastanka obveze postupanja nadležnog tijela po zaprimljenoj prijavi, trebalo vezati uz potencijalne opasnosti nastupanja štetnih posljedica za veći broj osoba, nastanka visoke materijalne štete ili štete velikih razmjera po okoliš. Točkom 3. ovog stavka određeno je kako prijavitelj nepravilnosti može prijaviti nepravilnost nadležnom tijelu ako u postupku unutarnjeg prijavljivanja nije u razumnom roku obaviješten o rezultatima poduzetih radnji po prijavi, ili nisu poduzete nikakve radnje kao odgovor na dostavljene informacije. Obzirom da u članku 18. stavku 2. točki 2. nije određen rok za obavještavanje prijavitelja o tijeku i radnjama poduzetim u postupku, i to samo na zahtjev, nejasno je što se u ovoj odredbi smatra razumnim rokom, te bi valjalo razmotriti propisivanje barem okvirnog vremenskog perioda po isteku kojeg bi prijavitelj imao mogućnost obratiti se nadležnom tijelu. Nije prihvaćen Predlagatelj smatra da se u svakom pojedinačnom slučaju prijavitelj nepravilnosti slobodnom procjenom odlučuje radi li se o riziku koji bi svojim ostvarivanjem učinio štetu velikih razmjera, a imajući u vidu i orijentacijske kriterije ali i objektivne specifičnosti svakog pojedinog slučaja.
13 Ured pučke pravobraniteljice Postupak unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti, Članak 18. Vezano uz odredbu stavka 3. otvara se pitanje mogućnosti izvršavanja ove dužnosti u praksi, obzirom da nije propisano da povjerljiva osoba mora biti pravne struke, a Nacrt prijedloga Zakona ne predviđa obvezu njihova educiranja, pa se ne može očekivati da će uvijek imati znanja temeljem kojih bi mogla posumnjati ili procjenjivati je li riječ o koruptivnom ili kaznenom djelu, a zbog povjerljivosti i osjetljivosti podataka u prijavi, nije joj dopušteno konzultirati se sa stručnim osobama u radnoj okolini ili izvan nje. Također, pri uređenju postupka unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti i postupanja povjerljive osobe, nije se imao u vidu mogući (neovlašteni) pristup povjerljive osobe klasificiranim podatcima, imajući na umu članak 39. stavak 1. i 2. Zakona o provedbi Opće uredbe o zaštiti podataka (NN 42/18) te Zakona o tajnosti podataka (NN 79/07, 86/12). Podsjećamo da su svaki pristup, kopiranje ili bilo kakva obrada klasificiranih podataka prema prethodno citiranom članku, ovlašteni provoditi samo službenici koji imaju valjani certifikat za pristup takvim podatcima sukladno propisima kojima se uređuje zaštita tajnosti podataka. Nadalje, predlažemo dodati novi stavak 4. ili novi članak 18.a koji bi glasio: „Povjerljiva osoba ne smije zbog obavljanja svoje dužnosti po ovom Zakonu biti pozvana na odgovornost niti dovedena u nepovoljniji položaj u odnosu na druge osobe, koje obavljaju iste poslove za poslodavca.“ Naime, Nacrt prijedloga Zakona propušta regulirati zaštitu same povjerljive osobe za unutarnje prijavljivanje nepravilosti, kao i sankcije u slučaju nepostupanja poslodavca sukladno zabrani bilo kakvog utjecaja na nju zbog rada na zaprimljenoj prijavi, zbog čega bi u prekršajnim odredbama trebalo propisati odgovarajuće sankcije. Djelomično prihvaćen Predlagatelj smatra kako bi same kvalifikacije potrebne za izvršavanje dužnosti povjerljive osobe kao i potrebne edukacije bilo svrsishodnije propisati u pravilniku ili nekom drugom dokumentu u kojemu će se pobliže razrađivati objašnjavati pojedina odredba iz zakona. Nacrt prijedloga je odgovarajuće dopunjen tj. dodan novi stavak 4. u skladu s primjedbom. Nacrt prijedloga je odgovarajuće dopunjen tj. određen je rok za obavještavanje prijavitelja u stavku 2. točki 2.
14 Ured pučke pravobraniteljice Provedbeni propisi poslodavca, Članak 17. Predlažemo da u st. 3., 4., 6. i 7. umjesto riječi „iz stavka 1. ili stavka 2. ovog članka“ stoji „iz stavka 1. i stavka 2. ovog članka“, jer se ne radi o alternativnim rješenjima. Prihvaćen Nacrt prijedloga je odgovarajuće izmijenjen u skladu s primjedbom.
15 Ured pučke pravobraniteljice Obveze poslodavca, Članak 16. Potrebno je uskladiti odredbu ovog članka, prema kojoj se nabrojane obveze poslodavca odnose samo na one poslodavce koji zapošljavaju najmanje dvadeset zaposlenika, s odredbama članka 17. stavak 1. i 2. Naime, iz ovako postavljene odredbe članka 16. proizlazi da se obveze nameću samo poslodavcima koji zapošljavaju najmanje dvadeset zaposlenika i to neovisno o tome radi li se o onima koji djeluju u privatnom sektoru ili tijelima javne vlasti. Stoga je ili nepotrebno u članku 17. stavku 1. i. 2. na opisani način razlikovati poslodavce ili jasnije propisati obveze poslodavaca s obzirom na njegovo područje djelovanja. Stipulaciju točke 3. smatramo neučinkovitom jer iz nje proizlazi da će poslodavac, koji je nadmoćan u odnosu na prijavitelja, odlučivati o zaštiti samog prijavitelja – svog zaposlenika. U točki 4. trebalo bi definirati do kada se podatci moraju čuvati, trajno ili na određeni vremenski period. U protivnom je moguće različito tumačenje ove odredbe od strane različitih poslodavaca, a otvoreno je i pitanje jesu li podatci sadržani u unutarnjoj prijavi, a koji se nalaze u elektroničkom sustavu poslodavca (na njegovom računalu, njegovom serveru i sl.) dostatno zaštićeni, odnosno dostupni samo i isključivo povjerljivoj osobi, a ne i poslodavcu, odnosno npr. informatičaru zaposlenom kod poslodavca. Odredba točke 5. je preopćenita i neprecizna te ju je teško provesti jer postoji mogućnost da u slučaju unutarnjeg prijavljivanja poslodavac jednostavno ne utvrdi nepravilnost te stoga ništa niti ne poduzme u cilju njenog otklanjanja. Stoga je ovim zakonom potrebno dodatno osnažiti proces unutarnjeg prijavljivanja i učiniti ga transparentnijim i to uvođenjem obveze počinitelja (poslodavca, ali i drugih subjekata) da o zaprimljenoj prijavi nepravilnosti informira nadležno tijelo i tijelo koje provodi nadzor nad počiniteljem. Ista tijela trebao bi informirati i o mjerama koje je poduzeo u cilju zaštite prijavitelja i otklanjanja nepravilnosti. Jedino tako bi se mogla osigurati učinkovitost unutarnjeg postupanja po nepravilnostima te bi se izbjeglo njihovo zataškavanje, a s tim ciljem treba propisati i sankciju za počinitelja koji propusti poslati navedene obavijesti. Nastavno na komentar dan uz članak 4. točku 12. sukladno kojem bi u odabiru povjerljive osobe trebali, pored poslodavca, sudjelovati i radnici, smatramo kako bi sudjelovanje radnika u odlučivanju moglo biti regulirano na način sličan onome kako je Zakonom o radu (NN br. 93/14 i 127/17) reguliran izbor radničkog vijeća (čl. 140, 141). Predlažemo stoga dodati novi stavak 2. koji bi glasio: „Najmanje 20% radnika zaposlenih kod poslodavca mogu dati svoj prijedlog kandidata za povjerljivu osobu. Ukoliko postoji više kandidata, poslodavac će pismeno obrazložiti razloge odabira izabrane povjerljive osobe i obrazloženje učiniti dostupnim svim radnicima .“ Iako se ni ovom odredbom neće u potpunosti otkloniti mogućnost manipulacije od strane poslodavca, predloženom se odredbom u znatnoj mjeri otklanja takva mogućnost, čime se jača povjerenje radnika u imenovanu povjerljivu osobu. Također, predlažemo propisati da je za imenovanje povjerljive osobe potreban i pristanak osobe koju poslodavac namjerava imenovati, a valjalo bi razmotriti i zakonsku mogućnost imenovanja jednog ili više zamjenika povjerljivoj osobi, u situacijama kada je povjerljiva osoba dulje odsutna, zbog čega nije u mogućnost pravodobno postupati po prijavi nepravilnosti, pri čemu je nužno da i u njihovom izboru sudjeluju radnici na način kako je to predloženo u odnosu na izbor povjerljive osobe. Dodatno, iako je čl. 4. točkom 12. definiran pojam povjerljive osobe, a ovom bi odredbom bio reguliran i način njenog izbora, ovakav Nacrt propušta toj osobi dati mehanizme zaštite prijavitelja, počevši od zaštite njegova identiteta, i drugoga. Također, ukoliko postoji sumnja da je rad povjerljive osobe trajno kompromitiran utjecajem poslodavca na njezino postupanje (zbog čega je neizbježan gubitak povjerenja prijavitelja i potencijalnih budućih prijavitelja nepravilnosti u navedenu osobu) nužno je regulirati slučajeve kada povjerljiva osoba mora odmah biti zamjenjena drugom osobom, odnosno kada na njezino mjesto stupa njezin zamjenik/ca i u kojem roku. Djelomično prihvaćen Nacrt prijedloga je odgovarajuće izmijenjen u skladu s primjedbom glede usklađivanja stavka 2. s odredbama članka 17. stavka 1. i 2. Poslodavac je u obvezi osigurati učinkovite kanale unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti i poduzeti sve radnje radi zaštite prijavitelje nepravilnosti. Nadležno tijelo će od nadležnih institucija u okviru već postavljenih ovlasti moći zatražiti od poslodavaca da izvijesti nadležno tijelo o mjerama poduzetim u cilju zaštite prijavitelja i otklanjanja nepravilnosti. Ovim člankom propisuje se da povjerljivu osobu imenuje čelnik tijela u tijelima javne vlasti te odgovorna osoba poslodavca u privatnom sektoru, na sličan način kako je to regulirano za imenovanje osobe za zaštitu dostojanstva radnika.
16 Ured pučke pravobraniteljice Sadržaj prijave nepravilnosti, Članak 15. Odredba stavka 1. nije dovoljno precizna te je nejasno koje podatke o prijavitelju ili osobi na koju se prijava odnosi, prijava mora sadržavati, odnosno je li to samo ime prijavitelja i osobe na koju se prijava odnosi, ili su potrebni i drugi podaci poput OIB-a, matičnog broja pravne osobe, radnog mjesta i slično, zbog čega ih je potrebno izričito navesti. Također, imajući u vidu načelo zaštite identiteta prijavitelja i podataka iz prijave, valjalo bi otkloniti dvojbe glede načina podnošenja prijava te ih svakako podrobnije regulirati, odnosno propisati na koji se način prijava može podnijeti. Naime, iz stavka 1. to nije jasno pa ostaje dvojbenim postoji li mogućnost podnošenja prijave elektroničkim putem, obzirom da mora biti potpisana od strane podnositelja prijave, a nije propisano niti da se podnosi osobno, na zapisnik, i slično. U odnosu na mogućnost podnošenja prijava elektroničkim putem, napominjemo kako je primjerice Zakonom o pučkom pravobranitelju u članku 21. stavku 4. propisano da se elektroničkim putem mogu razmjenjivati samo informacije koje ne sadrže zaštićene podatke. U stavku 2. potrebno je pobliže propisati postupanje po anonimnoj prijavi, odnosno, preispitati je li uopće moguće postupanje po anonimnoj prijavi uzme li se u obzir da je predmet ovog Zakona zaštita prijavitelja nepravilnosti, pa se postavlja pitanje kako će se ona pružiti u slučajevima kada nije poznato, tko je prijavitelj. Postupanje po anonimnoj prijavi može se odnositi na utvrđivanje nepravilnosti, no to nije predmet ovog Zakona, budući da se on (u ovom obliku) odnosi samo na prijavljivanje nepravilnosti i zaštitu prijavitelja, a ne i na otklanjanje i sankcioniranje nepravilnosti. Trenutna odredba stavka 2. otvara i pitanje kako će povjerljiva osoba ili nadležno tijelo prije provedbe ispitnog postupka temeljem anonimne prijave uopće moći procijeniti osnovanost sumnje na počinjenje nepravilnosti. Nadalje, u slučaju postupanja po anonimnoj prijavi bit će znatno teže utvrditi radi li se o zloupotrebi prijavljivanja nepravilnosti, na način kako to regulira Nacrt prijedloga Zakona. Naime, bez poznavanja identiteta prijavljitelja bit će otežano, ako ne i nemoguće, utvrditi je li riječ o informaciji za koju je prijavitelj znao da nije istinita, odnosno o kojoj nije imao neposrednih saznanja. Djelomično prihvaćen Nacrt prijedloga je odgovarajuće izmijenjen u skladu s primjedbom glede brisanja obveze potpisivanja prijave nepravilnosti te je dodaje se stavak koji se propisuje način na koji se prijava može podnijeti, a na način kako je propisano podnošenje podnesaka prema članku 71. stavku 3. ZUP-a. Brisan se stavak koji omogućava podnošenje anonimne prijave.
