1. UVOD

Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije (u daljnjem tekstu: MRRFEU) nositelj je upravljanja razvojem potpomognutih područja, definiranih Zakonom o regionalnom razvoju Republike Hrvatske („Narodne novine“, br. 147/14, 123/17 i 118/18) kao područja koja prema stupnju razvijenosti zaostaju za nacionalnim prosjekom i čiji je razvoj potrebno dodatno poticati . Sukladno Zakonu o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (NN 123/17), aktivnosti upravljanja potpomognutim područjima izvršavaju se temeljem provedbenog programa MRRFEU-a koji mora biti usklađen s aktima strateškog planiranja više hijerarhijske razine, ali i komplementaran aktima iste hijerarhijske razine (cf. poglavlje 2 i 4). Stoga je Zakonom o potpomognutim područjima (NN 118/18, u daljnjem tekstu: Zakon) određena obveza izrade Programa održivog društvenog i gospodarskog razvoja potpomognutih područja kojim se utvrđuju odgovarajuće mjere i projekti usmjereni na poticanje razvoja potpomognutih područja. Sukladno članku 15. Zakona o potpomognutim područjima, Vlada Republike Hrvatske, na prijedlog Ministarstva, donosi Program iz članka 11. Zakona na razdoblje od četiri godine. Na temelju Programa, MRRFEU kao nositelj upravljanja razvojem potpomognutih područja, dužno je donijeti Godišnji plan provedbe Programa (čl.18 Zakona) koji će sadržavati plan provedbe pojedinih poticajnih mjera, aktivnosti, potrebna sredstva, izvore i način korištenja sredstava te metodologiju praćenja i izvještavanja realizacije Programa.

Na osnovu navedene zakonske obveze, MRRFEU pristupilo je izradi Programa održivog društvenog i gospodarskog razvoja potpomognutih područja. Svrha izrade Programa je kreiranje višegodišnjeg programskog  okvira za djelovanje MRRFEU i svih ključnih dionika za razvoj potpomognutih područja u cilju doprinosa razvoju potpomognutih područja na prostoru Republike Hrvatske.  Osnovni je cilj Programa utvrditi poticajne mjere razvoja potpomognutih  područja Republike Hrvatske, za razdoblje 2021.-2024. godine, a čiji će nositelj biti MRRFEU i druga tijela državne uprave.

1.1. SADRŽAJ PROGRAMA

S obzirom na prethodno iznesena zakonska polazišta te definiranu svrhu i cilj izrade Programa, u nastavku je razrađena struktura sadržaja Programa.

Budući da poticajne  mjere koje će se Programom definirati trebaju biti povezane sa postojećim strateškim i zakonodavnim okvirom u području regionalnog razvoja i regionalne politike Republike Hrvatske, kao i drugim relevantnim područjima, u okviru drugog poglavlja sažeto su prikazana  strateška polazišta važna za izradu Programa.

U trećem poglavlju iznose se najznačajniji nalazi stručne analitičke podloge koja je prethodno izrađena kao polazište izrade mjera i aktivnosti usmjerenih na poticanje razvitka potpomognutih  područja (PP) Republike Hrvatske za razdoblje od četiri godine.  S obzirom na metodologiju izrade analitičke podloge, prikaz glavnih nalaza odnosi se na dugoročna socijalno-ekonomska obilježja PP koja su istraživana temeljem „stare“ metodologije izračuna indeksa razvijenosti, a koja je vrijedila do 2018. godine.  Također su u ovom poglavlju prikazani nalazi analitičke studije koji se odnose na stanje PP temeljem novog indeksa razvijenosti , a obuhvaćaju širu skupinu relevantnih pokazatelja u razdoblju 2015.-2019. godine.

Konceptualno polazište izrade Programa prikazano je u četvrtom poglavlju. Temelji se na relevantnom strateškom okviru, ključnim nalazima Analitičke podloge, te prijedlozima stručnih i radnih skupina koje su participirale u procesu pripreme Programa. Na kraju ovog poglavlja, a uvažavajući temeljna načela strateškog planiranja i upravljanja razvojem, definirani su osnovni strateški ciljevi Programa za razdoblje 2021.-2024.

Mjere, aktivnosti i mogući izvori financiranja opisani su i predloženi u petom poglavlju.

Pokazatelji praćenja i vrednovanja učinaka i ishoda Programa, predloženi su u šestom poglavlju. Predloženi set pokazatelja ima za cilj omogućiti MRRFEU cjelovito praćenje i vrednovanje učinaka postavljenih  ciljeva, kao i ishoda predloženih mjera u razdoblju od četiri programske godine.

2. PRAVNI, STRATEŠKI I INSTITUCIONALNI OKVIR

Pravno polazište i zakonska obveza izrade i provedbe Programa održivog društvenog i gospodarskog razvoja potpomognutih područja proizlazi iz Zakona o potpomognutim  područjima (NN 118/18, Zakon) koji je na snazi od 04. siječnja 2019. godine. Tako  se u članku 11. Zakona navodi:

„Mjere i projekti za razvoj potpomognutih područja utvrđuju se Programom održivog društvenog i gospodarskog razvoja potpomognutih područja (u daljnjem tekstu: Program), odredbama ovoga Zakona te drugih propisa čije su odredbe usmjerene na poticanje razvoja potpomognutih područja“.

Obveza izrade i provedbe Programa dodatno je obrazložena i slijedećim stavkama:

- tijela državne uprave dužna su prilikom planiranja mjera i programa za razvoj upravnog područja iz svoje nadležnosti, ovisno o prirodi mjere i raspoloživim financijskim sredstvima, posebno voditi računa o učinku pojedine mjere na razvoj potpomognutih područja, uzimajući u obzir stupanj razvijenosti tih područja u skladu sa zakonom kojim se uređuje regionalni razvoj Republike Hrvatske (čl. 12.).

- Ministarstvo je dužno koordinirati i pratiti učinkovitu provedbu mjera i programa iz članka 12. ovoga Zakona.

- Vlada Republike Hrvatske, na prijedlog Ministarstva, donosi Program za razdoblje od četiri godine.

- U izradi Programa sudjeluju jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave sa statusom potpomognutih područja te ostali ključni dionici koji pridonose razvoju tih područja.

- Programom se utvrđuju mjere i projekti poticanja razvoja potpomognutih područja, nositelji i sudionici njihove provedbe, opći kriteriji odabira projekata, provedbene aktivnosti, izvori sredstava te metodologija praćenja provedbe i vrednovanja pojedinih mjera.

- Nositelji i sudionici razvoja potpomognutih područja dužni su u svojim planovima i programima posebno predvidjeti sljedeće skupine mjera: gospodarske mjere, socijalne mjere, fiskalne mjere, demografske mjere, mjere stambenog zbrinjavanja, mjere jačanja administrativnih kapaciteta za učinkovit i održiv razvoj potpomognutih područja, mjere za provedbu programa integriranih teritorijalnih ulaganja.

- Godišnji plan provedbe Programa sadrži plan provedbe pojedinih poticajnih mjera, aktivnosti, potrebna sredstva, izvore i način korištenja sredstava te metodologiju praćenja i izvještavanja.

- Godišnji plan provedbe aktivnosti koje su predviđene Programom donosi Ministarstvo na prijedlog tijela državne uprave u roku od 90 dana od dana donošenja državnog proračuna.

Osim Zakona o potpomognutim  područjima, pravni okvir izrade Programa predstavlja i krovni Zakon o regionalnom razvoju Republike Hrvatske (NN 147/14, 123/17, 118/18) u kojem se navodi da su potpomognuta područja ona koja su  prema indeksu razvijenosti ocijenjena kao područja koja zaostaju u razvoju u odnosu na  nacionalni prosjek,  e je njihov razvoj potrebno dodatno poticati.

Pored navedenih zakona, potreba izrade Programa proizlazi i iz pojedinih akata strateškog planiranja od nacionalnog značaja koji određuju područje djelovanja povezanih politika regionalnog razvoja Republike Hrvatske. U tablici 1. navode  se samo najvažniji od  njih:

Tablica 1. Strateški okvir izrade Programa

Na 6. sjednici 10. saziva Hrvatskog Sabora 05. veljače 2021. godine,  usvojena je Nacionalna razvojna strategija Republike Hrvatske do 2030. godine (NRSRH 2030.). U sustavu strateškog planiranja razvojem Nacionalna razvojna strategija predstavlja najviši hijerarhijski akt te svi ostali dugoročni, srednjoročni i  kratkoročni dokumenti planiranja razvojem na čitavom teritoriju ili specifičnim područjima RH  rebaju slijediti razvojne smjernice, ciljeve i prioritete ovog dokumenta. Zbog toga NRSRH 2030. predstavlja polazni strateški okvir izrade ovog Programa. Za ostvarenje razvojne vizije kao konkurentne, kreativne i sigurne zemlje, prepoznatljivog identiteta i kulture, kvalitetnih životnih uvjeta, očuvanih prirodnih resursa i jednakih prilika za sve, NRSRH 2030. ponudila je četiri razvojna smjera i značajan broj  razvojnih prioriteta, te djelovanja javnih politika. Jedan od razvojnih smjerova odnosi se upravo na ravnomjerni regionalni razvoj (razvojni smjer 4). Argumentirajući važnost ovog smjera, u dokumentu se navodi slijedeće: „Podupiranjem teritorijalnih strategija, vođenih na regionalnoj razini, te poticajnim mjerama za aktivaciju svih neiskorištenih potencijala, osobito zemljišta i nekretnina, omogućit će se ravnomjerniji regionalni razvoj te pridonijeti boljem standardu i kvaliteti života svih dijelova Hrvatske. Tim će se strategijama, između ostalog, potaknuti razvoj potpomognutih područja i područja s razvojnim posebnostima (brdsko-planinska područja i otoci), jačati regionalna konkurentnost kroz pametnu specijalizaciju i jačati uloga gradova u policentričnom razvoju urbanih područja.“