17 Ured pučke pravobraniteljice Načelo zabrane zlouporabe prijavljivanja nepravilnosti, Članak 11. U formulaciji članka 11. nedorečeno je postoji li obveza postupanja po prijavama nepravilnosti koje, iako predstavljaju zloupotrebu prijavljivanja, iz njihovog sadržaja proizlazi sumnja na nepravilnost u postupanju prijavljenog poslodavca. Nadalje, termin „zlouporaba“ iz stavka 1. i „zloupotreba“ iz stavka 2. valja uskladiti. Predlažemo stavak 2. točku 1. dopuniti na način da glasi: „1. Dostavi informaciju za koju je znala da nije istinita ili o njoj nema neposredna saznanja“ budući da to proizlazi iz članka 10. Nacrta prijedloga Zakona. Isto kao i kod članka 5., kako zabrana zlouporabe prijavljivanja ne bi bila samo deklaratorna, za njeno kršenje je potrebno propisati i sankcije. Prihvaćen U članku 8. propisana je obveza postupanja po prijavama nepravilnosti koje predstavljaju zloupotrebu prijavljivanja, ali prijavitelj koji zlouporabljuje prijavljivanje nepravilnosti nema pravo na zaštitu prema odredbama ovoga Zakona te će biti sankcioniran. Nacrt prijedloga je odgovarajuće izmijenjen u skladu s primjedbom glede usklađivanja termina „zlouporaba“ i „zloupotreba“, te dopunu stavka 2. točke 1. riječima „ili o njoj nema neposredna saznanja“. U nacrt prijedloga uvršten je novi članak 32. kojim se propisuje sankcija za osobu koja zloupotrebljava prijavljivanje nepravilnosti.
18 Ured pučke pravobraniteljice Načelo povjerljivosti, Članak 9. Budući ovaj članak propisuje obvezu osobe kojoj prijavitelj prijavi nepravilnost, kao i svake druge osobe u postupku, da štiti podatke koje je saznala u prijavi, otvoreno je pitanje na koji će se način ti podaci štititi, osobito u postupku ispitivanja njene osnovanosti. Nije prihvaćen Zaštita će biti osigurana na temelju postojećih propisa koji reguliraju zaštitu i postupanje s podacima.
19 Ured pučke pravobraniteljice Načelo zabrane stavljanja prijavitelja nepravilnosti u nepovoljan položaj, Članak 6. U stavku 2. bi, pored već navedenih okolnosti, izrijekom trebalo navesti da se stavljanjem u nepovoljan položaj smatra, ne samo izricanje stegovnih mjera ili kazni, već i samo pokretanje bilo kakvog oblika stegovnog/disciplinskog postupka, uskrata radnih zadataka i promjena radnog vremena. Osim toga, kako bi bilo sasvim jasno da se u ovom stavku ne radi o zatvorenoj listi okolnosti, predlažemo u istom stavku brisati riječ „osobito“ te na kraju rečenice dodati „ili druga nepovoljna postupanja“. Također, predlažemo dodati novi stavak 4. koji glasi: „Prijavitelj nepravilnosti neće se smatrati odgovornim za povredu čuvanja poslovne tajne u slučaju prijavljivanja nepravilnosti nadležnom tijelu, ukoliko je iznošenje podataka koje poslodavac smatra poslovnom tajnom potrebno radi prijave nepravilnosti temeljem ovog Zakona.“ Prihvaćen Nacrt prijedloga je odgovarajuće dopunjen u skladu s primjedbom, na način da su izrijekom navedeni i „pokretanje stegovnog postupka“, „uskrata radnih zadataka“ te „promjena radnog vremena“ Nacrt prijedloga je odgovarajuće dopunjen tj. dodan je stavak 4. u skladu s primjedbom.
20 Ured pučke pravobraniteljice Načelo zabrane sprječavanja prijavljivanja nepravilnosti, Članak 5. Kako zabrana ne bi bila samo deklaratorna, za njeno kršenje je potrebno propisati i sankcije. Prihvaćen U članku 30. Stavku 1. Nacrta prijedloga dodana je točka 1. kojom se propisuje sankcija za sprječavanje prijavljivanja nepravilnosti
21 Ured pučke pravobraniteljice Značenje izraza u ovom Zakonu, Članak 4. U točki 2. bi „prijavljivanje nepravilnosti“ trebalo biti deinirano preciznije, primjerice: „Prijavljivanje nepravilnosti je unutarnje ili vanjsko prijavljivanje, u smislu pružanja informacija o nepravilnosti iz točke 1. ovog članka koja se dogodila ili će se vjerojatno dogoditi, te razotkrivanje, u smislu stavljanja informacija o nepravilnosti iz točke 1. ovog članka na raspolaganje javnosti, s ciljem zaštite javnog interesa“. U točki 7. nije dovoljno jasna stipulacija „kao i svako drugo sudjelovanje u djelatnostima pravne ili fizičke osobe“, primjerice je li time obuhvaćena i osoba koja obavlja tzv. rad na crno, koja također može imati saznanja o nepravilnostima kod poslodavca. Radi jačanja povjerenja u povjerljivu osobu, u točki 12. bi trebalo propisati da u njezinom odabiru sudjeluju i radnici, a ne samo poslodavac. Također, predlažemo da se u odnosu na povjerljivu osobu termin „odrediti“ u članku 4. točki 12, članku 16. stavku 1. točki 2. i članku 30. stavku 1. točki 3. Nacrta prijedloga Zakona, u odgovarajućem obliku zamijeni terminom „imenovati“, a u članku 30. stavku 1. točki 3. još i brisati riječ „zaduženu“, što je u skladu s terminologijom u posebnim zakonima (npr. kod imenovanja osobe za zaprimanje i rješavanje pritužbi za zaštitu dostojanstva radnika prema članku 134. stavku 2. Zakona o radu; kod imenovanja povjerenika za etiku prema članku 25. stavku 2. Zakona o državnim službenicima i namještenicima). Djelomično prihvaćen Definicija „prijavljivanja nepravilnosti“ je izbrisana iz članka 4. Nacrta prijedloga, sukladno usmenim konzultacijama s Uredom za zakonodavstvo Vlade Republike Hrvatske. Prijedlog uz točku 7. se ne prihvaća obzirom da je predlagatelj mišljenja kako je jedina alternativa taksativno navođenje svih mogućih oblika sudjelovanja u djelatnostima pravne ili fizičke osobe, te bi se na taj način ostavila mogućnost neobuhvaćanja nekih od oblika obavljanja poslova. Iz navoda „kao i svako drugo sudjelovanje u djelatnostima pravne ili fizičke osobe“ i osobe koje obavljaju rad na crno kod poslodavca imaju pravo na zaštitu. Izričaj definicije „povjerljive osobe“ je izmijenjen te ne određuje način njegova imenovanja. Način imenovanja povjerljive osobe određen je odredbama članka 16. Nacrta prijedloga.
22 Ured pučke pravobraniteljice Cilj, Članak 3. U skladu s nazivom samog Zakona, njegov cilj bi prije svega trebala biti učinkovita zaštita prijavitelja nepravilnosti, dok bi osiguranje dostupnog i pouzdanog načina prijavljivanja nepravilnosti i zaštita prijavitelja od štetnih radnji, trebale biti dijelom te zaštite. Također, formulacija „promicanje sprječavanja nepravilnosti jačanjem svijesti o nužnosti sigurnog prijavljivanja nepravilnosti“, nejasno je sročena. Naime, uspostavi li se učinkovit sustav zaštite prijavitelja nepravilnosti, ujedno će se omogućiti i sigurno prijavljivanje, što ima potencijal pozitivnog, odnosno ohrabrujućeg utjecaja na prijavljivanje nepravilnosti u većoj mjeri nego sada. Osim toga, nužnost prijavljivanja nepravilnosti proizlazi iz javnog interesa i predstavlja građansku dužnost svake osobe, dok je dužnost države da im u tim slučajevima jamči sigurnost i pruži zaštitu od štetnih posljedica. Prihvaćen Ovaj članak je izmijenjen sukladno primjedbi, te sada glasi: „Cilj ovog Zakona je učinkovita zaštita prijavitelja nepravilnosti koja uključuje i osiguravanje dostupnih i pouzdanih načina prijavljivanje nepravilnosti.“
23 Ured pučke pravobraniteljice PRIJEDLOG ZAKONA O ZAŠTITI PRIJAVITELJA NEPRAVILNOSTI Svakako pozdravljamo izradu i donošenje zakona koji bi za cilj trebao imati zaštitu prava „zviždača“, kao značajan doprinos cjelokupnoj borbi protiv korupcije, i to kroz izgradnju učinkovitog sustava koji bi, uz mogućnost sigurnog prijavljivanja nepravilnosti, uključivao i učinkovite mehanizme ispitivanja prijava nepravilnosti, njihova otklanjanja i sankcioniranja te u konačnici i zaštite samih prijavitelja (zviždača) od štetnih radnji kojima bi mogli biti izloženi zbog prijave. Međutim, smatramo kako se ovim Nacrtom prijedloga Zakona taj cilj neće postići, iz više razloga. Prije svega, Nacrtom prijedloga Zakona predviđa se da će pučki pravobranitelj postati nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, koje se odnose na kršenje zakona i drugih propisa te nesavjesno upravljanje javnim dobrima, javnim sredstvima i sredstvima Europske unije koje predstavlja ugrožavanje javnog interesa, čime se predlaže značajno širenje mandata institucije pučkog pravobranitelja, i to izvan okvira predviđenih Ustavom Republike Hrvatske. Naime, Ustav propisuje kako je pučki pravobranitelj opunomoćenik Hrvatskog sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda te da mu se pritužbom može obratiti svatko tko smatra da su, uslijed nezakonitog ili nepravilnog rada državnih tijela, tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave i tijela s javnim ovlastima, ugrožena ili povrijeđena njegova ustavna ili zakonska prava. Štoviše, Ustav izričito propisuje kako se posebnim zakonom pučkom pravobranitelju mogu povjeriti i određene ovlasti u odnosu na pravne i fizičke osobe, ali samo radi zaštite temeljnih ustavnih prava. Dosadašnja proširenja ovlasti institucije i na pravne i fizičke osobe ostala su u tom okviru, kao što je bilo sa Zakonom o suzbijanju diskriminacije (NN, br. 85/08, 112/12) i Zakonom o Nacionalnom preventivnom mehanizmu za sprečavanje mučenja i drugih okrutnih, neljudskih ili ponižavajućih postupaka ili kažnjavanja (NN, br. 18/2011, 33/15). Naime, oba ova zakona odnose se na temeljna ljudska prava koja su standardni dio kataloga ljudskih prava te se izrijekom štite odredbama Ustava RH. Ne sporimo kako i pravo na prijavljivanje nepravilnosti, kao i zaštita prijavitelja, proizlaze iz ustavnih odredbi kojima se jamči pravo na pristup informacijama, sloboda mišljenja i izražavanja misli te vladavina prava. Međutim, ustavnopravna pozicija pučkog pravobranitelja nespojiva je s ulogom „nadležnog tijela za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti“ (tzv. vanjski kanal) s obzirom na način kako su nepravilnosti definirane člankom 4. stavkom 1. Nacrta prijedloga Zakona, odnosno kako su člankom 20. definirane ovlasti nadležnog tijela. Tako se na primjer, ovim Nacrtom prijedloga Zakona ovlasti pučkog pravobranitelja proširuju na sve pravne i fizičke osobe u kontekstu prijavljivanja nepravilnosti, koje mogu obuhvaćati i one nepravilnosti u poslovanju pravnih i fizičkih osoba čije je otkrivanje, sprječavanje i/ili otklanjanje potrebno radi zaštite javnog interesa (primjerice, nepravilnosti u financijskom poslovanju ili načinu donošenja odluka bitnih za gospodarsku opstojnost pravnih osoba) i kojima se ne ugrožavaju, odnosno ne krše temeljna ustavna prava građana te koje, sukladno Ustavu, pučki pravobranitelj nema nikakve ovlasti ispitivati. Upravo to proizlazi i iz samog obrazloženja Nacrta prijedloga Zakona, u kojem izričito stoji kako nepravilnosti nisu čak niti taksativno navedene te da stoga obuhvaćaju primjerice: javnu nabavu; financijske usluge, sprečavanje pranja novca i financiranje terorizma; sigurnost proizvoda; sigurnost prometa; nuklearnu sigurnost; sigurnost hrane i hrane za životinje; zaštitu potrošača; sigurnost mrežnih i informacijskih sustava, pa čak i zdravlje i dobrobit životinja – za što se nikako ne može smatrati da je u okviru ustavnopravnih nadležnosti institucije pučkog pravobranitelja. Štoviše, i sama Preporuka Odbora ministara Vijeća Europe CM/Rec(2014)7, na koju se obrazloženje Nacrta prijedloga Zakona poziva, određuje kako se zaštita prijavitelja nepravilnosti („zviždača“) treba provesti u skladu s ustavnim uređenjem svake pojedine države članice. Nadalje, iz Nacrta prijedloga Zakona proizlazi miješanje dvaju pojmova: s jedne strane „vanjskog prijavljivanja nepravilnosti“, a s druge strane, zaštite prijavitelja nepravilnosti od mogućih štetnih radnji („odmazde“) nakon što je prijavio nepravilnost. Naime, prema članku 20. Nacrta prijedloga Zakona pučki pravobranitelj, kao nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, trebao bi imati ulogu vanjskog kanala za prijavu, koja će se potom proslijediti nadležnim tijelima na postupanje, ali bi tu prijavu istovremeno i ispitivao te ujedno vršio ulogu tijela nadležnog za zaštitu zviždača. Pučki pravobranitelj, sukladno svojim postojećim ovlastima, može postupati u kontekstu zaštite prijavitelja nepravilnosti od štetnih radnji kojima je izložen ili bi mogao biti izložen, nakon što je prijavio nepravilnost. Međutim, zbog svoje ustavnopravne pozicije i zakonskih ovlasti koje su mu na raspolaganju, pučki pravobranitelj ne može imati ulogu nadležnog tijela za vanjsko prijavljivanje. Osim toga, usprkos Preporuci Odbora ministara Vijeća Europe koja prije svega ističe važnost uspostavljanja sustava koji će brzo i učinkovito reagirati na prijavu nepravilnosti, iz Nacrta prijedloga Zakona proizlazi da se naglasak stavlja upravo i samo na osiguravanje kanala za prijavu nepravilnosti te propisivanje načela, dok je sam način zaštite zviždača nedovoljno razrađen. Također, sustav o kojem govori Preporuka Odbora ministara uključuje učinkovite mehanizme ispitivanja, otklanjanja, ali i sankcioniranja prijavljenih nepravilnosti, kojima pučki pravobranitelj, s obzirom na svoje ovlasti, ne raspolaže. Iz Nacrta prijedloga Zakona proizlazi kako bi u postupku vanjskog prijavljivanja nepravilnosti, pored pučkog pravobranitelja, trebala sudjelovati, ovisno o naravi nepravilnosti, i tijela nadležna za njihovo ispitivanje (npr. USKOK i nadležne inspekcijske službe), međutim, nije propisana njihova uloga i način postupanja u kontekstu primjene ovoga Zakona (poduzimanje potrebnih mjera na temelju prijava i rokove njihova postupanja, posebni djelatnici osposobljeni za rješavanje prijave, obveze dodatne direktne komunikacije s prijaviteljem, ali i tijelom nadležnim za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti), što je ključno za učinkovito rješavanje prijave. Također, imajući na umu i obveze Republike Hrvatske kao članice EU u kontekstu zaštite zviždača, skrećemo pažnju kako Prijedlog Direktive o zaštiti osoba koje prijavljuju nepravilnosti, a koja je također uzeta u obzir pri izradi Nacrta prijedloga Zakona, još uvijek ne predstavlja obvezu državama članicama, jer je tek u fazi savjetovanja sa zainteresiranom javnošću te će vjerojatno pretrpjeti značajne izmjene, zbog čega je pozivanje na rješenja iz Prijedloga Direktive u svakom slučaju preuranjeno. Dodatno, u obrazloženju Nacrta spominju se komparativna rješenja u državama članicama, među kojima je samo u Belgiji, Malti i Mađarskoj ovaj mandat povjeren ombudsmanu, dok je u drugim državama ili osnovano novo tijelo ili proširen mandat postojećih neovisnih institucija koje nisu ombudsmani. Važno je istaknuti i to kako predstavnik/ca institucije pučkog pravobranitelja nije bio članom Radne skupine, nego se Ured u izradu ovog Zakona uključio u suradničkom duhu, ali nakon neformalnog poziva i tek na peti sastanak koji se održao sredinom lipnja, i to nakon što je Nacrt prijedloga Zakona, u kojem je Radna skupina proširila mandat institucije, bio u završnoj fazi izrade, čime smo de facto stavljeni pred gotov čin. U tom kontekstu, nužno je ukazati i na činjenicu da je pučki pravobranitelj Ustavom i Zakonom o pučkom pravobranitelju definiran kao samostalna i neovisna institucija, a od 2008. godine i neovisna nacionalna institucija sa statusom A u skladu s Principima usvojenim Rezolucijom Opće skupštine UN-a 48/134 iz 1993. (Pariškim principima), kojima je propisan cijeli niz vrlo strogih kriterija koje institucija treba ispunjavati da bi ovaj status ostvarila. Na žalost, ovakav postupak donošenja Zakona i inzistiranje na rješenjima koja su trenutno u Nacrtu prijedloga, suprotna su tim načelima kao i članku 18. stavku 2. Zakona o pučkom pravobranitelju koji propisuje da pučki pravobranitelj sudjeluje u postupku izrade nacrta propisa iz svog djelokruga. Slijedom toga, a budući da iz obrazloženja Nacrta prijedloga zakona nije vidljivo, je li razmatrano osnivanje novog tijela te ako je, s kojim je argumentima odbačeno, predlažemo da se, ukoliko se ustraje na rješenju da nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje treba ispitivati i prijavu nepravilnosti i osigurati zaštitu zviždača, ipak razmotri osnivanje novog tijela, čije ovlasti nisu unaprijed ograničene Ustavom i posebnim zakonima, kao što je to slučaj s pučkim pravobraniteljem. Svakako, da bi to tijelo moglo učinkovito obavljati povjerene mu poslove, nužno je osigurati mu adekvatne financijske i ljudske resurse. Dodatno, suština djelovanja neovisne nacionalne institucije i jedan od jamaca njene neovisnosti, je mogućnost samostalnog raspolaganja proračunskom stavkom u okviru Zakona o državnom proračunu , te je stoga posve neprihvatljivo da tijela izvršne vlasti određuju strukturu troškova, ali i organizacijsku i kadrovsku strukturu institucije. S obzirom da je u Ocjeni i izvorima potrebnih sredstava za provođenje zakona naznačeno kako je planirano osigurati dodatna sredstva u Državnom proračunu i zapošljavanje novih djelatnika (1.300.000,00 kuna, zamjenik/ca pučke pravobraniteljice te 5 državnih službenika, od čega dva savjetnika, dva stručna suradnika i jedan stručni referent) predlažemo da se ta sredstva usmjere za osnivanje novog tijela, obzirom da je borba protiv korupcije zasiguno jedan od nacionalnih prioriteta. Slijedom svega prethodno navedenog, smatramo da su rješenja iz ovog Nacrta prijedloga Zakona nedovoljno promišljena i razrađena te da neće omogućiti otklanjanje nepravilnosti niti pružiti odgovarajuću zaštitu prijavitelja, a istovremeno će se njegovim donošenjem u predloženom obliku stvoriti pretpostavke za pokretanje postupka ocjene njegove suglasnosti s Ustavom u odnosu na ustavnopravni položaj pučkog pravobranitelja. Primljeno na znanje Predlagatelj ističe kako pravo na prijavljivanje nepravilnosti, kao i zaštita prijavitelja proizlaze iz ustavnih odredbi kojima se jamči pravo na pristup informacijama, sloboda mišljenja i izražavanja misli te vladavina prava. pučki pravobranitelj opunomoćenik je Hrvatskog sabora za zaštitu ljudskih prava i sloboda, kao što je i navedeno u članku 93. Ustava Republike Hrvatske, što pučka pravobraniteljica niti ne spori. Člankom 4. Zakona o pučkom pravobranitelju propisano je da pučki pravobranitelj promiče i štiti ljudska prava i slobode te vladavinu prava razmatrajući pritužbe o postojanju nezakonitosti i nepravilnosti u radu državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba s javnim ovlastima (u daljnjem tekstu: tijela), a u skladu s posebnim zakonima razmatra i pritužbe koje se odnose na rad pravnih i fizičkih osoba, dakle prema posebnom zakonu ima ovlasti postupanja i u javnom i u privatnom sektoru. Znači sukladno navedenom, a u skladu s posebnim zakonima kao što je Zakon o suzbijanje diskriminacije kojim je predviđeno da je pučki pravobranitelj središnje nadležno tijelo za suzbijanje diskriminacije, a temeljem članka 8. Zakona o suzbijanju diskriminacije pučki pravobranitelj nadležan je za nadzor svih državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnih osoba s javnim ovlastima te na postupanje svih pravnih i fizičkih osoba, ako postoji određena sumnja na diskriminatorno postupanje. S obzirom da je pučki pravobranitelj nadležan za promicanje i zaštitu vladavine prava, pučki pravobranitelj može biti nadležan za razmatranje pritužbi o postojanju svih vrsta nepravilnosti kojima se ugrožava vladavina prava i javni interes, prema tome i nepravilnosti u financijskom poslovanju ili načinu donošenja odluka bitnih za gospodarsku opstojnost pravnih osoba. Prijavitelji nepravilnosti zbog podnošenja prijava protiv poslodavaca često su stavljeni u nepovoljan položaj i trpe odmazdu, a što je ujedno i jedan oblik diskriminacije te im na taj način može biti povrijeđeno pravo na slobodu mišljenja i izražavanja misli, kao jedno od kataloških prava iz Ustava Republike Hrvatske, a je li došlo do povrede utvrđuje pučki pravobranitelj. Iako spomenuti oblik diskriminacije nije taksativno naveden u članku 1. Zakona o suzbijanju diskriminacije, sukladno posebnom zakonu kao što je Nacrt prijedloga zakona o zaštititi prijavitelja nepravilnosti, pučki pravobranitelj mogao bi obavljati i poslove nadležnog tijela za zaštitu prijavitelja nepravilnosti. Temeljem članka 21. stavka 2. točke 4. Nacrta Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti pučki pravobranitelj, kao nadležno tijelo izrađuje izvještaj kojim ocjenjuje jesu li ugrožena ili povrijeđena ustavna ili zakonska prava prijavitelja nepravilnosti. Osim toga, sukladno točkama 5., i. 6. istoga stavka, prijavitelju nepravilnosti daje opće pravne informacije te čuva identitet prijavitelja nepravilnosti i podatke zaprimljene u prijavi od neovlaštenog otkrivanja odnosno objave drugim osobama, osim ako to nije suprotno zakonu. Dakle, nesporno je da pruža zaštitu prijaviteljima nepravilnosti, što je i njegova ustavna i zakonska ovlast koja proizlazi iz članka 4. Zakona o pučkom pravobranitelju. Slične ovlasti pučki pravobranitelj ima i temeljem članka 12. Zakona o suzbijanju diskriminacije, kao posebnog zakona, u kojem je pučki pravobranitelj naveden kao središnje tijelo nadležno za suzbijanje diskriminacije. Sukladno članku 21. stavku 2. točki 3. Prijedloga Nacrta Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti pučki pravobranitelj kao nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, prijave o nepravilnostima prosljeđuje nadležnim tijelima na postupanje, dakle ne istražuje nepravilnosti iz samih prijava već je nadležno i koordinativno tijelo koje prosljeđuje prijave drugim nadležnim tijelima na postupanje (ovisno o vrsti nepravilnosti može biti Državno odvjetništvo, Ministarstvo financija, Inspektorat rada), a ista tijela nadležna su za ispitivanje prijava nepravilnosti i ostala postupanja sukladno posebnim zakonima. Na taj način pučki pravobranitelj kao nadležno i koordinitativno tijelo ne prekoračuje svoje ustavne i zakonske ovlasti, a s obzirom da ne istražuje prijave o nepravilnostima, već ih prosljeđuje, znači ne postupa po istima i dalje zadržava svoju mogućnost da prema Zakonu o pučkom pravobranitelju ima mogućnost neovisne kontrole nad upravom, a u skladu s ovim posebnim zakonom i nad poslodavcima u privatnom sektoru. Ujedno već je člankom 12. stavkom 2. točkom 6. Zakona o suzbijanju diskriminacije propisano da pučki pravobranitelj podnosi kaznene prijave u vezi slučajeva diskriminacije nadležnom državnom odvjetništvu, znači i temeljem tog Zakona ima ovlast prosljeđivati prijave dalje na nadležno postupanje. Člankom 22. Nacrta prijedloga propisan je postupak zaštite prijavitelja nepravilnosti koji se provodi sukladno propisima koje primjenjuje pučki pravobranitelj te odredbama ovoga Zakona. S obzirom na navedeno te da Nacrtom prijedloga nije predviđeno osnivanje novog posebnog tijela nadležnog za zaštitu prijavitelja nepravilnosti pučki pravobranitelj se unutar postojećeg institucionalnog okvira nametnuo kao najprimjereniji izbor kao tijelo nadležno za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti jer prijaviteljima nepravilnosti može pružiti zaštitu u javnom, a sukladno posebnom zakonu i u privatnom sektoru. Vezano uz navod pučke pravobraniteljice koja navodi da predstavnik institucije pučkog pravobranitelja nije bio član radne skupine ističemo da članovi radne skupine kad su počeli s izradom Nacrta prijedloga zakona za zaštitu prijavitelja nepravilnosti na početku svog rada (prvi sastanak je održan 28. ožujka 2018. godine) nisu definirali koje će tijelo biti nadležno za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti te je to tijekom narednih sastanaka ostalo i otvoreno pitanje, a na četvrtom sastanku radne skupine koji je održan 25. svibnja 2018. godine članovi radne skupine usuglasili su se da je najprimjerenije tijelo nadležno za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti moglo biti pučki pravobranitelj, pa je odlučeno da će se pučka pravobraniteljica pozvati na slijedeći peti sastanak radne skupine koji je bio zakazan za 13. lipnja 2018. godine. Znači da bi mogli biti nadležni za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti predstavnici pučke pravobraniteljice obaviješteni su prije 5. sastanka radne skupine zakazanog za 13. lipnja 2018. godine pa su stoga imali i mogućnost da sudjeluju u izradi Prijedloga Nacrta Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti te da daju svoje sugestije, jer su bili pozvani te su sudjelovali i na šestom sastanku radne skupine koji je bio održan 27. lipnja 2018. godina, a pozvani su i na sedmi sastanak radne skupine 11. srpnja 2018. godine, a na koji nije nitko od njihovih predstavnika pristupio Vezano uz prethodno navedeno te politiku Vlade Republike Hrvatske koja je krenula s racionalizacijom poslovanja pojedinih tijela javne vlasti, a koja ima cilj ukidanje pojedina tijela, a ne osnivanje novih predlagatelj predlaže pučkog pravobranitelja kao nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, kao što je i predviđeno Nacrtom prijedloga zakona o zaštiti prijavitelja.