Sukladno tome, u NRSRH 2030. izdvaja se strateški cilj 12.: Razvoj potpomognutih područja i područja s razvojnim posebnostima . Realizacija ovog cilja kroz provedbu brojnih drugih strateških akata, programa razvoja i operativnih, provedbenih programa mora polučiti smanjenjem razvojnih disproporcija koje kao dugoročni problem RH predstavljaju značajno ograničenje svih razvojnih dimenzija: ekonomskih, društvenih, infrastrukturnih i drugih. Zbog toga je ovaj cilj u okviru NRSRH 2030. direktno povezan sa sadržajem ovog Programa, posebice predloženih  mjera i aktivnost. Prilikom definiranja  mjera i aktivnosti ovog Programa, također se uvažavaju usvojeni prioriteti NRSRH 2030.koji su povezani s  jednim od dva prioritetna područja djelovanja javnih politika za realizaciju strateškog cilja 12.: Razvoj potpomognutih i brdsko-planinskih područja. To su slijedeći  prioriteti:

- demografska revitalizacija depriviranih područja

- gospodarska regeneracija depriviranih područja

- pametno upravljanje resursima

- povezanost i mobilnost

- poboljšanje kvalitete života razvojem javne infrastrukture (komunalne, prometne, poslovne i društvene), podrškom stanogradnji i razvojem javnih usluga

- sanacija posljedica razornih potresa i obnova pogođenih područja

- razvoj i izgradnja širokopojasne infrastrukture i elektroničkih komunikacijskih mreža vrlo velikog kapaciteta

- razvoj pametnih sela.

Program Vlade Republike Hrvatske za mandatno razdoblje 2020. – 2024 . godine predstavlja kratkoročni akt strateškog planiranja od nacionalnog značaja iz kojeg su vidljivi prioriteti Vlade za navedeno razdoblje . Sukladno sustavu o strateškom planiranju razvoja Republike Hrvatske, Program Vlade predstavlja okvir za izradu nacionalnog programa reformi, programa konvergencije i provedbenih programa tijela državne uprave. Zbog toga je on jedan od ključnih dokumenata s kojima je ovaj Program usuglašen. Programom Vlade za tekuće mandatno razdoblje artikulirano je pet temeljnih programskih područja važnih za postizanje ekonomskog i društvenog napretka, te jačanja međunarodne konkurentnosti  Republike Hrvatske. To su slijedeća područja: socijalna sigurnost, perspektivna budućnost, ekonomska suverenost, osnažena državnost i globalna prepoznatljivost.  Direktnu poveznicu ovog Programa s Programom Vlade RH predstavlja prioritetno područje 2.: Perspektivna budućnost, odnosno cilj 2.1.: Gospodarski oporavak i poslovno okruženje.  U Programu Vlade navodi se da će „Vlada  ulagati i u ravnomjerni regionalni razvoj kako bi se svaki dio Hrvatske učinio boljim i poželjnijim za život“. Predviđene su slijedeće mjere za osiguranje ravnomjernog regionalnog razvoja, te ujedno ublažavanja procesa depopulacije i iseljavanja stanovništva:

- 2.1.1. Uložit će se 30 milijardi kuna u ravnomjeran regionalni razvoj i nove tehnologije.

- 2.1.2.Pokrenut će se Projekt Dalmatinska zagora, Lika, Banovina i Gorski Kotar vrijedan 2 milijarde kuna te dodatno ojačati Projekt Slavonija, Baranja i Srijem, kao i razvoj otoka te sjevera Hrvatske.

- 2.1.3. Radi oživljavanja otočnih gospodarstava i života na otocima, stavit će se naglasak na digitalnu ekonomiju, turizam, dostupnost javnih usluga svim otočanima, obnovljive izvore energije, ribarstvo i proizvodnju te preradu hrane.

- 2.1.4. Vlada će raditi na daljnjoj fiskalnoj i funkcionalnoj decentralizaciji i nadograđivati projektnu suradnju s jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i kroz suradnju s potpisnicama regionalnih razvojnih sporazuma.

Iz Vladinog programa za razdoblje 2020.-2024. jasno se prepoznaje namjera smanjenja regionalnih nejednakosti pojedinih regija RH kroz osiguranje značajnih financijskih sredstava koji će se osigurati ubrzanom apsorpcijom europskih fondova. Posebno se planira dodatni napor usmjeriti na razvoj potpomognutih područja: „Dodatnu podršku usmjerit će se u potpomognuta i brdsko-planinska područja radi njihove demografske revitalizacije, njihova održivog razvoja i ekonomske regeneracije ključnih sektora za njihov razvoj, poput turizma, prehrambeno-prerađivačkog i drvno-prerađivačkog sektora. Novim mjerama nastavit će se smanjivati socijalnu nejednakost, isključenost i siromaštvo te povećavati kvalitetu življenja i poslovanja na tim područjima. Razvojem koncepta pametnih sela ublažit će se depopulacijske procese te potaknuti društveno-gospodarski razvoj potpomognutih i brdsko-planinskih područja.“

Sa šireg aspekta, relevantnost Programa Vlade RH za izradu ovog Programa proizlazi i iz ostalih prioriteta i ciljeva, kao što su primjerice očuvanje radnih mjesta i socijalna sigurnost, gospodarski oporavak i poslovno okruženje, ulaganje u obrazovanje i znanost, samodostatnost u hrani i drugo.

Provedbeni program MRRFEU za razdoblje od 2021. do 2024. predstavlja kratkoročni akti strateškog planiranja koji se donosi na temelju nacionalnih planova, programa Vlade i financijskog plana tijela državne uprave te vrijedi za vrijeme trajanja mandata Vlade. U provedbenom Programu MRRFEU razrađene su mjere za provedbu ciljeva iz Programa Vlade RH 2020.-2024., ali i drugih hijerarhijski nadređenih akata strateškog planiranja. Time se osigurava koherentnost čitavog sustava planiranja javnih politika na nacionalnoj razini. Provedbeni program MRRFEU za tekuće mandatno razdoblje stoga je relevantan strateški dokument s aspekta izrade i realizacije ovog Programa. Naime, izrada Programa u nadležnosti je MRRFEU, a odnosi se primarno na one mjere za čiju je realizaciju, praćenje i evaluaciju Ministarstvo zaduženo. Sukladno svom djelokrugu rada, MRRFEU definiralo je viziju za navedeno razdoblje na slijedeći način: „Kvalitetni životni uvjeti i uvjeti poslovanja u svim krajevima Hrvatske, prosperitetne regije koje su ostvarile vlastiti razvojni potencijal, spriječeno iseljavanje stanovništva i gospodarski regenerirana potpomognuta i brdsko-planinska područja, oživjela otočna gospodarstva i život na otocima te kvalitetno usmjereni europski fondovi u sufinanciranje projekata prema razvojnim potrebama za održivi rast, razvoj i zapošljavanje.“ Realizacije te vizije planira se kroz tri prioritetna područja, od kojih je prvo   Ravnomjeran razvoj svih područja Hrvatske ,  direktno povezano s izradom ovog Programa. Unutar tog prioriteta planirane su  dvije mjere direktno usmjerene na razvoj potpomognutih područja:

Mjera 4 .: Poticanje ulaganja na potpomognutim područjima koja kao investicijska mjera izravno utječe na povećanje gospodarske aktivnosti direktnim darovnicama poduzetnicima kroz otvorene pozive, ali također i izgradnjom poduzetničke infrastrukture i potpornih institucija. Ulaganja u infrastrukturu imaju dvojak učinak, s jedne strane riječ je o izravnim investicijama koja imaju multiplikativni efekt, s druge strane poboljšanje infrastrukture čini život u tim područjima ugodnijim, kako za postojeće stanovništvo, tako i za potencijalne nove stanovnike. Također, financiranje projekata iz društvene infrastrukture i djelatnosti ima za cilj povećati društvenu inkluziju svih stanovnika na potpomognutim područjima, s posebnim naglaskom na društveno najugroženije i marginalizirane skupine.

Mjera 8.:  Društveni i gospodarski razvoj potpomognutih područja čija je svrha pridonijeti gospodarskoj i socijalnoj revitalizaciji slabije razvijenih područja kroz ulaganja u projekte iz područja komunalne i socijalne infrastrukture provedbom različitih programa. Programi su koncipirani kao odgovor na razvojne prioritete lokalne i područne razine i predstavljaju podršku u unapređenju i razvoju društvene, javne, komunalne, socijalne i gospodarske infrastrukture. Korisnici programa u širem smislu su svi stanovnici lokalne zajednice na potpomognutim područjima koji imaju korist od provedbenih aktivnosti programa.

Izrada, provođenje i praćenje realizacije ovog Programa prvenstveno je u nadležnosti MRRFEU. Ministarstvo, odnosno pojedini njegovi organizacijski dijelovi ključni su segment institucionalnog okvira važan i s aspekta koordinacije drugih sudionika, odnosno institucija relevantnih za provedbu ovog Programa.  

Osim MRRFEU za uspješnost  izrade i  provedbe ovog Programa, posebnu važnost imaju i tijela državne uprave te druga javnopravna tijela koja svojim djelovanjem mogu znatnije pridonijeti njihovu razvoju.

3. KLJUČNI NALAZI ANALITIČKE PODLOGE

Za potrebe ovog Programa izrađena je stručna analitička podloga u kojoj su istražena dugoročna obilježja PP temeljem stare metodologije izračuna indeksa razvijenosti, te je izvršena ocjena trogodišnjih kretanja koja se odnosi na jedinice lokalne samouprave (u daljnjem tekstu JLS) i jedinica područne (regionalne) samouprave sa statusom PP prema novom indeksu razvijenosti. Nalazi  navedene analitičke podloge važni su za ovaj Program kao jedno od polazišta za definiranje ključnih ciljeva razvoja PP, ali i konkretnih mjera i aktivnosti za razdoblje 2021.- 2024.

Provedena socijalno-ekonomska analiza potpomognutih područja metodološki se sastoji od dva dijela. U prvom dijelu istražena su demografska, gospodarska i financijska kretanja  JLS koja su imala status  PP temeljem načina izračuna indeksa razvijenosti u periodu od 2010. do 2019. godine. Taj dio analize imao je za cilj utvrditi da li je u dugom vremenskom razdoblju došlo do pozitivnih ekonomskih i društvenih promjena, te da li su se smanjile regionalne divergencije. Naime jedan od osnovnih ciljeva regionalne politike upravo je smanjenje razvojnih nejednakosti, pa je ta analiza ujedno omogućila ocjenu efikasnosti dosadašnjeg sustava potpora razvoju PP.  

Drugi dio socijalno-ekonomske analize imao je za cilj ocijeniti stanje JLS koje prema novom načinu izračuna indeksa razvijenosti imaju status PP. Novim načinom izračuna i rangiranja utvrđene su četiri ispodprosječne skupine JLS i dvije ispodprosječne skupine jedinica područne (regionalne) samouprave. Za razliku od prvog dijela analize  koji se temeljio na pokazateljima indeksa razvijenosti,  ovaj dio analize obuhvatio je znatno veći broj pokazatelja u trogodišnjem razdoblju. Svrha takvog analitičkog pristupa bila je  identificirati ograničavajuće razvojne činitelje na području JLS sa statusom PP, uvažavajući odredbe Zakona o PP, konkretno definiranih grupa mjera čije je provođenje predviđeno za njihov razvoj u budućem razdoblju.  Zbog toga je fokus ovog dijela analitičke Studije stavljen na analizu demografskog, ekonomskog, socijalnog i fiskalnog položaja PP-a u odnosu na Republiku Hrvatsku. Kako bi se dobio realan uvid u recentno stanje razvojnih nejednakosti unutar i između skupina  PP , za sve odabrane pokazatelje izračunati su prosjeci za razdoblje od 2015. do 2019. godine.

Za ocjenu učinaka dosadašnjih mjera korišteni su rezultati dugoročnih kretanja na PP. Naime  JLS koje su u prošlom razdoblju imale status područja s razvojnim posebnostima, te nakon uvođenja indeksa razvijenosti ispodprosječno razvijenih područja,  bile su korisnici različitih olakšica i poticaja usmjerenih na demografsku obnovu, gospodarski rast i razvoj, te povećanje životnog standarda stanovništva. Zbog toga je u okviru spomenute analitičke podloge napravljena evaluacija tih mjere s aspekta njihova ishoda, a temeljem izvršene analize relevantnih pokazatelja.

U nastavu se iznose najznačajniji nalazi provedene analize, kao i ocjena učinaka dosadašnjih mjera poticanja razvoja PP.

3.1. DUGOROČNA SOCIJALNO-EKONOMSKA OBILJEŽJA POTPOMOGNUTIH PODRUČJA

Provedena analiza dugoročnih demografskih, ekonomskih i fiskalnih kretanja na PP Republike Hrvatske, temeljem podataka za razdoblje od 2001. do 2019. godine, ukazala je na slijedeće:

 Kretanje stanovništva, kako s aspekta njegove brojnosti, tako i strukturnih obilježja izrazito je negativno: dinamika smanjenja broja stanovnika na prostoru potpomognutih područja u odnosu na nacionalnu razinu je brža, neovisno da li se promatra između dva popisna razdoblja (2001. – 2011.) ili od 2011. do 2019. godine. Posljedica toga je i zabrinjavajuće pražnjenje lokalnih samouprava sa statusom potpomognutih područja, što ih čini posebno osjetljivim s aspekta razvojnih kapaciteta i budućih ekonomskih, socijalnih i društvenih promjena;

 Struktura stanovništva s obzirom na dob se pogoršava, što potvrđuju pokazatelji dobne strukture, te indeks starenja. Zbog toga se smanjuje radno aktivni kontingent te ova područja bilježe daljnje zaostajanje i gubitak razvojnih kompetencija, kako unutar regionalnih, odnosno županijskih područja, tako i u odnosu na nacionalni, a posebice međunarodni, usporedivi  prostor;

 Iako broj zaposlenih u razdoblju od 2015. do 2019. godine raste, dugoročno gledano, zaposlenost se (2008. – 2019.) smanjivala i nije dostigla  razinu iz 2008. godine. Važno je istaknuti da se pad broja zaposlenih u Republici Hrvatskoj u navedenom razdoblju dominantno odnosi na JLS sa statusom potpomognutih područja,  na čije područje se odnosi oko 80% od ukupnog smanjenja zaposlenosti;

 Nezaposlenost se dugoročno smanjuje, a posebno u razdoblju od 2015. do 2019. godine. No, smanjenje nezaposlenosti na PP u dugom roku prvenstveno je determinirano negativnim demografskim i migracijskim kretanjima, a tek od 2015. uvjetovano je bitnim oživljavanjem gospodarskih aktivnosti i tranzicijom nezaposlenih osoba u kategoriju zaposlenih;

 Dugoročna demografska kretanja, kao i kretanja zaposlenosti i nezaposlenosti na PP imala su isti oblik krivulje kao i navedena kretanja na razini Republike Hrvatske, s obzirom na predkrizno, krizno i postkrizno razdoblje. Međutim, s obzirom na dinamiku promjena u tim razdobljima, očito su negativni socijalni i ekonomski efekti gospodarske krize  bili značajno veći na prostoru potpomognutih područja. Može se reći da je takav asimetričan utjecaj krize ostavio trajne i teško popravljive posljedice na području lokalnih samouprava sa statusom PP;

 Jači kumulativni utjecaj gospodarske krize na potpomognuta područja može se sagledati i kroz kretanje ostvarenog apsolutnog i relativnog dohotka po stanovniku, kao i proračunskih prihoda. Iako dugoročno raste vrijednost ovih pokazatelja, i dalje postoji veliki gap u kupovnoj moći stanovništva (dohodak/pc), kao i  financijskim kapacitetima nužnim za dostizanje i održavanje  odgovarajućeg standarda javnih usluga (proračunski prihodi/pc) na PP u odnosu na nacionalni prosjek;

 Također, analiza je pokazala značajnu ovisnost demografskih kretanja o stopi zaposlenosti odnosno nezaposlenosti što znači da dosadašnje mjere ekonomske, fiskalne pa i politike regionalnog razvoja nisu davale zadovoljavajuće rezultate; unatoč značajnijim povoljnim pomacima te bržem rastu zaposlenosti te dohotka u lokalnim samoupravama sa statusom PP od 2015. godine, dugoročna nepovoljna demografska kretanja ne mijenjaju se;

 Rezultati analize ukazuju da su za dugoročna razvojna kretanja presudne mjere poticanja gospodarstva, te povećanja zaposlenosti. Sami fiskalni transferi nisu se pokazali značajnima za pozitivne razvojne promjene , te su potrebna dodatna sredstva koja će se dominantno usmjeriti prema izravnom i neizravnom poticanju gospodarskog razvoja;

 Ekonomsko-financijska kriza ostavila je trajne razvojne posljedice na potpomognutim područjima. Naime, s obzirom da je nezaposlenost bila jedan od važnijih čimbenika iseljavanja, kontingent radno aktivnog stanovništva na JLS sa statusom PP trajno je smanjen. To dovodi u pitanje i mogućnost  realizacije predkrizne razine dohotka i zaposlenosti  u budućem razdoblju.