24 Upravni sud u Rijeci ZAKON O ZAŠTITI PRIJAVITELJA NEPRAVILNOSTI, PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE Predlažemo razmotriti treba li u tekst Zakona uvrstiti izričitu odredbu prema kojoj odredbe Zakona ne stavljaju prijavitelje nepravilnosti u nepovoljniji položaj kada se u odnosu na njih primjenjuju (i) odredbe pojedinih sektorskih zakona, kojima je parcijalno uređena zaštita "zviždača". Pravna interpretacija dovodi do takvog zaključka, ali neka je pitanja svrhovito izrijekom regulirati. Ovdje to može biti korisno radi preveniranja tumačenja koja bi išla ka smanjivanju razine zaštite ili isključivanju dodatne zaštite na pojedinim posebno uređenim područjima. Takva norma svoje mjesto može naći u prijelaznim i završnim odredbama, eventualno i među načelima. Nije prihvaćen Ne prihvaća se
25 Upravni sud u Rijeci Teret dokaza, Članak 27. U hrvatskoj normativnoj praksi i pravnoj doktrini prevladava izraz "teret dokazivanja", ne "teret dokaza". U slučaju usvajanja prijedloga, odgovarajuće preinake potrebno je obaviti i u uvodnom obrazloženju Prijedloga zakona, te u tekstu obrazloženja odredbi. Prihvaćen Nacrt prijedloga je odgovarajuće izmijenjen u skladu s primjedbom.
26 Nezavisni hrvatski sindikati Posebne tužbe za zaštitu prijavitelja nepravilnosti, Članak 25. Stavkom 2. ovog članka propisano je kako se tužbom po ovom Prijedlogu Zakona ne može pobijati zakonitost odluke poslodavca o pravima i obvezama radnika iz radnog odnosa. Kako se štetna radnja protiv prijavitelja nepravilnosti upravo i sastoji u povredi nekog njegovog prava iz radnog odnosa, to je nužno dovesti u vezu ove dvije vrste sudske zaštite, te ovim Zakonom predvidjeti rješenja po uzoru na Zakon o suzbijanju diskriminacije, kojim bi se omogućilo isticanje zahtjeva iz stavka 1. ovog članka zajedno sa zahtjevom za zaštitu drugih prava, u ovom slučaju nekog prava iz radnog odnosa. Time bi se omogućila jednostavnija zaštita i jednostavnije ostvarenje prava prijavitelja nepravilnosti, budući isti proizlaze iz radnog odnosa, odnosno u vezi su s obavljanjem poslova kod poslodavca. U tom je smislu važno Prijedlogom Zakona utvrditi kako se barem postupci za zaštitu radnika kao prijavitelja nepravilnosti smatraju radnim sporovima. Nije prihvaćen Odredba ovog članka izmijenjena je sukladno očitovanju Vrhovnog suda RH te sada glasi: „Posebne tužbe za zaštitu prijavitelja nepravilnosti Članak 26. (1) Sudska zaštita prijavitelja nepravilnosti ostvaruje se u posebnom postupku koji se pokreće tužbom za zaštitu prijavitelja nepravilnosti. (2) Tužbom iz stavka 1. ovog članka prijavitelj nepravilnosti može tražiti da se: 1. utvrdi da je prema prijavitelju nepravilnosti poduzeta štetna radnja 2. zabrani poduzimanje i ponavljanje štetnih radnji te da se uklone posljedice štetnih radnji poduzetih prema prijavitelju nepravilnosti 3. naknadi imovinska i neimovinska šteta uzrokovana povredom prava zaštićenih ovim Zakonom 4. presuda kojom je utvrđena povreda prava prijavitelja nepravilnosti iz razloga predviđenih u točkama 1. do 3. ovoga stavka na trošak tuženika objavi u medijima.“ Odredbama ovoga članka propisana je posebna pravna zaštita u povodu posebne tužbe čiji je sadržaj uređen ovim zakonom, a koja je odvojena od sudske zaštite radnika u „redovnim“ radnim sporovima (primjerice ne zahtjeva se prethodno pravovremeno obraćanje poslodavcu radi zaštite prava kao inače procesna pretpostavka za sudsku zaštitu radnika). Ovime se otklanjaju dvojbe o vrsti pravne zaštite za zviždače jer se jasno naznačuje da se predviđa sudska zaštita u posebnom postupku. Dvojbe mogu nastati na strani zviždača i na strani nadležnog suda osobito kada je riječ o situacijama u kojima se zaštita zviždača preklapa s redovnom zaštitom radnika (primjerice kad je štetna radnja nezakonita odluka o otkazu ugovora o radu). Nadalje odredbama ovoga članka propisane su vrste tužbi za zaštitu prijavitelja nepravilnosti, koje mogu biti sastavljene po istom principu kao i posebne tužbe za zaštitu od diskriminacije prema Zakonu o suzbijanju diskriminacije. U toj tužbi prijavitelj nepravilnosti može tražiti da se utvrdi da je prema prijavitelju nepravilnosti poduzeta štetna radnja (deklaratorna tužba za zaštitu prijavitelja nepravilnosti), da se zabrani poduzimanje i ponavljanje štetnih radnji te da se uklone posljedice štetnih radnji poduzetih prema prijavitelju nepravilnosti (kondemnatorna tužba za zaštitu prijavitelja nepravilnosti), da se prijavitelju nepravilnosti naknadi imovinska i neimovinska štete uzrokovana povredom prava zaštićenih ovim Zakonom (tužba za naknadu štete) te da se presuda kojom je utvrđena povreda prava prijavitelja nepravilnosti iz razloga predviđenih u točkama 1. do 3. stavka 1. ovoga članka na trošak tuženika objavi u medijima (tužba za objavu presude kojom je utvrđena povreda prava prijavitelja nepravilnosti).
27 Nezavisni hrvatski sindikati Nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, Članak 20. Kao i u slučaju unutarnjeg kanala za prijavljivanje nepravilnosti uloga i svrha ovog vanjskog kanala Prijedlogom Zakona nije dovoljno razrađena. Uzimajući u obzir djelokrug poslova pučkog pravobranitelja te ovlasti koje mu se Prijedlogom Zakona dodatno utvrđuju, nije jasno koja bi trebala biti uloga pučkog pravobranitelja u ovim postupcima. Nije jasno u čemu će se sastojati „ispitivanje pojedinačnih prijava“, ako se istovremeno (što je i logično) propisuje obveza prosljeđivanja prijava nadležnim tijelima na postupanje (valjda nadležnim tijelima kaznenog progona, iako to iz ovog članka nije jasno). Je li pučki pravobranitelj uopće dobra institucija za vanjsko zaprimanje prijava nepravilnosti? Ovlasti pučkog pravobranitelja određene su Ustavom RH i posebnim zakonom, no ovim se Prijedlogom Zakona njegove ovlasti dodatno proširuju pa se postavlja pitanje hoće li ovo proširenje tražiti izmjenu Ustava i posebnog zakona? Svakako bi trebalo, ako predlagatelj ostane pri svom prijedlogu. I ovdje, kao i u slučaju unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti nameće se pitanje stručnih kvalifikacija kojima mora raspolagati ured pučkog pravobranitelja da bi mogao obavljati poslove određene ovim Prijedlogom Zakona. Koji je interes države uspostavljati usporedni sustav kroz rad pučkog pravobranitelja, kada postoje nadležna tijela kaznenog progona? Sva ova pitanja ukazuju na potrebu dodatnog promišljanja predloženog rješenja, a u slučaju ustrajanja na istom nužnost razrade Prijedloga Zakona kako bi postupanja nadležnog tijela bila jasna, a prijavitelj nepravilnosti upoznat sa svojim pravima i mogućnostima. Nije prihvaćen Potrebne kvalifikacije za postupanje po prijavama nepravilnosti odrediti će se sukladno zahtjevima sui generis postupaka koji primjenjuje pučki pravobranitelj sukladno Zakonu o pučkom pravobranitelju i odredbama ovog zakona. Pučki pravobranitelj kao nadležno tijelo zaprima prijavu nepravilnosti, ima zaštitnu ulogu za prijavitelje nepravilnosti jer ispituje pojedinačne prijave radi poduzimanja radnji iz svoje nadležnosti potrebnih za zaštitu prava prijavitelja (što npr. podrazumijeva provođenje ispitnog postupka, odnosno traženje potrebnih podataka, informacija, objašnjenja, akata i druge dokumentacije), koordinativno je tijelo jer po potrebi prijave o nepravilnostima podnosi tijelima ovlaštenim na postupanje prema sadržaju prijave, a iste se osim tijelima kaznenog progona mogu proslijediti i drugim nadležnim tijelima, izrađuje izvještaj kojim ocjenjuje jesu li ugrožena ili povrijeđena ustavna ili zakonska prava prijavitelja nepravilnosti, a to je obveza koju prema Zakonu o pučkom pravobranitelju pučki pravobranitelj vezano uz povrede temeljnih ustavnih prava i sloboda već radi. Nadalje pučki pravobranitelj kao nadležno tijelo prijavitelju nepravilnosti daje opće pravne informacije, tj. daje upute na koji način se mogu zaštiti prijavitelji nepravilnosti . Također pučki pravobranitelj kao nadležno tijelo u obvezi je podnositi izvješća o zaštiti prijavitelja nepravilnosti Hrvatskom saboru iz kojih bi trebalo biti vidljivo koliko su prijava nepravilnosti prijavitelji podnijeli, kako su ti postupci riješeni te druge pojedinosti, kako bi se omogućilo statističko praćenje postupaka vezanih uz podnesene prijave nepravilnosti te ukazalo na eventualne probleme u primjeni Zakona.
28 Nezavisni hrvatski sindikati Vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, Članak 19. Osim unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti Prijedlogom Zakona propisuje se mogućnost vanjskog prijavljivanja nepravilnosti, međutim pri tome iz ukupnosti Prijedloga Zakona nije jasno je li, kada postoji uspostavljeni unutarnji sustav prijavljivanja nepravilnosti, moguće isti taj sustav preskočiti i nepravilnost prijaviti izravno tijelu nadležnom prema ovom Prijedlogu Zakona? Naime, uzimajući u obzir osjetljivost nepravilnosti na koje se ovaj Prijedlog Zakona odnosi te činjenicu kako prijava nepravilnosti za sobom može povlačiti i odmazdu prema prijavitelju, to je realno za očekivati kako će se brojni prijavitelji zbog nedostatka povjerenja u unutarnji sustav prijavljivanja izravno obraćati nadležnom tijelu. Iz Prijedloga Zakona nije jasno hoće li nadležno tijelo ispitivati pretpostavke za obraćanje prijavom propisane ovim člankom te utvrđivati primjerice je li prijavitelj mogao podnijeti prijavu nepravilnosti poslodavcu i posljedično odbaciti onu prijavu koja je mogla biti ispitana kod poslodavca. Kako ne bi bilo nedoumica mišljenja smo kako je ovaj članak potrebno dodatno razraditi u navedenom smislu, kako prijavitelji ne bi izbjegavali unutarnji sustav prijavljivanja te kako ne bi došlo do prekomjernog opterećenja nadležnog tijela. Prijedlogom Direktive naglašava se kako bi prijavitelji najprije trebali iskoristiti unutarnje kanale prijave, stoga bi i Prijedlogom Zakona to trebalo biti jasnije, ako je to namjera predlagatelja. Nije prihvaćen Člankom 20. propisane su pretpostavke koje se moraju ispuniti kako bi se mogla podnijeti prijava nepravilnosti nadležnom tijelu, jer je intencija ovoga Zakona, da se prvotno provede postupak unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti, dok bi postupak vanjskog prijavljivanja nepravilnosti trebao biti izuzetan u Zakonom propisanim slučajevima, odnosno ako postoji neposredna opasnost po život, zdravlje, sigurnost, ili od nastanka štete velikih razmjera ili uništenja dokaza (ista mogućnost predviđena je i kao razlog za razotkrivanje nepravilnosti zbog težine ugrožavanja javnog interesa, pa je prijavitelju ostavljeno na dispoziciju koji će kanal za prijavljivanje nepravilnosti koristiti), ako ne postoji mogućnost unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti, ako prijavitelj nepravilnosti u postupku unutarnjeg prijavljivanja nije u roku obaviješten o rezultatima poduzetih radnji po prijavi ili nisu poduzete nikakve radnje kao odgovor na dostavljene informacije ili su mjere koje su poduzete bile neučinkovite, ako postoji bojazan da se u postupku unutarnjeg prijavljivanja ne može osigurati zaštita identiteta prijavitelja nepravilnosti odnosno povjerljivost zaprimljenih informacija, ako postoji bojazan da se u postupku unutarnjeg prijavljivanja ne može osigurati anonimnost prijavitelja nepravilnosti odnosno povjerljivost zaprimljenih informacija ili bi mogao biti stavljen u nepovoljan položaj, te ako prijavitelj nepravilnosti više ne obavlja poslove kod poslodavca.
29 Nezavisni hrvatski sindikati Postupak unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti, Članak 18. Iz odredbe ovog članka nije razvidno što podrazumijeva obveza povjerljive osobe „postupiti po prijavi nepravilnosti“. Znači li to da je povjerljiva osoba dužna provoditi istrage kakve u slučaju prijava na kaznena djela provode nadležna tijela kaznenog gonjenja? Mišljenja smo kako to ne bi trebala biti uloga povjerljive osobe, zato jer bi to značilo uspostavu usporednih sustava istrage (uz onaj pravosudni), a čak i da su propisani stručni uvjeti za povjerljivu osobu sasvim je izvjesno kako to neće niti biti moguće. Stoga je, kako bi obveze povjerljive osobe bile jasne, potrebno na jasan način utvrditi što se u sadržajnom smislu očekuje od nje kada joj se nameće obveza postupanja po prijavi. Koje radnje ta osoba mora poduzeti i do kuda sežu njezine ovlasti, kako bilo kakvim nepotrebnim radnjama ili njihovim izostavljanjem ne bi onemogućila kasnije postupanje nadležnih tijela? Ima li postupanje po prijavi povjerljive osobe uopće ikakvu vezu s kasnijim postupanjem nadležnih tijela progona? Nadalje, predlagatelj propisuje kako je povjerljiva osoba, u sumnji na koruptivno ili drugo kazneno djelo koje se goni po službenoj dužnosti, obvezna izvijestiti nadležno tijelo kaznenog progona. Pri tome, međutim, nije jasno kako će povjerljiva osoba znati da se radi o takvoj vrsti kaznenog djela, kao što nije jasno što ako se ne radi o takvom kaznenom djelu, odnosno ako se uopće ne radi o kaznenom djelu? Mišljenja smo kako je u tom smislu ovaj članak potrebno dopuniti, kako bi povjerljiva osoba znala što joj je činiti u svakom slučaju provedbe unutarnjeg postupka prijavljivanja nepravilnosti. Nije prihvaćen Odredbama ovog članka propisane su obveze za povjerljivu osobu koja mora postupiti po prijavi nepravilnosti, a detaljniju razradu članka 19. poslodavac će razraditi aktom poslodavca sukladno članku 19. Nacrta prijedloga.
30 Nezavisni hrvatski sindikati Obveze poslodavca, Članak 16. Ovim člankom utvrđuju se obveze poslodavca koji zapošljava najmanje 20 radnika. U odnosu na obvezu određivanja povjerljive osobe za unutarnje prijavljivanje nepravilnosti mišljenja smo kako ju poslodavac mora „imenovati“, a ne „odrediti“, kao što je to Zakonom o radu propisano u odnosu na osobu koja se imenuje za primanje i rješavanje pritužbi za zaštitu dostojanstva radnika. Prijedlogom Zakona nije naglašena nikakva uloga sindikata, a možda bi, s obzirom na osjetljivost i složenost pozicije zviždača, o tome trebalo razmisliti. Naime, Prijedlogom Direktive otvorena je mogućnost da prijave nepravilnosti mogu zaprimati i treće osobe, među kojima se navode i sindikati pa bi bilo dobro promisliti i o takvom rješenju. Sindikat bi tu nastupao u ime zviždača te time pružao potrebnu sigurnost, ukoliko, naravno, ispunjava uvjete u pogledu neovisnosti, povjerljivosti, zaštite podataka i tajnosti. Nadalje, poslodavac ima obvezu zaštititi prijavitelja nepravilnosti od štetne radnje te poduzeti mjere za zaustavljanje štetnih radnji i uklanjanje njihovih posljedica, no kao što je već ranije istaknuto, mišljenja smo kako ovo područje nije dovoljno uređeno. Ovo naročito imajući u vidu da se nepravilnosti nerijetko odnose na kaznena djela te činjenicu kako je u daljnjim odredbama Prijedloga Zakona uređena sudska zaštita. U slučaju zaštite dostojanstva radnika, propisanoj Zakonom o radu, propisano je pravo radnika na prekid rada ako poslodavac ne poduzme mjere ili su poduzete mjere neprimjerene te radnikova obveza obraćanja sudu radi ostvarenja zaštite. Međutim, u Prijedlogu Zakona takva mogućnost nije predviđena. Također, jedna od obveza poslodavca je i poduzeti mjere s ciljem otklanjanja nepravilnosti. Budući da iz Prijedloga Zakona nije jasno niti o kojim mjerama se radi, to je jednako teško razumjeti na koji način bi poslodavac trebao otkloniti nepravilnost, naročito ako se radi o kaznenom djelu. Poslodavac nije ovlašten provoditi bilo kakve usporedne kaznene postupke, stoga kao jedini način uklanjanja nepravilnosti vidimo upoznavanje nadležnih tijela za kazneni progon s činjenicom postojanja sumnje u počinjenje kaznenog djela. S druge strane, ako navedena nepravilnost nije kazneno djelo ostaje nejasno što bi drugo moglo biti i što bi poslodavac tada trebao napraviti. U odnosu na povjerljivu osobu poslodavca za zaprimanje prijava nepravilnosti mišljenja smo kako to, uzimajući u obzir težinu i složenosti nepravilnosti na koje se Prijedlog Zakona odnosi, moraju biti prilično kvalificirane osobe kako bi bile u mogućnosti provoditi „istrage“. Prijedlog Direktive u tom smislu ne navodi nužne kvalifikacije, što je i razumljivo, no navodi moguće pozicije kao što su direktor za usklađivanje, ljudske potencijale, financije i slično. Svjesni činjenice da Prijedlogom Zakona to nije moguće propisati na navedeni način, mišljenja smo kako bi ipak trebalo detaljnije razraditi koje bi bile poželjne stručne kvalifikacije takve osobe. Iz zahtjeva koji iz Prijedloga Zakona proizlaze jasno je kako će takve „istrage“ teško provoditi i stručne osobe, zbog nedostatka posebnih znanja, a i zbog činjenice da to predstavlja dodatnu obvezu uz obveze koje proizlaze iz poslova radnog mjesta te osobe. Ono što bi svakako valjalo naglasiti je da je poslodavac u odnosu na imenovanu osobu dužan osigurati nepostojanje sukoba interesa te neovisnost. Djelomično prihvaćen Nacrt prijedloga je odgovarajuće izmijenjen u skladu s primjedbom na način te točka 2. stavka 1. sada glasi: „Imenovati povjerljivu osobu za unutarnje prijavljivanje nepravilnosti.“ Sustav unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti uređuju sami poslodavci pravilnikom ili drugim općim aktom. Tim aktom urediti će se načini zaštite prijavitelja nepravilnosti u skladu sa zakonom, načini poduzimanja mjera s ciljem otklanjanja nepravilnosti, kvalifikacije povjerljivih osoba i slično) te se na taj način ostavlja mogućnost sudjelovanja sindikata u postupku zaštite prijavitelja nepravilnosti, na poziv poslodavca.
31 Nezavisni hrvatski sindikati Pravo na zaštitu, Članak 12. Iz odredbe članka 12. proizlazi kako prijavitelj nepravilnosti ima, prije svega, pravo na zaštitu sukladno postupcima za prijavljivanje nepravilnosti. Međutim, iz cjelokupnosti odredaba o postupcima prijavljivanja nepravilnosti nije razvidno u čemu se sastoji zaštita prijavitelja nepravilnosti. Prijedlog Zakona o mjerama zaštite ne kaže ništa. Poslodavci su u obvezi donijeti pravilnik kojim će propisati postupak unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti, no ne i mjere zaštite prijavitelja nepravilnosti. Stoga se stječe dojam kako je ovim Prijedlogom Zakona predlagatelj propustio urediti najvažniju stvar, a to su zaštitne mjere radi otklanjanja štete koju je prijavitelj pretrpio, neovisno o sudskoj zaštiti. Prijedlogom Zakona zapravo se uređuju postupci prijave nepravilnosti koje prijavitelj može koristiti, osim redovnih načina prijave, primjerice policiji ili državnom odvjetništvu kada postoji sumnja u počinjenje kaznenog djela ili drugog djela protivnog zakonu. Nije prihvaćen Zaštita prijavitelja nepravilnosti sastoji se od: zaštite sukladno postupcima za prijavljivanje nepravilnosti predviđenim ovim Nacrtom prijedloga, sudsku zaštitu, naknadu štete, te zaštite identiteta i povjerljivosti. Osim zaštite koja se prijaviteljima nepravilnosti pruža u postupcima unutarnjeg i vanjskog prijavljivanja i sudske zaštite, prema odredbama ovog članka propisano je da „zviždač“, ima pravo na naknadu štete koja se ostvaruje prema općim propisima iz obveznih odnosa, ako ovim Zakonom nije drukčije određeno.