3.2. KRATKOROČNI POKAZATELJI STANJA

Rezultati provedene analize za razdoblje od 2015. do 2019. godine, koji se odnose na demografska, ekonomska, socijalna i fiskalna obilježja PP prema novom načinu izračuna indeksa razvijenosti  su slijedeći:

 Pokazatelji demografskog stanja na PP ukupno, te svake od četiri ispodprosječne razvojne skupine, uglavnom su nepovoljniji u odnosu na nacionalni prosjek. Cjelokupni nacionalni prostor Republike Hrvatske i od 2015. godine bilježi nepovoljna demografska kretanja koja su posebno naglašena u lokalnim samoupravama sa statusom potpomognutih područja. Izdvaja se prva razvojna skupinu u okviru koje se veliki broj lokalnih samouprava nalazi u fazi populacijskog izumiranja s neznatnim udjelom kontingenta mladih te dominantnim udjelom staračkog stanovništva. Također, druga, treća i četvrta razvojna skupina još uvijek imaju demografski potencijal temeljem kojeg se mogu potaknuti razvojni procesi, međutim visoke stope migracije te negativne stope prirodnog prirasta predstavljaju opasnost rapidne depopulacije u srednjoročnom razdoblju;

 Vrijednosti migracijskih salda u četiri skupine PP potvrđuju povezanost stupnja razvijenosti i procesa iseljavanja stanovništva, a posebno je alarmantno stanje u najnižoj prvoj i drugoj razvojnoj skupini. Stoga je jasno da se buduće mjere poticanja razvoja PP moraju usmjeriti na  stvaranje uvjeta za nova radna mjesta, te izgradnju potrebne infrastrukture, s ciljem usporavanja i zaustavljanja negativnih migracijskih trendova;

 Unatoč pozitivnim gospodarskim kretanjima, posebno od 2015. godine te povećanjem potražnje na tržištu rada, dio radno aktivnog kontingenta još uvijek iseljava ili u razvijene JLS ili u inozemstvo. Ono što iznenađuje je negativna korelacija radnog kontingenta te udjela visokoobrazovnog stanovništva što potencijalno može značiti da se migracijski pritisci velikim dijelom upravo odnose na visokoobrazovanu populaciju te mlađi kontingent stanovništva (obrazovaniji). S obzirom na veću mobilnost mladih te izraženi problem nezaposlenosti mladih koji je prisutan na razini čitave EU, posljedična migracija mladog stanovništva ima posebno negativna demografska, gospodarska te socijalna obilježja. Važno je naglasiti da je Republika Hrvatska četvrta zemlja u EU po pokazatelju nezaposlenosti mladih u EU s udjelom od 23,8% 2018. godine, a nepovoljnije pokazatelje bilježe samo Grčka, Italija i Španjolska ;

 Udio stanovništva s visokim obrazovanjem značajno je manji na PP u odnosu na RH, a u prvoj razvoj skupini više nego dvostruko niži u odnosu na RH. S obzirom da je obrazovanje ključna odrednica produktivnosti, kvalitete upravljačkih kapaciteta u javnom i privatnom sektoru, te u konačnici ukupnog rasta i razvoja ekonomije i društva, ono predstavlja i važno područje  poticanja razvoja  ispodprosječno razvijenih JLS  u budućem razdoblju;

 Sve JLS na prostoru potpomognutih područja karakterizira faza starenja, ne postoji niti jedna jedinica lokalne samouprave s indeksom starenja ispod 40%, a tek 39 lokalnih samouprava bilježi vrijednost indeksa starenja ispod 100%; Vrijednosti indeksa starenja za pojedine JLS višestruko su veće od 100%, posebno u okviru prve razvojne skupine, što indicira višestruko brojnije staračko stanovništvo te ubrzano odumiranje lokalnih samouprava;

 Analiza gospodarskih kapaciteta potvrdila je podudarnost opće gospodarske snage lokalnih samouprava s rezultatima rangiranja razvijenosti temeljem novog indeksa razvijenosti. Također, pokazala se asimetrija vrijednosti pokazatelja unutar pojedinih razvojnih skupina kao što je slučaj i s demografskim pokazateljima;

 Kada je riječ o razvijenosti poduzetništva te ekonomskoj snazi lokalnog poduzetnika vidljiv je značajno nepovoljniji položaj prve, druge te treće razvojne skupine. Tako je, na primjer, gustoća poduzeća prosječno je niži gotovo tri puta, a prihod po stanovniku oko četiri puta u sve tri navedene skupine u odnosu na prosjek Republike Hrvatske. Dakle, nameće se zaključak da na razini pojedinih poduzeća nema bitnijih razlika dok je ključna razvojna divergencija po pitanju opće ekonomske razvijenosti te razvijenosti poduzetništva između tri najmanje razvijene skupine te ostalih razvijenijih skupina. Jedan dio razlika u ostvarenim prihodima sigurno je i u činjenici da su institucije javnog sektora (koji u Republici Hrvatskoj ostvaruje značajan dio bruto dodanog proizvoda) koncentrirane u razvijenijim lokalnim samoupravama što ustvari predstavlja vrijedan resurs za ostvarivanje prihoda poduzetnika i obrtnika (kroz procese javne nabave);

 Posebno je zanimljivo da u prvoj razvojnoj skupini postoje JLS gdje su svi poduzetnici profitabilni kao i one JLS sa udjelom dobitaša od 33%. Međutim ,treba imati na umu da se radi o općinama sa iznimno malim brojem poduzetnika. Stoga, izostaju i značajniji učinci poduzetnika na području istih lokalnih samouprava budući da ih karakterizira i mali broj zaposlenih. Također, vrlo je čest slučaj da, zbog poreznih razloga, poduzeća iz većih županijskih središta prijavljuju sjedište u nerazvijenim općinama, međutim, stvarne gospodarske aktivnosti i zapošljavanje odvijaju se izvan formalnog sjedišta;

 Analiza ukazuje na niži prosječan broj zaposlenih po poduzetniku u tri najslabije razvijene skupine lokalnih samouprava. Međutim, iznenađuje znatno veći prosječan broj zaposlenih po poduzetniku u četvrtoj razvojnoj skupini čija vrijednost prelazi prosjek Republike Hrvatske. Broj zaposlenih po poduzetniku važan je pokazatelj koji indicira konkurentnost određenog poduzeća te zajednice na lokalnom i širem tržištu. Naime, iako mala i srednja poduzeća čine 99% ukupnog broja poduzeća , mala poduzeća suočavaju se s puno većim izazovima zbog nepovoljnijih financijskih uvjeta, viših fiksnih troškova poslovanja, otežanom pristupu logističkim i distribucijskim mrežama itd. Stoga, ovako nizak broj zaposlenih po poduzetniku označava slabiju konkurentnost ne samo pojedinih poduzeća već i lokalnog gospodarstva;

 Analizom je utvrđeno da je prihod poduzetništva po stanovniku u prosjeku desetorostruko veći od primitaka obrtnika u lokalnim samoupravama, što znači da je u pravilu, obrtnička aktivnost ipak zanemariva u smislu ukupnih učinaka na gospodarsku aktivnost pojedinih lokalnih samouprava;

 Pokazatelji tržišta rada ukazuju na činjenicu da je zaostajanje Republike Hrvatske u odnosu na zemlje Europske unije vezano za strukturne probleme tržišta rada koji dovode do visoke razine udjela nezaposlenosti mladih u ukupnoj nezaposlenosti, visoke razine dugoročne nezaposlenosti stanovništva, niske razine iskorištenosti radnog kontingenta te općenito visoke razine stope nezaposlenosti, dodatno intenzivirano na slabije razvijenim područjima lokalnih samouprava potpomognutog područja;

 Nezaposlenost mladih jedan je od ključnih ne samo gospodarskih već i demografskih problema. Manjak mjera ili manjak efikasnosti dovodi do migracija te niske razine prirodnog prirasta stanovnika te u zadnjoj fazi dolazi do ubrzane depopulacije prostora te posljedičnog smanjenja udjela mladih u ukupnoj nezaposlenosti zbog smanjenja kontingenta mladih u okviru radno aktivne populacije;

 Može se istaknuti izuzetno nepovoljna razina nezaposlenosti u okviru prve i druge razvojne skupine koje su na razini stopa nezaposlenosti u zemljama Europske unije koje su u vrijeme ekonomsko-financijske krize bilježile najveće gospodarske probleme. Usporedna analiza pokazatelja ukazuje na značajno zaostajanje tržišta rada Republike Hrvatske za zemljama Europske unije. Navedeno zaostajanje dodatno se asimetrično prelijeva na nerazvijene JLS. Stoga se problem (ne)zaposlenosti nameće ne samo kao ključan za poticanje razvoja potpomognutih područja već i za ključne ciljeve nacionalne razvojne politike. U razdoblju od 2015. do 2019. godine stopa nezaposlenosti u nerazvijenim JLS značajno se smanjila te je bilježila značajno veće prosječno smanjenje u odnosu na prosjek Republike Hrvatske, međutim, još uvijek nije na zadovoljavajućoj razini;

 Može se uočiti da je jedna od temeljnih determinanti niske stope zaposlenosti, odnosno visoke stope nezaposlenosti, dugotrajna nezaposlenost. Dakle, i ovdje se potvrđuju teze o strukturnim problemima tržišta rada. Stoga se i nameće pitanje o programima cjeloživotnog obrazovanja te prekvalifikacije kako bi se ispravili takvi poremećaji. Međutim, i u ovom slučaju Republika Hrvatska nalazi se na začelju Europske unije te jedino Rumunjska bilježi nepovoljnije pokazatelj;

 Nadalje, prva razvojna skupina ističe se po gotovo dvostruko višoj prosječnoj stopi nezaposlenosti u odnosu na prosjek Republike Hrvatske. Stanje na razini treće i četvrte razvojne skupine u okviru je prosjeka, ali treba napomenuti da se i dalje radi o izrazito visokoj nepovoljnoj vrijednosti pokazatelja. Korelacija stope nezaposlenosti s migracijom stanovništva koja se pokazala u okviru dinamičke analize u prvom dijelu studije ukazuje da je upravo rješavanje problema visoke stope nezaposlenosti ključan odgovor i na zaustavljanje nepovoljnih demografskih kretanja Također, kao i do sada, može se vidjeti izražena heterogenost i ovog pokazatelja u okviru pojedinih razvojnih skupina. Problem nezaposlenosti posebno izražen za prvu i drugu razvojnu skupinu te tek manji dio lokalnih samouprava treće i četvrte skupine;

 Analiza fiskalnih i socijalnih kapaciteta također ukazuje na jasnu uzročno-posljedičnu povezanost nepovoljne demografske strukture te fiskalnih te socijalnih kretanja. Visok udio staračkog kontingenta u ukupnoj populaciji determinira niske dohotke te nisku razinu fiskalnog kapaciteta lokalnih samouprava. Pokazuje se da mehanizmi fiskalnog izravnanja samo djelomično dovode do poboljšanja opće fiskalne slike, ali to nije slučaj za sve JLS s obzirom da se fiskalna raspodjela i dalje dominantno zasniva na pojedinačnom fiskalnom kapacitetu JLS;