32 Nezavisni hrvatski sindikati Načelo zabrane zlouporabe prijavljivanja nepravilnosti, Članak 11. Ovim člankom Prijedloga Zakona utvrđuje se zabrana zlouporabe prijavljivanja nepravilnosti te se utvrđuje u kojim slučajevima se smatra da je došlo do navedene zlouporabe. Međutim, iz njega nije razvidno u kakvom postupku će se utvrđivati zlouporaba, hoće li se u navedenom slučaju prijava nepravilnosti odbacivati? Također, kako bi se utvrdila ili otklonila zlouporaba biti će potrebno utvrditi istinitost informacije na kojoj se prijava temelji, no iz Prijedloga Zakona nije razvidno na koji način će se to provoditi. Iako zabranjuje zlouporabu prijave nepravilnosti, predlagatelj propušta propisati i odgovarajuću sankciju za onog koji postupi na navedeni način, zbog čega je potrebno dopuniti prekršajne odredbe. U tom smislu i Prijedlog Direktive naglašava nužnost kažnjavanja zlonamjernog prijavljivanja kako bi se očuvala vjerodostojnost sustava. Djelomično prihvaćen Odredbama ovoga članka propisana je zabrana zlouporabe prijavljivanja nepravilnosti, a cilj joj je zaštita pretpostavke nevinosti i ugleda prijavljene osobe odnosno poslodavca. U navedenom slučaju i dalje će se postupati po prijavi (postupak utvrđivanje zlouporabe, ovisi o kanalu prijave nepravilnosti), međutim takav prijavitelj neće imati pravo za zaštitu te će prekršajno biti kažnjen. U Nacrt prijedloga uvršten je novi članak 33. kojim se propisuje sankcija za osobu koja zloupotrebljava prijavljivanje nepravilnosti
33 Nezavisni hrvatski sindikati Načelo zabrane stavljanja prijavitelja nepravilnosti u nepovoljan položaj, Članak 6. Stavljanje u nepovoljniji položaj prijavitelja nepravilnosti, osim na načine kako je to stavkom 2. ovog članka navedeno, nedvojbeno se može očitovati i na druge načine, kao što su: nazadovanje u karijeri, promjena mjesta rada, smanjivanje plaće, promjene u radnom vremenu, negativno ocjenjivanje, oduzimanje poslova ili davanje nerealne količine poslova, zastrašivanje ili izolacija te drugi pojavni oblici mobbinga na radnom mjestu, onemogućavanje pretvaranja radnog odnosa na određeno vrijeme u radni odnos na neodređeno vrijeme i slično. Sve navedeno vrlo vjerojatno može postati izglednijim načinima odmazde prema prijavitelju nepravilnosti, jer je zaštita od otkaza zbog prijave nepravilnosti zajamčena Zakonom o radu. Ovakvim metodama radnika se prisiljava na odlazak s radnog mjesta i stoga je potrebno proširiti popis pojavih oblika odmazde, kako bi propis bio jasan, a prijaviteljima nepravilnosti pružao mogućnost prepoznavanja najčešćih načina na koje ih se nastoji zastrašiti i ukloniti iz sredine. Proširivanjem popisa i drugim pojavim oblicima odmazde ne bi trebalo napraviti zatvoreni krug istih, nego je potrebno i nadalje zadržati formulaciju iz koje je vidljivo kako se radi i najčešćim oblicima odmazde, koji u maštovitosti njihovih provoditelja mogu poprimiti i druge oblike, kojima je cilj zastrašiti aktualnog prijavitelja i odvratiti od prijave sve moguće buduće prijavitelje, a koji, s obzirom da se nepravilnost odnosi na obavljanje poslova kod poslodavca, ima za cilj utjecati na radnopravni položaj radnika u najširem smislu. Prihvaćen Nacrt prijedloga je odgovarajuće dopunjen u skladu s primjedbom, na način da su izrijekom navedeni i slijedeći oblici odmazde: „pokretanje stegovnog postupka“, „uskrata radnih zadataka“ te „promjena radnog vremena“
34 Nezavisni hrvatski sindikati Značenje izraza u ovom Zakonu, Članak 4. Mišljenja smo kako je predlagatelj definirajući nepravilnosti kao kršenja zakona i drugih propisa te nesavjesno upravljanje javnim dobrima, javnim sredstvima i sredstvima EU koje predstavlja ugrožavanje javnog interesa, upotrijebio preopćenitu definiciju pod koju će mogući prijavitelj nepravilnosti teško podvesti konkretnu nepravilnost. Mišljenja smo kako ovakva definicija traži dodatna pojašnjenja kako bi prijavitelj bio u mogućnosti bolje raspoznati predstavlja li neka nepravilnost povredu javnog interesa. U Prijedlogu Direktive koja se odnosi na povredu prava EU vrlo jasno se konkretiziraju povrede u odnosu na područja u kojima se ona mogu dogoditi (javna nabava, sigurnost proizvoda i hrane, zaštita potrošača...), što olakšava prepoznavanje mogućih povreda i posljedično njihovo prijavljivanje. Stoga smo mišljenja kako bi predlagatelj po uzoru na Prijedlog Direktive, a uzimajući u obzir nepravilnosti koje Prijedlog Zakona pokriva, pri definiranju istih trebao biti precizniji. Nije nevažno spomenuti kako Prijedlog Direktive u dijelu kojim utvrđuje pojmove vrlo jasno razlikuje nezakonite aktivnosti od zlouporabe zakona, pri čemu se nezakonitostima smatraju sva postupanja protivna zakonima (pravu), dok se zlouporabom prava smatraju sve radnje ili propusti koji nisu protivni zakonima, ali su u suprotnosti s ciljem ili svrhom koji se zakonom želi postići. Također, mišljenja smo da definicija prijavitelja nepravilnosti mora biti jasnija i konkretnija, kako bi bilo jasnije tko uživa zaštitu sukladno Prijedlogu Zakona. Naime, preambulom Prijedloga Direktive jasno je rečeno kako zaštitu uživaju sve one osobe koje su s poslodavcem povezane u smislu radnog odnosa (radnici, samozaposlene osobe, osobe koje su kandidati za posao, vježbenici, volonteri), ali osim njih tu su i dobavljači, konzultanti, ugovaratelji, podugovaratelji i ostali. Iz teksta Prijedloga Zakona nije razvidno uživaju li ovi potonji zaštitu, odnosno primjenjuje li se zakon i na njih? Osim toga, Prijedlogom Direktive prijaviteljem nepravilnosti smatra se kako fizička, tako i pravna osoba, pa nije jasno je li Prijedlogom Zakona navedena zaštita trebala obuhvatiti i pravne osobe? Na kraju, uzimajući u obzir potrebu za donošenjem jasnog i učinkovitog sustava zaštite zviždača, mišljenja smo kako bi pojmovnikom trebalo jasno utvrditi tko se smatra osobom prijavljenom za počinjenje nepravilnosti, kako bi mogući prijavitelj nepravilnosti bio u mogućnosti nedvosmisleno prepoznati situaciju na koju se može primijeniti Prijedlog Zakona. Djelomično prihvaćen Nacrtom prijedloga propisano je da se pod nepravilnostima smatra kršenje zakona i drugih propisa te nesavjesno upravljanje javnim dobrima, javnim sredstvima i sredstvima Europske unije koje predstavlja ugrožavanje javnog interesa, a koje su povezane s obavljanjem poslova kod poslodavca. Ističemo da u ovakvom rješenju, opseg područja u kojima je prijavitelju nepravilnosti pružena zaštita nije taksativno zatvoren te pokriva širi krug nezakonitih postupanja, koja su protivna javnom interesu te smatramo da se definicija nepravilnosti ne treba mijenjati. Nacrt prijedloga sukladno članku 4. točkama. 2. i 3. predviđa zaštitu za širi krug osoba nego što je predviđeno Zakonom o radu, pa tako osim prijavitelja nepravilnosti koji su u radnom odnosu kod poslodavca, zaštita je pružena i prijaviteljima nepravilnosti koji nisu u klasičnom radnom odnosu, kao što je volontiranje, vršenje dužnosti, ugovori o djelu, studentski poslovi te osobama koje su sudjelovale u postupcima zapošljavanja kao kandidati, ali i u drugim djelatnostima pravne ili fizičke osobe, što može obuhvaćati i npr. „rad na crno“. Nacrt prijedloga je odgovarajuće izmijenjen u skladu s primjedbom na način da je definicija prijavitelja izmijenjena na način da sada glasi: „Prijavitelj nepravilnosti je fizička osoba koja prijavljuje….“ Prijavitelj nepravilnosti može podnijeti prijavu u vezi s obavljanjem poslova kod poslodavca, što podrazumijeva i podnošenje prijave za nepravilnosti počinjene i od drugih osoba koje obavljaju poslove kod tog poslodavca.
35 Nezavisni hrvatski sindikati PRIJEDLOG ZAKONA O ZAŠTITI PRIJAVITELJA NEPRAVILNOSTI Nezavisni hrvatski sindikati podržavaju ideju uređenja zaštite prijavitelja nepravilnosti, odnosno zviždača. Uloga zviždača u postupcima otkrivanja nepravilnosti, a naročito kaznenih djela često je presudna, stoga su prijedlozi uređenja postupka prijave nepravilnosti kod poslodavca, kao i zaštita koja se jamči zviždačima u slučaju odmazde zbog prijava nužni kako bi se osiguralo učinkovitije i brže otkrivanje nepravilnosti i posljedično kažnjavanje počinitelja. Međutim, analizom Prijedloga Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti (dalje: Prijedlog Zakona) stječe se opći dojam kako Prijedlog Zakona nije u dovoljnoj mjeri razrađen te da je nužno poraditi na njegovoj doradi u mnogim područjima, kako bi to bio jasan propis, s jasno razrađenim postupkom prijave nepravilnosti i mjerama zaštite prijavitelja. Usporedbom teksta Prijedloga Zakona s tekstom u uvodu višekratno spominjanog Prijedloga Direktive EU za zaštitu osoba koje prijavljuju povredu prava EU razvidno je kako Prijedlog Zakona slijedi sadržaj Prijedloga Direktive. Međutim, budući da je Prijedlog Direktive još uvijek u postupku donošenja te je moguće očekivati i promjenu njegovog sadržaja, nije jasno zbog čega se žuri s izradom Prijedloga Zakona, uzimajući u obzir da je njegovo stupanje na snagu predviđeno tek 2020. godine. Načelno, ističemo kako Prijedlog Zakona pokazuje manjkavosti u području mjera za zaštitu prijavitelja nepravilnosti, jer iz cjelokupnog teksta nije jasno od čega se sastoje te mjere. Također, nije jasno koja je uloga unutarnjih i vanjskih kanala za prijavu nepravilnosti, koliko duboko trebaju ići ispitivanja prijava kroz navedene kanale i od čega bi se ta ispitivanja trebala sastojati. Stječe se dojam kako se ovim Prijedlogom Zakona, umjesto onoga što iz njegovog naslova proizlazi, a to je zaštita prijavitelja nepravilnosti, uređuje sustav postupanja po prijavama, čime se zapravo nepotrebno grade usporedni sustavi, svojevrsni parasustavi kaznenog progona. Iz Prijedloga Zakona nije dovoljno razvidno na koje nepravilnosti se propis odnosi, tko mogu biti prijavitelji, a tko osobe prijavljene za nepravilnosti. Posebno je dvojbeno određivanje institucije pučkog pravobranitelja kao vanjskog kanala za prijavu nepravilnosti, naročito zbog činjenice proširenja njegovih Ustavom i posebnim zakonom određenih ovlasti. Primljeno na znanje S obzirom na važnost „zviždača“ kao osoba koje u dobroj vjeri prijavljuju korupciju, potrebno im je pružiti odgovarajuću pravnu zaštitu kako bi ih se potaknulo na prijavljivanje korupcije i drugih nepravilnosti te zaštitilo od osvete i drugih diskriminirajućih postupanja. Zakonom za zaštitu prijavitelja nepravilnosti objedinjuju se svi pravni standardi za zaštitu prijavitelja nepravilnosti tj. „zviždača“ u jedan poseban zakon (lex specialis), kojim se propisuju opće odredbe, prava prijavitelja nepravilnosti, postupak prijave nepravilnosti i postupanje po prijavi, sudska zaštita prijavitelja nepravilnosti i prekršajne odredbe, a s ciljem osiguravanja dostupnih i pouzdanih načina prijavljivanja nepravilnosti, zaštite prijavitelja od štetnih radnji te promicanja sprječavanja nepravilnosti jačanjem svijesti o nužnosti sigurnog prijavljivanja nepravilnosti. Ovim Zakonom predviđena je zaštita prijavitelja nepravilnosti ne samo u tijelima javne vlasti, već i kod privatnih poslodavaca, jasno definira pojam nepravilnosti, prijavitelja nepravilnosti koji mogu uživati zaštitu kao prijavitelji. Isto tako, proširuje se i opseg nepravilnosti te se sada zaštita ne odnosi samo na slučajeve korupcije, nego uključuje i nepravilnosti glede kršenja zakona i drugih propisa te nesavjesno upravljanje javnim dobrima, javnim sredstvima i sredstvima Europske unije koje predstavlja ugrožavanje javnog interesa. Ovim Nacrtom prijedloga zakona prijaviteljima nepravilnosti omogućava se zaštita ne samo osoba u radnom odnosu prema Zakonu o radu već je zaštita pružena širem krugu osoba poput volontera, studenata, osoba koje rade preko ugovora o djelu, odnosno koje sudjeluju u djelatnostima kod poslodavca, koji može biti fizička ili pravna osoba. Ovim Nacrtom prijedloga zakona propisuju se načini prijavljivanja nepravilnosti, a isto prijavljivanje može biti: unutarnje, vanjsko (prema nadležnom tijelu) ili u određenim situacijama razotkrivanje prema javnosti. Na taj način uvažavaju se i Preporuke Vijeća Europe iz 2014. godine u kojima stoji da bi osobe koje prijavljuju nepravilnosti trebale imati više od jednog kanala odnosno načina za prijavu istih (npr. interno prijavljivanje, prijavljivanje nadležnim tijelima, prijavljivanje javnosti). Propisana je obveza uspostave unutarnjih kanala za prijavljivanje nepravilnosti, imenovanje povjerljive osobe za zaprimanje prijava nepravilnosti. Za tijela javne vlasti i poslodavca u privatnom sektoru koji zapošljava najmanje 50 zaposlenika propisana je obveza pravilnikom ili drugim općim aktom urediti postupak unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti, te će se na taj način „prijaviteljima nepravilnosti“ omogućiti zaštita kroz siguran postupak prijavljivanja nepravilnosti. Odredbama ovog Zakona propisana su tri kanala prijavljivanja nepravilnosti, a iste mogu biti: unutarnje prijavljivanje nepravilnosti, vanjsko prijavljivanje nepravilnosti odnosno prema nadležnom tijelu, te razotkrivanje prema javnosti. Na taj način se uvažavaju i Preporuke Vijeća Europe za zaštitu „zviždača“ iz 2014. Pravo na prijavljivanje nepravilnosti, kao i zaštita prijavitelja proizlaze iz ustavnih odredbi kojima se jamči pravo na pristup informacijama, sloboda mišljenja i izražavanja misli te vladavina prava. Pučki pravobranitelj opunomoćenik je Hrvatskog sabora za zaštitu ljudskih prava i sloboda, kao što je i navedeno u članku 93. Ustava Republike Hrvatske, što Pučka pravobraniteljica niti ne spori. Člankom 4. Zakona o pučkom pravobranitelju propisano je da pučki pravobranitelj promiče i štiti ljudska prava i slobode te vladavinu prava razmatrajući pritužbe o postojanju nezakonitosti i nepravilnosti u radu državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba s javnim ovlastima (u daljnjem tekstu: tijela), a u skladu s posebnim zakonima razmatra i pritužbe koje se odnose na rad pravnih i fizičkih osoba, dakle prema posebnom zakonu ima ovlasti postupanja i u javnom i u privatnom sektoru. Znači sukladno navedenom, a u skladu s posebnim zakonima kao što je Zakon o suzbijanje diskriminacije kojim je predviđeno da je pučki pravobranitelj središnje nadležno tijelo za suzbijanje diskriminacije, a temeljem članka 8. Zakona o suzbijanju diskriminacije pučki pravobranitelj nadležan je za nadzor svih državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnih osoba s javnim ovlastima te na postupanje svih pravnih i fizičkih osoba, ako postoji određena sumnja na diskriminatorno postupanje. S obzirom da je pučki pravobranitelj nadležan za promicanje i zaštitu vladavine prava, pučki pravobranitelj može biti nadležan za razmatranje pritužbi o postojanju svih vrsta nepravilnosti kojima se ugrožava vladavina prava i javni interes, prema tome i nepravilnosti u financijskom poslovanju ili načinu donošenja odluka bitnih za gospodarsku opstojnost pravnih osoba.
36 Kuća ljudskih prava Zagreb PRIJEDLOG ZAKONA O ZAŠTITI PRIJAVITELJA NEPRAVILNOSTI Kuća ljudskih prava Zagreb pozdravlja donošenje zasebnog zakona o zaštiti zviždača koji predstavlja značajan korak prema stvaranju sveobuhvatnog i učinkovitog mehanizma borbe protiv korupcije i ostalih nepravilnosti. Predlažemo dodavanje odredbe kojom se propisuje donošenje zasebnog strateškog dokumenta ili uključivanje dodatnih mjera radi provedbe ovog zakona u zasebnu cjelinu unutar postojeće Strategije suzbijanja korupcije kako bi se doprinijelo uspješnom ostvarenju cilja zakona sukladno članku 3. Nacrta prijedloga zakona, odnosno kako bi se na razini javnih politika predvidjele mjere radi osiguranja dostupnog i pouzdanog načina prijavljivanja nepravilnosti, zaštite prijavitelja od štetnih radnji te promicanja sprječavanja nepravilnosti jačanjem svijesti o nužnosti sigurnog prijavljivanja nepravilnosti. Dodatne mjere trebale bi uključivati edukaciju svih službenika s ciljem učinkovite provedbe zakona, provođenje promotivne kampanje radi osvještavanja problematike zviždača i poticanje na prijavu nepravilnosti, tiskanje edukativnih materijala o mogućnostima zaštite, uvođenje telefonske linije za podršku zviždačima te osiguravanje besplatne pravne pomoći i psihosocijalne pomoći zviždačima. Nije prihvaćen Implementacija predloženih mjera bit će predviđena Akcijskom planom za 2019.-2020. uz Strategiju suzbijanja korupcije.
37 Kuća ljudskih prava Zagreb VI.PREKRŠAJNE ODREDBE, Prekršaji Predlažemo dodavanje nove točke u članku 30. ili 31. kojom bi se propisalo kažnjavanje za prekršaj fizičkih ili pravnih osoba koje sprječavaju ili pokušavaju spriječiti prijavljivanje nepravilnosti. Prihvaćen U članku 32. stavku 1. Nacrta prijedloga dodana je točka 1. kojom se propisuje sankcija za sprječavanje prijavljivanja nepravilnosti
38 Kuća ljudskih prava Zagreb Načelo zabrane stavljanja prijavitelja nepravilnosti u nepovoljan položaj, Članak 6. Predlažemo dopunu članka 6. stavka 2. na način da se dodavanjem riječi “ili drugo nepovoljno postupanje” jasno naznači da se radi o otvorenoj listi okolnosti koje se mogu smatrati stavljanjem u nepovoljniji položaj zbog prijavljivanja nepravilnosti. Nije prihvaćen U članku 6. Nacrta prijedloga već je riječju „osobito“ naznačeno da se radi o otvorenoj listi okolnosti koje se mogu smatrati stavljanjem u nepovoljniji položaj zbog prijavljivanja nepravilnosti.
39 Kuća ljudskih prava Zagreb Nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, Članak 20. Iako Nacrt prijedloga zakona predviđa da tijelo vanjskog prijavljivanja daje opće pravne informacije, uključujući davanje besplatnih pravnih savjeta i upućivanje prijavitelja nepravilnosti na tijela nadležna za pružanje psihosocijalne pomoći, smatramo da je potrebno specificirati način i oblike pomoći dostupne prijaviteljima nepravilnosti. To podrazumijeva odredbe o pristupu besplatnoj pravnoj pomoći kao i detaljnije odredbe o dostupnim oblicima i načinima ostvarivanja psihosocijalne pomoći. Prije svega bilo bi korisno uvesti stalnu telefonsku liniju za davanje uputa i savjeta prijaviteljima nepravilnosti odnosno osobama koje se još nisu odlučile na prijavljivanje. S obzirom da je mogućnost prijave nepravilnosti većini građana nepoznata te ih u većini slučajeva od prijave obeshrabruje strah od posljedica, trebao bi se staviti dodatan naglasak na promotivne aktivnosti vezane uz osvještavanje problematike zviždača, informiranje i poticanje na prijavljivanje nepravilnosti. Također, prema točki 3) drugog stavka tijelo nadležno za vanjsko prijavljivanje prijavu o nepravilnosti prosljeđuje nadležnim tijelima na postupanje. U vezi s tom odredbom predlažemo dodavanje odredbe o obvezi nadležnog tijela kojem je prijava proslijeđena na postupanje da obavijesti tijelo vanjskog prijavljivanja o tijeku postupka ispitivanja prijave. Također bi bilo potrebno odrediti da će načini i oblici suradnje tijela za vanjsko prijavljivanje s tijelima nadležnim za postupanje biti dodatno uređeni sporazumom o međuinstitucionalnoj suradnji. Prihvaćen Pravo na prijavljivanje nepravilnosti, kao i zaštita prijavitelja proizlaze iz ustavnih odredbi kojima se jamči pravo na pristup informacijama, sloboda mišljenja i izražavanja misli te vladavina prava. Pučki pravobranitelj opunomoćenik je Hrvatskog sabora za zaštitu ljudskih prava i sloboda, kao što je i navedeno u članku 93. Ustava Republike Hrvatske, što Pučka pravobraniteljica niti ne spori. Člankom 4. Zakona o pučkom pravobranitelju propisano je da pučki pravobranitelj promiče i štiti ljudska prava i slobode te vladavinu prava razmatrajući pritužbe o postojanju nezakonitosti i nepravilnosti u radu državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba s javnim ovlastima (u daljnjem tekstu: tijela), a u skladu s posebnim zakonima razmatra i pritužbe koje se odnose na rad pravnih i fizičkih osoba, dakle prema posebnom zakonu ima ovlasti postupanja i u javnom i u privatnom sektoru. Znači sukladno navedenom, a u skladu s posebnim zakonima kao što je Zakon o suzbijanje diskriminacije kojim je predviđeno da je pučki pravobranitelj središnje nadležno tijelo za suzbijanje diskriminacije, a temeljem članka 8. Zakona o suzbijanju diskriminacije pučki pravobranitelj nadležan je za nadzor svih državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnih osoba s javnim ovlastima te na postupanje svih pravnih i fizičkih osoba, ako postoji određena sumnja na diskriminatorno postupanje. S obzirom da je pučki pravobranitelj nadležan za promicanje i zaštitu vladavine prava, pučki pravobranitelj može biti nadležan za razmatranje pritužbi o postojanju svih vrsta nepravilnosti kojima se ugrožava vladavina prava i javni interes, prema tome i nepravilnosti u financijskom poslovanju ili načinu donošenja odluka bitnih za gospodarsku opstojnost pravnih osoba. Vezano uz prethodno navedeno te politiku Vlade Republike Hrvatske koja je krenula s racionalizacijom poslovanja pojedinih tijela javne vlasti, a koja ima cilj ukidanje pojedina tijela, a ne osnivanje novih predlagatelj predlaže pučkog pravobranitelja kao nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, kao što je i predviđeno Nacrtom prijedloga zakona o zaštiti prijavitelja.
40 Kuća ljudskih prava Zagreb Unutarnje prijavljivanje nepravilnosti, Nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti Nacrt prijedloga zakona i Preporuka Vijeća Europe o zaštiti zviždača CM/Rec(2014)7 prepoznaju važnost uspostavljanja kanala za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti koji su ključni za zaprimanje prijava nepravilnosti i posljedično ostvarivanja zaštite prijavitelja. Upravo zbog toga bitno je odrediti nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje koje će prema svojoj nadležnosti, kompetencijama i mogućnostima biti odgovarajuće za adekvatno zaprimanje i obradu prijava te pružanje zaštite prijaviteljima. Iz Preporuke CM/Rec(2014)7 i uvidom u komparativnu praksu razvidno je da su opcije određivanja tijela za vanjsko prijavljivanje povjeravanje mandata pučkom pravobranitelju ili osnivanje novog tijela nadležnog za obrađivanje prijava nepravilnosti i pružanje zaštite prijaviteljima. Uzimajući u obzir ustavnopravne argumente koje u svojim komentarima navodi Ured pučke pravobraniteljice ali i pripreme koje bi podrazumijevale proširenje mandata iste, a radi postizanja uvjeta za efikasno vršenje nove funkcije, pozivamo predlagatelja da razmotri osnivanje novog tijela čija bi isključiva zadaća bila postupanje po prijavama nepravilnosti i pružanje zaštite prijaviteljima. Ukoliko takvo rješenje nije moguće, stava smo da je potrebno učiniti dodatni napor da se postojeći Nacrt prijedloga zakona u najvećoj mogućoj mjeri uskladi s komentarima i prijedlozima Ureda pučke pravobraniteljice. Prihvaćen Pravo na prijavljivanje nepravilnosti, kao i zaštita prijavitelja proizlaze iz ustavnih odredbi kojima se jamči pravo na pristup informacijama, sloboda mišljenja i izražavanja misli te vladavina prava. Pučki pravobranitelj opunomoćenik je Hrvatskog sabora za zaštitu ljudskih prava i sloboda, kao što je i navedeno u članku 93. Ustava Republike Hrvatske, što Pučka pravobraniteljica niti ne spori. Člankom 4. Zakona o pučkom pravobranitelju propisano je da pučki pravobranitelj promiče i štiti ljudska prava i slobode te vladavinu prava razmatrajući pritužbe o postojanju nezakonitosti i nepravilnosti u radu državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba s javnim ovlastima (u daljnjem tekstu: tijela), a u skladu s posebnim zakonima razmatra i pritužbe koje se odnose na rad pravnih i fizičkih osoba, dakle prema posebnom zakonu ima ovlasti postupanja i u javnom i u privatnom sektoru. Znači sukladno navedenom, a u skladu s posebnim zakonima kao što je Zakon o suzbijanje diskriminacije kojim je predviđeno da je pučki pravobranitelj središnje nadležno tijelo za suzbijanje diskriminacije, a temeljem članka 8. Zakona o suzbijanju diskriminacije pučki pravobranitelj nadležan je za nadzor svih državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnih osoba s javnim ovlastima te na postupanje svih pravnih i fizičkih osoba, ako postoji određena sumnja na diskriminatorno postupanje. S obzirom da je pučki pravobranitelj nadležan za promicanje i zaštitu vladavine prava, pučki pravobranitelj može biti nadležan za razmatranje pritužbi o postojanju svih vrsta nepravilnosti kojima se ugrožava vladavina prava i javni interes, prema tome i nepravilnosti u financijskom poslovanju ili načinu donošenja odluka bitnih za gospodarsku opstojnost pravnih osoba. Vezano uz prethodno navedeno te politiku Vlade Republike Hrvatske koja je krenula s racionalizacijom poslovanja pojedinih tijela javne vlasti, a koja ima cilj ukidanje pojedina tijela, a ne osnivanje novih predlagatelj predlaže pučkog pravobranitelja kao nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, kao što je i predviđeno Nacrtom prijedloga zakona o zaštiti prijavitelja.
41 Kristijan Grđan Načelo zabrane zlouporabe prijavljivanja nepravilnosti, Članak 11. Ovo je važno područje koje je prijedlogom Zakona podregulirano, zato što nije propisano na koji način će se postupati u slučaju sumnje na zlouporabu niti kako će se postupati ako se utvrdi zlouporaba. Najveći prijepor će u praksi predstavljati to što svaka prijavljena osoba može tvrditi da je prijavitelj zlouporabio pravo prijavljivanja nepravilnosti i što će tada trebati voditi računa da pozivom na ovo načelo prijavljena osoba ne dobije podatke o prijavitelju na temelju članka 12. stavka 2. perdloženog Zakona. Nije prihvaćen Odredbama ovoga članka propisana je zabrana zlouporabe prijavljivanja nepravilnosti, a cilj joj je zaštita pretpostavke nevinosti i ugleda prijavljene osobe odnosno poslodavca. U navedenom slučaju i dalje će se postupati po prijavi (sam postupak utvrđivanje zlouporabe, ovisi o kanalu prijave nepravilnosti), međutim takav prijavitelj neće imati pravo za zaštitu te će prekršajno biti kažnjen.