 U razdoblju od 2015. do 2019. godine nepovoljan fiskalni položaj prve i druge razvojne skupine u odnosu na nacionalni prosjek te ostale razvojne skupine potpomognutih područja značajno se poboljšao. Tome je zasigurno značajno pridonijela reforma sustava fiskalnog izravnanja od 2018. godine, ali s obzirom da se temelji na raspodjeli prihoda od poreza na dohodak te ne uključuje ostale važne izvore prihoda (komunalne naknade i doprinose) ima ograničene učinke;

 Razina neto mjesečne plaće značajno je korelirana sa udjelom zaposlenika u ukupnom dohotku kao i dohotkom od rada po stanovniku što indicira i veću razinu gospodarske aktivnosti, ali i konkurentnosti koja utječe na povećanje plaća. Ipak, prosječna neto plaća na području prve razvojne skupine iznosi tek oko dvije trećine vrijednosti nacionalnog prosjeka što, imajući u vidu visoku stopu nezaposlenosti, indikator vrlo nepovoljne socijalnog stanja. Također se mogu zamijetiti izrazito niske neto mjesečne plaće na području prve razvojne skupine što indicira da značajan broj zaposlenika obavlja poslove u okviru privremenog ili sezonskog zaposlenja;

 S obzirom na visok udio staračkog kontingenta u pojedinim lokalnim samoupravama, bez obzira na visinu mirovine, prihodi od mirovina postali su dominantan izvor ukupnog dohotka pojedinih lokalnih samouprava. Isto tako, niti jedna lokalna samouprava u prve tri razvojne skupine ne prelazi prosjek mirovina Republike Hrvatske što svjedoči o razini gospodarske aktivnosti te kreiranja dodane vrijednosti u prošlosti. Tek dvije JLS u četvrtoj razvojnoj skupini nalaze se iznad prosjeka Republike Hrvatske. Navedeno stanje upućuje na socijalnu problematiku stanovništva starije životne dobi koje većinom ne ostvaruje dovoljna primanja za zadovoljavajući životni standard te specifične potrebe starije populacije;

 Tek četiri ili 1,3% lokalnih samouprava potpomognutog područja prelazi nacionalni prosjek po pitanju ukupnog dohotka po stanovniku (od čega su tri u četvrtoj, a jedna u trećoj razvojnoj skupini). Stoga se može zaključiti da sve JLS potpomognutog područja ne ostvaruju zadovoljavajuću razinu dohotka koja omogućava životni standard primjeren hrvatskom društvu;

3.3. OCJENA UČINAKA  DOSADAŠNJIH MJERA POTPORE  RAZVOJA

Dugoročno gledano, radi smanjenja razvojnih divergencija, politikom regionalnog razvoja Republike Hrvatske  određene mjere i mehanizmi do sada su bili usmjereni na potporu i poticanje razvoja slabije razvijenih područja i većem iskorištavanju njihovih ljudskih, ekonomskih i financijskih potencijala. Počevši od prvih područnih zakona 1996. godine, korištene su brojne mjere državnih potpora, usmjerene na tri osnovna cilja: demografsku obnovu, ekonomski rast i održivi razvitak, te na povećanje životnog standarda i kvalitetu života stanovništva.  Svakim od posebnih zakona  i zakonskih propisa koji su regulirali  poticanje specifičnog područja Republike Hrvatske, bile su određene i mjere za koje se smatralo da će pridonijeti realizaciji ciljeva regionalne politike i  smanjenju  razvojnih nejednakosti.

Mjere za poticanje razvoja potpomognutih područja prvi su put konkretnije propisane Zakonom o regionalnom razvoju iz 2014. („Narodne novine“ br.  147/14). Primjerice,  pomoć za sufinanciranje pripreme i provedbe projekata, isplata prihoda od poreza na dobit jedinicama lokalne samouprave, naknada za eksploataciju mineralnih sirovina,  naknada zbog zaštićenih prirodnih područja. Mjere za poticanje razvoja JLS sa statusom potpomognutih područja obuhvaćaju i porezne olakšice na ostvareni dohodak, osobne odbitke za stanovnike  potpomognutih područja, umanjenje ili oslobađanje od  poreza na dobit za obveznike s potpomognutih područja. Iako prvi puta konkretnije propisane Zakonom iz 2014. godine, zakonskim propisima koji su mu  prethodili također  se različitim mjerama  nastojalo utjecati na smanjenje  regionalnih nejednakosti na prostoru RH.

Ako se ukupna učinkovitost svih do sada implementiranih mjera ocjenjuje  emeljem socijalno-ekonomske analize provedene za dugoročno razdoblje, moguće je zaključiti da one nisu polučile očekivane rezultate, kako s aspekta značajnih razvojnih pomaka, tako i smanjenje razvojnih divergencija u odnosu na ostali nacionalni prostor. Taj se zaključak temelji na slijedećem:

 Potpomognuta područja karakterizira iznadprosječna stopa i dinamika smanjenja broja stanovnika u odnosu na prosjek Republike Hrvatske. U dugoročnom razdoblju, te posebno u razdoblju od 2010.-2019. godine i svi ostali demografski pokazatelji na potpomognutim područjima Republike Hrvatske ukazuju na negativna kretanja, što upućuje na zaključak o povećanju regionalnih divergencija  na prostoru Republike Hrvatske. U tom smislu, ocjena je da  dosadašnji sustav poticajnih  mjera nije imao zadovoljavajuće i očekivane rezultate revitalizacije stanovništva na potpomognutim područjima Republike Hrvatske.

 U razdoblju 2010.-2019. ekonomski pokazatelji na potpomognutim područjima u usporedbi sa kretanjima na nacionalnoj razini, ukazuju na daljnji porast regionalnih divergencija. Temeljem toga, moguće je zaključiti  da dosadašnji sustav državnih poticaja nije polučio zadovoljavajuće rezultate u području gospodarskog rasta i održivog razvitka potpomognutih područja Republike Hrvatske.

 Nominalne i relativne vrijednosti ukupno ostvarenog dohotka i proračunskih prihoda u razdoblju od 2008.-2019. godine  na PP su  rasle. Međutim, 2019. godine ostvareni dohodak po stanovniku na PP i dalje značajno zaostaje  za RH. Zbog toga je moguće zaključiti da unatoč pozitivnim promjenama apsolutnih i relativnih pokazatelja dohotka i proračunskih prihoda, posebno u razdoblju 2015.-2019. godine, nije došlo do očekivanog porasta kupovne moći i životnog standarda stanovništva na PP, kao niti do željenih konvergencijskih procesa u odnosu na nacionalni prosjek.

Nalazi  izvršenih analiza upućuju  na zaključak da dosadašnji sustav potpora razvoju PP, posebice s aspekta  navedena tri ključna cilja, nije imao zadovoljavajuće efekta. Zapravo je u dugoročnom razdoblju došlo do značajnog pogoršanja demografskih kretanja, a ne demografske revitalizacije, te su se na tom području regionalne nejednakosti povećale. Ostvareni efekti mjera na gospodarski rast i razvoj također su negativni, što najbolje argumentiraju pokazatelji kretanja zaposlenosti i nezaposlenosti na PP. Ukupnost demografskih i ekonomskih kretanja utjecala je na kupovnu moć i životni standard stanovništva PP,  e je i na tom području došlo do povećanja razvojnih divergencija.

Grafikon 1. prikazuje kretanje prihoda od pomoći u svim lokalnim samoupravama Republike Hrvatske te u jedinicama lokalne samouprave sa statusom potpomognutog područja. Može se uočiti dva izražena razdoblja. U prvom razdoblju tijekom trajanja ekonomsko-financijske krize, sve do 2014. godine razina pomoći (uglavnom središnje države) bilježila je stagnaciju na razini ukupnog lokalnog javnog sektora, a pad pomoći posebno je bio izražen upravo u lokalnim samoupravama potpomognutog područja. Stoga, možemo pretpostaviti da su asimetrični učinci krize na potpomognutim područjima koji su doveli do ubrzanog pada dohotka, proračunskih prihoda te natprosječne stope iseljavanja stanovništva dijelom izazvani i značajnim smanjenjem pomoći. Drugo razdoblje kreće od 2014. godine od kada je vidljiv značajan rast apsolutne razine primljenih pomoći te se temelji na povećanim transferima središnje države, ali i značajnim rastom pomoći u okviru programa fondova Europske unije. 2018. godine razina pomoći značajno opada u okviru primjene novog modela financiranja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave gdje su ukupni prihodi od poreza na dohodak pripali lokalnim samoupravama te značajno povećali lokalne proračune dok su se istovremeno prihodi od pomoći smanjili.

Grafikon 1. Kretanje prihoda od pomoći (ukupno i u jedinicama lokalne samouprave potpomognutih područja), u mil. kn

                                                                                                                                   Izvor: Baza podataka Ministarstva financija

Grafikon 2. prikazuje kretanje udjela primljene pomoći svih lokalnih jedinica a statusom potpomognutih područja u ukupnim pomoćima svih jedinica lokalne samouprave. Može se vidjeti rast udjela primljene pomoći do 2010. godine te, zatim, značajan pad u razdoblju od 2011. do 2014. godine. Nakon, 2015. godine ponovno slijedi rast te, ponovno, pad od 2018. godine pa nadalje. Ovakva kretanja svakako su rezultat brojnih činitelja kao što su različiti obuhvati slabije razvijenih područja, od nekadašnjih područja posebne državne skrbi do definicije potpomognutih područja koja se mijenjala s vremenom, s obzirom na metodologiju; zatim, različitih mjera u okviru relevantne regulative koja je utjecala na okomito (uglavnom u okviru poreza na dohodak) te vodoravno fiskalno izravnanje (raspodjelu pomoći); učincima ekonomsko-financijske krize koja je u većoj mjeri djelovala na gospodarstva slabije razvijenih područja te je dodatno smanjila kapacitet središnje države za fiskalno izravnanje. Međutim, čini se da je u prethodnom razdoblju izostala sustavna podrška slabije razvijenim područjima budući da su prihodi od pomoći izrazito nepredvidivi te volatilni što svakako nije povoljan okvir za provođenje srednjoročnih te dugoročnih programa i mjera za poticanje razvoja.

Grafikon 2 .: Kretanje udjela primljene pomoći u jedinicama lokalne samouprave potpomognutih područja u ukupnim pomoćima svih jedinica lokalne samouprave, u mil. kn

                                                                                                                                                       Izvor: Baza podataka Ministarstva financija

Grafikonom 3. prikazano je kretanje prihoda od pomoći po stanovniku za skupinu jedinica lokalne samouprave sa statusom potpomognutog područja te za sve JLS. I ovdje se može vidjeti da je u vrijeme ekonomsko-financijske krize i značajne redukcije proračuna posebno od 2011. godine razlika primljenih pomoći po glavi stanovnika između jedinica lokalne samouprave u potpomognutim područjima i prosjeka Republike Hrvatske bila najmanja. Od 2015. godine može se primijetiti značajno povećanje pomoći po glavi stanovništva za potpomognuta područja. Dio povećanja pomoći po glavi stanovnika sigurno je vezan i za značajne migracijske procese koji su posebno značajni za potpomognuta područja.

Grafikon 3.: Kretanje primljene pomoći po stanovniku u lokalnim jedinicama potpomognutih područja te svim jedinicama lokalne samouprave, u mil. kn

                                                                                                                                                           Izvor: Baza podataka Ministarstva financija

S obzirom da je dinamika korištenja sredstava EU u porastu s obzirom na dostupnost sredstava u okviru operativnog programa konkurentnost i kohezija te sve veću apsorpciju, upravo EU sredstva postaju sve važniji izvor pomoći za JLS. Takva kretanja vidljiva su u grafikonu 4. koji prikazuje kretanje prihoda od pomoći EU za proračune svih lokalnih samouprava te proračune jedinica lokalne samouprave sa statusom potpomognutih područja. Međutim, može se uočiti da je sve do 2015. godine ta pomoć bila na zanemarivim razinama. Tek 2015. godine udio EU pomoći u ukupnim pomoćima za potpomognuta područja dostiže 5%, ali 2018. godine iste dostižu gotovo 30% ukupnog iznosa pomoći. Također, može se uočiti da je s vremenom došlo do promjene raspodjele pomoći fondova EU na način da potpomognuta područja bilježe sve veći udio primljene pomoći. 2020. godine JLS sa statusom potpomognutog područja primile su oko 40% ukupne pomoći fondova EU dok je, na primjer, 2016. godine taj udio bio na razini od tek 21% te se u prethodnim godinama kretao na razini od oko 30%. Također, začuđuje neobična niska razina pomoći EU u 2017. godini.

Grafikon 4.: Kretanje prihoda od pomoći fondova EU (ukupno i u jedinicama lokalne samouprave potpomognutih područja), u mil. kn

                                                                                                                                                                Izvor: Baza podataka Ministarstva financija

Grafikon 5. potvrđuje navedena zapažanja. Iznos primljene pomoći iz fondova EU po glavi stanovnika sve do 2018. godine bio je gotovo identičan kada se usporede JLS sa statusom potpomognutog područja s prosjekom jedinica lokalne samouprave Republike Hrvatske. Iznos pomoći EU za potpomognuta područja u 2020. u odnosu na 2016. godinu osmerostruko je povećan. Imajući u vidu i novi sustav fiskalnog izravnanja na snazi od 2018. godine, može se zaključiti da je apsolutni i relativni iznos pomoći te drugih izvora proračunskih prihoda za JLS na potpomognutom području značajno narastao.

Grafikon 5.: Kretanje primljene pomoći fondova EU po glavi stanovnika u jedinicama lokalne samouprave potpomognutih područja te svim jedinicama lokalne samouprave, u mil. kn

  Izvor: Baza podataka Ministarstva financija

Nakon analize kretanja te strukture primljenih pomoći, važno je utvrditi jesu li pomoći usmjerene na JLS slabije razvijenosti bile svrsishodne, odnosno dovele do pozitivnih pomaka u gospodarskim te fiskalnim kretanjima. Stoga se u nastavku daju rezultati panel regresijske analize s fiksnim učincima (koji naglašavaju učinke promjena u vremenu) koja se izvršila temeljem dostupnih podataka. Ispituje se učinak pomoći na varijable dohotka, izvornih proračunskih prihoda, kretanja stanovništva te stope nezaposlenosti u razdoblju od 2007. do 2017. godine. Panel regresijska analiza izvršena je na uzorku svih jedinica lokalne samouprave te posebno na uzorku jedinica lokalne samouprave sa statusom potpomognutog područja. Rezultati analize prikazani su u tablici 2.

Tablica 2. Panel regresijska analiza učinaka pomoći

Izvor: Izračun autora temeljem podataka Ministarstva financija i DZS-a

Rezultati panel regresijske analize jedinica lokalne samouprave sa statusom potpomognutih područja ukazuju na pozitivno djelovanje pomoći na ostvareni dohodak lokalnog stanovništva, povećanje izvornih proračunskih prihoda te smanjenje stope nezaposlenosti. Dakle, primljene pomoći nedvojbeno imaju pozitivne gospodarske učinke. S obzirom da su sve varijable (osim stope nezaposlenosti) izražene u logaritmima, koeficijente možemo promatrati kao postotne promjene zavisne varijable u odnosu na postotno povećanje pomoći. Drugim riječima, povećanje primljene pomoći za 1% povećava dohodak po glavi stanovnika za 0,06% te izvorne proračunske prihode po glavi stanovnika za 0,09%. Unatoč pozitivnom djelovanju na gospodarske rezultate, možemo vidjeti da primljene pomoći imaju negativan učinak na kretanje stanovništva. Međutim, ovakve rezultate ne treba tumačiti na način da pomoći pogoršavaju demografske pokazatelje. Suprotno tome, može se ustvrditi da pozitivni učinci pomoći nisu bili dovoljni da bi zaustavili negativna demografska kretanja te da su područja koja su primila veće iznose pomoći u većim demografskim problemima. Također, važno je istaknuti da je stupanj objašnjenja varijance regresijske jednadžbe u svim modelima izrazito nizak. Naime, utjecaj pomoći objašnjava samo 13% kretanja dohotka po glavi stanovnika, 5% kretanja izvornih proračunskih prihoda, 11% kretanja broja stanovnika te 16% kretanja stope nezaposlenosti. Drugim riječima, možemo zaključiti da su učinci pomoći na relevantne varijable izrazito neefikasni (temeljem izračuna koeficijenata) te niski (s obzirom na R ² ). Kada se usporede regresijski rezultati za sve JLS nameću se identični rezultati, osim što je, očekivano, utjecaj pomoći za razvijenije JLS značajno manji (i s obzirom na regresijske koeficijente i kretanje varijance zavisne varijable).

Zaključno, kada je riječ o dosadašnjim učincima pomoći na razvoj potpomognutih područja mogu se izdvojiti sljedeća zapažanja:

 Iznos primljenih pomoći povećava se u apsolutnom i relativnom smislu tek od 2014. godine te, imajući u vidu značajno smanjenje pomoći tijekom ekonomsko-financijske krize, možemo ustvrditi da sustav pomoći nije bio dovoljno izdašan da bi zaustavio nepovoljna demografska i gospodarska kretanja u dugom roku; ipak, treba reći da je u razdoblju od 2015. do 2019. godine došlo do obrata, posebno u pogledu gospodarskih kretanja koja se mogu pripisati uzlaznom gospodarskom ciklusu, ali i značajnom povećanju bespovratni sredstava EU, posebno od 2018. godine;

 Sustav fiskalnog izravnanja karakteriziraju prociklička kretanja, odnosno prihodi od pomoći rastu u vrijeme konjunkture dok se za vrijeme krize smanjuju što je posebno nepovoljno za JLS sa statusom potpomognutih područja s obzirom na njihovu osjetljiviju gospodarsku strukturu te veću ovisnost proračuna o transferima središnje države; takvo stanje upozorava na opasnost od asimetričnog negativnog učinka nove ekonomsko-financijske krize uzrokovane pandemijom virusa COVID-19, posebno na ranjive JLS na prostoru PP;

 Iznosi primljene pomoći iz izvora fondova Europske unije značajno se povećava od 2015. godine, međutim, tek 2018. godine može se primijetiti veća raspodjela u korist lokalnih samouprava u potpomognutim područjima;

 Empirijska analiza pokazuje da je dosadašnji sustav poticanja razvoja pomoćima središnje države i fondova Europske unije bio nedovoljno efikasan i nedovoljno izdašan da bi zaustavio te preokrenuo negativne gospodarske i demografske trendove. Ipak, značajno povećanje primljenih bespovratnih pomoći u razdoblju od 2015. godine pokazuje pozitivne refleksije na gospodarska kretanja te ostaje vidjeti hoće li se stanje poboljšati i po pitanju demografskih pokazatelja.