42 Kristijan Grđan Nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, Članak 20. Odredbom iz članka 4. stavka 1. predloženog Zakona propisano je: "1. Nepravilnosti su kršenje zakona i drugih propisa te nesavjesno upravljanje javnim dobrima, javnim sredstvima i sredstvima Europske unije koje predstavlja ugrožavanje javnog interesa." Iz toga proizlazi da će Pučki pravobranitelj rješavati u svim predstavkama koje prijavitelji budu podnosili, kada su ispunjene pretpostavke iz članka 19. predloženog Zakona. S obzirom na njegovu širinu, upitno je da li će Pučki pravobranitelj, čak i kada se prijave svedu na ispunjenje traženih pretpostavki, imati kapaciteta za pravodobno i kvalitetno rješavanje navedenih pritužbi. Treba imati u vidu da Pučki pravobranitelj ima prvenstveno ovlasti prema odredbama Zakona o pučkom pravobranitelju, a zatim dodatne ovlasti putem Zakona o suzbijanju diskriminacije te Zakona o nacionalnom preventivnom mehanizmu za sprječavanje mučenja. Sada mu se stavljaju dodatne ovlasti, a da se pri tome ne vodi računa o učincima Pučkog pravobranitelja u postupcima za koje je već ovlašten, kao i o činjenici da su ovlasti Pučkog pravobranitelja u pravilu svedene na deklaratornu razinu zaštite: upozoravanje i predlaganje. Čini se da se ovim prijedlogom Zakona nastoji supstituirati postojeće mehanizme na razini tijela kaznenog progona kao i drugih tijela javne vlasti da rješavaju prijave građana o različitim nepravilnostima te se, uz određena ograničenja, te ovlasti prebacuju na Pučkog pravobranitelja. Takva centralizacija će na poslijetku dovesti do selekcije samo određenog broja prijavi kojima će se zbog njihovog iznimnog društvenog značaja i štetnosti moći posvetiti Pučki pravobranitelj, dok će većina propusta ostati nerazriješena. Prebacivanje nadležnosti moguće je primjenom odredbe iz čl. 18. Zakona o općem upravnom postupku te se u praksi može dogoditi da primjerice, inspekcije nadležne za zdravstvo, socijalnu skrb ili rad, pozivom na tu odredbu ustupe Pučkoj pravobraniteljici sve prijave koje su zaprimili u svezi "kršenja zakona i drugih propisa"! Smatram da ovaj propis nikako ne bi trebao prebaciti nadležnost sa postojećih tijela koja su dužna rješavati o nepravilnostima, nego samo urediti zaštitu prijavitelja i s njime povezanih osoba u slučajevima kada isti prijavljuje nepravilnosti. Stooga predlažem da članak 20. stavak 1. glasi: "Nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje su sva tijela državne uprave te Pučki pravobranitelj" pri čemu bi Pučki pravobranitelj trebao ovlasti za rješavanje o pritužbamati imati samo supsidijarno, ukoliko te pritužbe zbog naravi stvari ili sukoba interesa ne može rješavati nadležno državno tijelo te one ovlasti koje se odnose na zaštitu prijavitelja nepravilnosti ili sa njime povezane osobe. Nije prihvaćen Svaki poslodavac, što podrazumijeva i sva tijela državne uprave, u obvezi su sukladno članku 17. Nacrta prijedloga osigurati mogućnost unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti. Osim unutarnjeg prijavljivanja, nužno je osigurati i središnje mjesto (nadležno tijelo) za zaprimanje i rješavanje prijava nepravilnosti (vanjski kanal). Nadležno tijelo ima zaštitnu ulogu za prijavitelje nepravilnosti jer ispituje pojedinačne prijave radi poduzimanja radnji iz svoje nadležnosti potrebnih za zaštitu prava prijavitelja (što npr. podrazumijeva provođenje ispitnog postupka, odnosno traženje potrebnih podataka, informacija, objašnjenja, akata i druge dokumentacije), koordinativno je tijelo jer po potrebi prijave o nepravilnostima podnosi tijelima ovlaštenim na postupanje prema sadržaju prijave, a iste se osim tijelima kaznenog progona mogu proslijediti i drugim nadležnim tijelima, izrađuje izvještaj kojim ocjenjuje jesu li ugrožena ili povrijeđena ustavna ili zakonska prava prijavitelja nepravilnosti. Nadalje nadležno tijelo prijavitelju nepravilnosti daje opće pravne informacije, tj. daje upute na koji način se mogu zaštiti prijavitelji nepravilnosti te upućuje prijavitelja nepravilnosti na tijela nadležna za pružanje socijalne pomoći. Također nadležno tijelo u obvezi je podnositi izvješća o zaštiti prijavitelja nepravilnosti Hrvatskom saboru iz kojih bi trebalo biti vidljivo koliko su prijava nepravilnosti prijavitelji podnijeli, kako su ti postupci riješeni te druge pojedinosti, kako bi se omogućilo statističko praćenje postupaka vezanih uz podnesene prijave nepravilnosti te ukazalo na eventualne probleme u primjeni Zakona.
43 Kristijan Grđan Načelo zabrane sprječavanja prijavljivanja nepravilnosti, Članak 5. Kao i u kasnijim primjedbama, zašto samo poslodavca, a ne i druge pravne osobe koje mogu donositi opće akte? Nije prihvaćen Ovim člankom propisana je šira definicija poslodavca u odnosu na Zakon o radu, jer prema ovom Zakonu poslodavac je definiran kao fizička ili pravna osoba prema Zakonu o radu te fizička ili pravna osoba kod koje prijavitelj nepravilnosti obavlja i druge navedene poslove koji nisu taksativno navedeni. Važno je istaknuti da definicija poslodavca prema ovom Zakonu podrazumijeva tijela javne vlasti - u koje spadaju i pravne osobe s javnim ovlastima koji mogu donositi opće akte, bez obzira na broj zaposlenika, kao i poslodavca u privatnom sektoru koji zapošljava najmanje pedeset zaposlenika.
44 Kristijan Grđan Prekršaji, Članak 31. Perdlažem da se prekršajne odredbe prošire na krug svih mogućih počinitelja koji se mogu prijaviti za nepravilnosti kao pravne osobe, odgovorne osobe u pravnoj osobi i fizičke osobe. Prema ovome će novčanom kaznom biti kažnjen samo poslodavac, što znači da svi ostali koji postupaju suprotno odredbama ovog Zakona, a nisu u svojstvu poslodavca nego npr. organizatora volontiranja ili se bave nekon drugom djelatnošću, biti izuzeti od prekršajne odgovornosti. Također, za prekršaj bi trebala odgovarati i odgovorna osoba u tijelima državne i lokalne samouprave koja se ogriješi o predviđene prekršajne odredbe. Na ovaj način predlagatelj šalje pogrešnu društvenu poruku da će za kršenje propisa odgovarati samo poslodavci, a dok se isto može dešavati na svim drugim razinama i kod obavljanja različitih djelatnosti i dužnosti, što nije rijetkost, bez ikakve društvene osude. Nije prihvaćen Cilj ovog zakona je prije svega učinkovita zaštita prijavitelja nepravilnosti, dok je prijavljivanje nepravilnosti čini samo dijelom te zaštite. Stoga, prekršajne odredbe pokrivaju samo prekršaje vezane uz osiguravanje učinkovite zaštite prijavitelja nepravilnosti, što je odgovornost samog poslodavca, odnosno odgovorne osobe kod poslodavca (što uključuje i odgovorne osobe u tijelima državne i lokalne samouprave).
45 Kristijan Grđan Posebne tužbe za zaštitu prijavitelja nepravilnosti, Članak 25. Predlažem omogućiti, po uzoru na članak 16. stavak 1. Zakona o suzbijanju diskriminacije, da prijavitelj nepravilnosti može tražiti zaštitu svojih prava sa osnova ovog Zakona u postupku u kojem se o nekom njegovom pravu odlučuje kao o glavnom pitanju. Npr., u radnom sporu u kojem je zbog činjenice podnošenja tužbe došlo do naknadne odmazde poslodavca, kako bi tužitelj mogao u parničnom postupku dopuniti tužbu i sa zahtjevom za zaštitu od takvog postupanja. Nije prihvaćen Odredba ovog članka izmijenjena je sukladno očitovanju Vrhovnog suda RH te sada glasi: „Posebne tužbe za zaštitu prijavitelja nepravilnosti Članak 26. (1) Sudska zaštita prijavitelja nepravilnosti ostvaruje se u posebnom postupku koji se pokreće tužbom za zaštitu prijavitelja nepravilnosti. (2) Tužbom iz stavka 1. ovog članka prijavitelj nepravilnosti može tražiti da se: 1. utvrdi da je prema prijavitelju nepravilnosti poduzeta štetna radnja 2. zabrani poduzimanje i ponavljanje štetnih radnji te da se uklone posljedice štetnih radnji poduzetih prema prijavitelju nepravilnosti 3. naknadi imovinska i neimovinska šteta uzrokovana povredom prava zaštićenih ovim Zakonom 4. presuda kojom je utvrđena povreda prava prijavitelja nepravilnosti iz razloga predviđenih u točkama 1. do 3. ovoga stavka na trošak tuženika objavi u medijima.“ Odredbama ovoga članka propisana je posebna pravna zaštita u povodu posebne tužbe čiji je sadržaj uređen ovim zakonom, a koja je odvojena od sudske zaštite radnika u „redovnim“ radnim sporovima (primjerice ne zahtjeva se prethodno pravovremeno obraćanje poslodavcu radi zaštite prava kao inače procesna pretpostavka za sudsku zaštitu radnika). Ovime se otklanjaju dvojbe o vrsti pravne zaštite za zviždače jer se jasno naznačuje da se predviđa sudska zaštita u posebnom postupku. Dvojbe mogu nastati na strani zviždača i na strani nadležnog suda osobito kada je riječ o situacijama u kojima se zaštita zviždača preklapa s redovnom zaštitom radnika (primjerice kad je štetna radnja nezakonita odluka o otkazu ugovora o radu). Nadalje odredbama ovoga članka propisane su vrste tužbi za zaštitu prijavitelja nepravilnosti, koje mogu biti sastavljene po istom principu kao i posebne tužbe za zaštitu od diskriminacije prema Zakonu o suzbijanju diskriminacije. U toj tužbi prijavitelj nepravilnosti može tražiti da se utvrdi da je prema prijavitelju nepravilnosti poduzeta štetna radnja (deklaratorna tužba za zaštitu prijavitelja nepravilnosti), da se zabrani poduzimanje i ponavljanje štetnih radnji te da se uklone posljedice štetnih radnji poduzetih prema prijavitelju nepravilnosti (kondemnatorna tužba za zaštitu prijavitelja nepravilnosti), da se prijavitelju nepravilnosti naknadi imovinska i neimovinska štete uzrokovana povredom prava zaštićenih ovim Zakonom (tužba za naknadu štete) te da se presuda kojom je utvrđena povreda prava prijavitelja nepravilnosti iz razloga predviđenih u točkama 1. do 3. stavka 1. ovoga članka na trošak tuženika objavi u medijima (tužba za objavu presude kojom je utvrđena povreda prava prijavitelja nepravilnosti).
46 Kristijan Grđan Teret dokaza, Članak 27. Iz ovako formulirane odredbe proizlazi da će se prebacivanje tereta dokaza dogoditi samo ako je prijavitelj nepravilnosti zaposlen kod određenog poslodavca. No, prijavljivati mogu nepravilnosti i osobe koje nisu u radnom odnosu, kao npr. članovi udruga, obnašatelji dužnosti kao i druge osobe koje nisu u radnom odnosu ili kada počinitelj nije poslodavac. Predažem dopuniti odredbu na način da ona obuhvaća sve fizičke i pravne osobe koje mogu biti tužene u postupku za zaštitu prijavitelja u bilo kojim već predviđenim okolnostima, dakle da se odredba odnosi na bilo koji oblik sudjelovanja u obavljanju neke djelatnosti, a ne samo na rad u smislu posebnih propisa o radu i zapošljavanju. Nije prihvaćen Nacrt prijedloga sukladno članku 4. točkama. 2. i 3. predviđa zaštitu za širi krug osoba nego što je predviđeno Zakonom o radu, pa tako osim prijavitelja nepravilnosti koji su u radnom odnosu kod poslodavca, zaštita je pružena i prijaviteljima nepravilnosti koji nisu u klasičnom radnom odnosu, kao što je volontiranje, vršenje dužnosti, ugovori o djelu, studentski poslovi te osobama koje su sudjelovale u postupcima zapošljavanja kao kandidati, ali i u drugim djelatnostima pravne ili fizičke osobe, što može obuhvaćati i npr. „rad na crno“.
47 Kristijan Grđan Vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, Članak 19. Predlažem dodati stavak da se prijaviti može nepravilnost nadležnom tijelu kaznenog progona kada postoji osnova sumnje da je nepravilnošću počinjeno kazneno djelo koje se progoni po službenoj dužnosti. Iz ovako nepotpune odredbe, čini se da bi prijavitelj nepravilnosti koja ukazuje na sumnju na kazneno djelo mogao samo prijaviti u postupku unutarnje prijave, pa da bi tek ako ovlaštena osoba utvrdi osnovanost sumnje došlo i do prijave za kazneno djelo ili Pučkom pravobranitelju kao nadležnom tijelu, koji bi onda prijavljivao ev. tijelu kaznenog progona. Smatram da bi ocjene o tome da li je sumnja da je počinjeno neko kazneno djelo po službenoj dužnosti uvijek trebala biti neposredno donesena od strane tijela kaznenog progona čim prije od saznanja za počinjenje tog kaznenog djela, napose imajući u vidu i obvezu prijavljivanja kaznenih djela iz čl. 204. st. 1. Zakona o kaznenom postupku. Prihvaćen Nacrt prijedloga je odgovarajuće izmijenjen u skladu s primjedbom na način da je dodan stavak 3. koji glasi: „Prijava nepravilnosti može se podnijeti izravno tijelima ovlaštenim na postupanje prema sadržaju prijave sukladno posebnom zakonu i uspostavljenim sustavima otkrivanja i postupanja po nepravilnostima. “