4. KONCEPTUALNA POLAZIŠTA ZA IZRADU PROGRAMA I CILJEVI PROGRAMA

U okviru ovog poglavlja ukratko je elaboriran konceptualni okvir izrade i provedbe Programa te su sukladno tome definirani i razrađeni pristupi i načini njegova ostvarenja.

4.1. KONCEPTUALNI OKVIR

Konceptualni okvir Programa održivog društvenog i gospodarskog razvoja potpomognutih područja za razdoblje od 2021. do 2024. godine čine slijedeći elementi:

 Zakonodavni, strateški i institucionalni okvir kao ključno polazište izrade Programa;

 Rezultati analize dugoročnih kretanja na PP temeljene na starom izračunu indeksa razvijenosti (obuhvaćaju razdoblje od 2001. do 2019. godine) i ocjeni učinaka dosadašnjih mjera potpore razvoju PP;

 Rezultati analize prosječnih kratkoročnih razvojnih kretanja (od 2015. do 2019. godine) jedinica lokalne samouprave razvrstanih u PP sukladno novom indeksu razvijenosti;

 Prijedlozi i zaključci članova Radne skupine zadužene za izradu Programa.

Komponente zakonodavnog, strateškog i institucionalnog okvira posebno su važne za definiranje ciljeva Programa, kao i oblikovanje mjera i aktivnosti za njegovu provedbu. Osnovne odrednice zakonodavnog, strateškog i institucionalnog okvira iz kojih proizlaze obveze, struktura izrade i područje djelovanja Programa detaljno su opisane u drugom poglavlju. Uz već prethodno navedene ključne zakone (Zakon o potpomognutim područjima (NN 118/18) i  Zakon o regionalnom razvoju Republike Hrvatske (NN 147/14, 123/17, 118/18)) i strateške akte (Nacionalna razvojna strategija Republike Hrvatske do 2030.godine, Program Vlade RH  2020.-2024. i Provedbeni program MRRFEU za razdoblje od 2021. do 2024. godine) koji su relevantni za izradu ovog Programa, potrebno je u tom kontekstu posebno istaknuti i Zakon o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (NN 123/17). Tim je Zakonom definiran hijerarhijski sustav pojedinih strateških akata s obzirom na vremensku dimenziju, odnosno programsko razdoblje za koje se oni izrađuju, donose i provode,  kao i njihov položaj u odnosu na druge strateške akte više i niže razine.  Prema odredbama spomenutog Zakona, ovaj je Program kratkoročni akt strateškog planiranja od nacionalnog značaja (donosi se na razdoblje od 1 do 5 godina), stoga on kao takav predstavlja akt strateškog planiranja MRRFEU kao nositelja regionalne politike i regionalnog razvoja.

Definiranje ciljeva, mjera i aktivnosti Programa potrebno je također promišljati i temeljem dobivenih rezultata i nalaza integrirane analize dugoročnih razvojnih obilježja PP, odnosno demografskih, ekonomskih, socijalnih i fiskalnih kretanja. Kao što je već prethodno objašnjeno, dugoročna obilježja PP analizirana su i argumentirana na osnovu stare metodologije izračuna indeksa razvijenosti i obuhvata PP koji su bili na snazi do 2018. godine. S druge strane, istraživanjem i analizom kratkoročnih konjunkturnih kretanja na PP koja su definirana i razvrstana u razvojne skupine prema novoj metodologiji izračuna indeksa razvijenosti, osim prosječnih demografskih, ekonomskih, fiskalnih i socijalnih performansi jedinica lokalne samouprave koje se nalaze u četiri ispodprosječne razvojne skupine, obuhvaćene su i prosječne performanse njihovih aktivnih poduzetničkih i obrtničkih kapaciteta. Stoga spoznaje dobivene ovim analitičkim pristupom također predstavljaju važno polazište za izradu Programa, odnosno definiranje i razradu učinkovitih mjera i aktivnosti poticanja razvoja PP.

Osim MRRFEU, u izradi Programa sudjelovali su predstavnici jedinica lokalne samouprave sa statusom PP te predstavnici tijela državne uprave, a koji su kao članovi Radne skupine svojim prijedlozima, sugestijama i komentarima doprinijeli oblikovanju konačnog prijedloga Programa za razdoblje 2021.-2024.  

4.2. CILJEVI PROGRAMA

Slijedom prethodno iznesenih polazišta izrade Programa, programski ciljevi moraju proizaći iz cjelovitog sagledavanja svih bitnih zakonodavno-strateških odrednica i smjernica, zatim ključnih spoznaja i zaključaka integriranih analitičkih podloga i naposljetku, konkretnih prijedloga dionika koji su bili uključeni u proces izrade Programa.

Jednako tako, prilikom definiranja ciljeva, važno je imati u vidu da Program, kao kratkoročni provedbeni akt strateškog planiranja, mora biti u funkciji ostvarenja već postavljenih strateških ciljeva od nacionalnog značaja na višim upravljačkim razinama (cf. tablica 3.).  

Tablica 3. Doprinos ciljeva Programa održivog društvenog i gospodarskog  razvoja potpomognutih područja za razdoblje od 2021. do 2024. ostvarenju povezanih ciljeva više strateške razine

Iz uvida u ključne elemente konceptualnog okvira izrade Programa, a posebno rezultata dobivenih analizom dugoročnih i kratkoročnih razvojnih obilježja PP, može se zaključiti kako je nužno da sve mjere za poticanje razvoja PP razdoblju od 2021. do 2024. primarno budu usmjerene na kreiranje pretpostavki i uvjeta za značajno povećanje zaposlenosti i dohotka te zaustavljanje i preokretanje negativnih demografskih trendova u JLS sa statusom potpomognutih područja. Sukladno tome, u sljedećoj tablici definirani su strateški ciljevi Programa.

Tablica 4 . Ciljevi Programa održivog društvenog i gospodarskog razvoja potpomognutih područja 2021.-2024.

Budući da rezultati analitičkih podloga ukazuju na usku međuovisnost između demografskih kretanja, kretanja na tržištu rada i  dostignute razine prosječnog dohotka u PP, povećanje zaposlenosti i dohotka uz demografsku revitalizacija ističu se kao očiti i opravdani ciljevi postizanja održivog društvenog i gospodarskog razvoja PP. Iako su  svi dosadašnji programi i mjere poticanja razvoja PP izravno ili neizravno bili u funkciji njihova ostvarenja, može se ustvrditi kako načini i pristupi njihove provedbe nisu bili u dovoljnoj mjeri fokusirani na sustavno i cjelovito otklanjanje ograničavajućih faktora za postizanje većih stopa zaposlenosti, pokretanje intenzivnijeg demografskog rasta i razvoja te na jačanje ekonomske snage stanovništva u PP, stoga nisu niti mogli ostvariti željene učinke. S obzirom na izostanak primjerene državne intervencije, postojeće stanje u PP i njihov razvojni položaj u odnosu na ostatak Republike Hrvatske zahtijeva radikalan zaokret u poticanju ukupnog društvenog i gospodarskog razvoja PP, a koji primarno mora biti orijentiran na realizaciju prethodno postavljenih ciljeva. Pritom, važno je naglasiti kako ova dva cilja isključivo treba percipirati kao komplementarne ciljeve politike regionalnog razvoja, a kod kojih je uspješnost mjera i aktivnosti u okviru jednog cilja uvelike uvjetovana uspješnošću provedbe mjera i instrumenata koji se primarno odnose na realizaciju drugog cilja.  

Cilj 1. Povećanje zaposlenosti i dohotka , kako je prethodno navedeno, ključan je preduvjet za ostvarenje svih drugih ciljeva, a poglavito ciljeva demografske obnove, povećanja fiskalnih kapaciteta te ublažavanja fiskalne nejednakosti među lokalnim samoupravama kao i ciljeva lokalne politike u kontekstu smanjenja rizika od siromaštva te ublažavanja dohodovnih razlika među građanima. Dosadašnje javne politike, dijelom zbog nedovoljnog fokusa na suštinske probleme, a dijelom zbog manjka financijske pomoći prema potpomognutim područjima nisu polučile očekivane ishode. Provedene analize ukazuju da se zaposlenost nikad nije vratila na pred kriznu 2008. godinu, a sam pad broja zaposlenih u Republici Hrvatskoj u kriznom razdoblju dominantno se odnosio na JLS sa statusom potpomognutih područja, s približnim udjelom od  80% od ukupnog smanjenja zaposlenosti. Također, recentno smanjenje nezaposlenosti na PP prvenstveno je determinirano negativnim demografskim i migracijskim kretanjima, a ne značajnijim naporima u smjeru jačanja gospodarskih aktivnosti, a posljedično i tranzicijom nezaposlenih osoba u kategoriju zaposlenih. Važno je naglasiti da je analiza isto tako pokazala značajnu ovisnost demografskih kretanja o stopi zaposlenosti odnosno nezaposlenosti, što pokazuje da je za održivost pozitivnih dugoročnih razvojnih kretanja presudno kreirati odgovarajuće mjere poticanja gospodarstva te povećanja zaposlenosti. Također, razmjeri nezaposlenosti te niske razine stope zaposlenosti, kao i razina dohotka stanovništva, posebno u prvoj i drugoj razvojnoj skupini, ali i na cijelom području potpomognutih lokalnih samouprava dodatno ukazuju na alarmantno stanje koje zahtijeva promptno rješavanje. Stoga se očekivani učinci ostvarenja ovog cilja kroz poticanje gospodarskog rasta i razvoja te jačanja aktivnih ljudskih potencijala te institucionalnih kapaciteta primarno moraju usmjeriti na brzo povećanje stope zaposlenosti te redukciju nezaposlenosti, kao i na povećanje produktivnosti lokalnih zajednica, a sve kako bi se u konačnici utjecalo na povećanje dohotka građana, a posredno i fiskalnih kapaciteta zajednice.

Cilj 2. Demografska revitalizacija usmjerena je na zaustavljanje daljnjeg demografskog propadanja i poticanje demografskog rasta i razvoja PP, što će komplementarno s ostvarivanjem cilja 1. stvoriti kvalitetne pretpostavke za poboljšanje ukupnih gospodarskih i društvenih performansi PP u smislu njihove konvergencije prema nacionalnim i EU razvojnim prosjecima. Zbog dugoročno prisutnih procesa migracijskog pražnjenja prostora PP-a i odumiranja njihovog lokalnog stanovništva, nepovoljna demografska kretanja postala su kritičnim ograničavajućim faktorom u stvaranju pozitivne razvojne perspektive u PP, a samim time i glavnim uzrokom njihovog sve većeg društvenog i gospodarskog propadanja. Osim kontinuiranog smanjenja broja stanovnika, demografska regresija PP očituje se i u pogoršavanju strukturnih obilježja stanovništva koje u njima živi i radi, zbog čega u PP sve više dominiraju kontingenti starijeg stanovništva, a smanjuju se kontingenti visoko obrazovanog i kvalificiranog stanovništva. Zbog toga je demografska revitalizacija PP izrazito složen izazov, budući da ona, s jedne strane, zahtijeva osmišljavanje i provođenje odgovarajućih i integriranih mjera zadržavanja, povrata, naseljavanja i obrazovanja mlađeg i radno sposobnog stanovništva u PP, uključujući mjere stimulativne i proaktivne natalitetne politike. Dok, s druge strane, stvara odgovornost za pronalaskom adekvatnih i učinkovitih rješenja i mjera za poticanje i promoviranje međugeneracijske jednakosti i produktivne uključenosti starijih osoba u gospodarske i društvene aktivnosti lokalnih zajednica na PP. Sukladno tome, očekivani učinci ostvarenja ovog cilja primarno se odnose na pozitivne promjene u populacijskom kretanju stanovništva u PP, poboljšanju njihovih starosnih i obrazovnih obilježja i unaprjeđenje kvalitete življenja.

5. MJERE I AKTIVNOSTI

U okviru ovog poglavlju prikazane su mjere poticanja razvoja PP čiji se ishodi sagledavanju u sustavu strateških ciljeva nacionalnog, regionalnog i područnog razvoja Republike Hrvatske, te s aspekta realizacije  u prethodnom poglavlju navedenih  strateških cilja ovog Programa. Za svaku grupu mjera predložene su i obrazložene aktivnosti za koje je u razdoblju provedbe ovog Programa procijenjeno da će doprinijeti  bržem razvoju PP.

Iako je MRRFEU zaduženo za izradu, provedbu i koordinaciju Programa, uspješnost njegove realizacije ovisi i o ostalim  ijelima državne uprave, što je razumljivo s obzirom na potrebna područja djelovanja.

5.1. MJERE PROGRAMA

Temeljem  Zakona o potpomognutim područjima , u okviru ovog Programa definira se sedam skupina poticajnih mjera: gospodarske, socijalne, fiskalne, demografske, mjere stambenog zbrinjavanja, mjere jačanja administrativnih kapaciteta za učinkovit i održiv razvoj PP, te mjere za provedbu programa integriranih teritorijalnih ulaganja.  Ovako definirane skupine mjera predstavljaju polazište za oblikovanje konkretnih, pojedinačnih mjera, te grupa aktivnosti i projekata koje su pretpostavka za uspješnu provedbu i realizaciju ciljeva Programa: povećanje zaposlenosti i dohotka te demografska revitalizacija. S obzirom da se radi o Programu čija će se provedba detaljno aktivirati kroz Godišnji plan provedbe Programa,  ne samo na razini MRRFEU već i svih drugih nadležnih institucija i tijela zaduženih za teritorijalni razvoj Republike Hrvatske, prijedlog mjera te grupa aktivnosti i projekata postavljen je prema kriteriju šireg obuhvata. Time se osigurava fleksibilnost u provedbi  Programa, kako s aspekta pozivnih natječaja i mogućnosti apliciranja od strane JLS na PP, tako i s aspekta intenziteta potpora u provođenju pojedinih mjera i prema pojedinim skupinama JLS sa statusom PP i njihovim razvojnim prioritetima. Također treba napomenuti da, budući će mjere ovog Programa  provoditi tijela državne uprave u skladu s svojim provedbenim programima, Godišnjim planom provedbe programa, te osiguranim sredstvima, nositelji provedbe i izvori financiranja nisu specificirani u okviru prijedloga pojedinih mjera. Oni će biti definirani Godišnjim planom provedbe programa. Jedinice lokalne samouprave kao nositelji razvoja svog područja dužni su sukladno svojim financijskim mogućnostima u svojim planovima predvidjeti mjere i aktivnosti koje doprinose ispunjenju ciljeva Programa.

Predložene mjere te aktivnosti i projekti, izravno  su  usmjereni na ostvarenje definiranih ciljeva Programa, a neizravno će njihov budući  multiplikativni učinak  pridonijeti ostvarivanju ciljeva strateških dokumenata više razine koji dijelom ovise o učinkovitosti sveukupne politike regionalnog razvoja Republike Hrvatske.

Na taj način predložene programske mjere, kao i pripadajuće specifične aktivnosti i projekti  koji vode ka njihovoj realizaciji, zajedno čine međusobno povezani provedbeni mehanizam integriran u hijerarhijsku strukturu relevantnih ciljeva, prioriteta i mjera, a  koji su definirani već usvojenim strateškim aktima nadređenih upravljačkih razina.

Kako bi se povećala apsorpcija i iskorištenost EU fondova planira se koristit mehanizam integriranih teritorijalnih ulaganja pomoću kojeg bi se integrirala sredstva iz različitih operativnih programa ili različitih EU fondova, a u svrhu provođenja aktivnosti koje bi doprinijele integriranom održivom društvenom i gospodarskom razvoju PP . Sukladno NRS-u za razvoj potpomognutih područja imati će integrirani pristup ulaganjima i zajedničke razvojne inicijative više jedinica lokalnih samouprava, pri čemu će se zadržati središnja uloga gradova koji se smatraju generatorima razvoja  u sredinama osobito pogođenim negativnim demografskim i gospodarskim kretanjima.  

U nastavku se iznosi prikaz i kratki opis predloženih mjera.

Tablica 5. Ciljevi i mjere Programa

Mjera 1.1. Poticanje rasta i razvoja lokalnih gospodarstava mjera je koja predstavlja preduvjet za unapređenje ne samo gospodarskih potencijala lokalnih samouprava već i osnovni činitelj demografske opstojnosti, fiskalne održivosti i socijalne jednakosti, odnosno unaprjeđenja općeg socio-ekonomskog položaja potpomognutih područja. Sukladno tome ova mjera usmjerena je na povećanje broja produktivnih i održivih poslovnih subjekata kao i povećanja njihovog kapaciteta zapošljavanja, odnosno kreiranja novih radnih mjesta. Na taj način povećat će se i ukupna ekonomska aktivnost stanovništva, a čije niske razine trenutno predstavljaju kritično negativno razvojno obilježje potpomognutih područja u odnosu na razvijenije JLS. Naime, povećanje broja poduzeća i OPG-ova te broja zaposlenih po pojedinom poslovnom subjektu inicirat će pozitivne multiplikativne učinke u lokalnim zajednicama u smislu povećane produktivnosti, smanjenja fiksnih troškova poslovanja, ali i djelovanja ekonomije razmjera. Takvi procesi rezultirat će povećanjem ekonomsko-socijalnih kapaciteta lokalne zajednice budući da se izravno odražavaju na povećanje raspoloživog dohotka lokalnog stanovništva, a posljedično tome i povećanje njihove potrošnje u lokalnom gospodarstvu. Isto tako, kad je riječ o potpomognutim područjima, važno je unaprijediti standard javne infrastrukture koji u ovim područjima predstavlja značajno razvojno ograničenje te prepreku za intenzivniji razvoj privatnog sektora. Posebno treba imati u vidu razlike u standardu javne infrastrukture između pojedinih razvojnih grupa, ali i pojedinih lokalnih samouprava zbog čega je važno precizno utvrditi potrebe za pojedinim segmentima javne infrastrukture. Važno je istaknuti da projekti i aktivnosti koji se planiraju provoditi u okviru ove mjere trebaju prvenstveno uvažavati identificirana razvojna ograničenja, ali i neiskorištene lokalne potencijale, što u praktičnom smislu znači da se ona mora realizirati kroz kombinirano korištenje gospodarskih i fiskalnih grupa mjera. Također, poseban fokus ove mjere je poticanje rasta i razvoja lokalnih gospodarstava u onim JLS-ima sa statusom PP koje su posebno pogođene materijalnom i ekonomskom deprivacijom, kao kritičnim ograničenjima njihovom sveukupnom razvoju.

Mjera 1.2. Jačanje ljudskih potencijala na lokalnoj razini komplementarna je s provedbenim projektima i aktivnostima mjere 2.1. koji se odnose na stvaranje boljih obrazovnih prilika i mogućnosti za stanovništvo potpomognutih područja, pri čemu su u posebnom fokusu ove mjere aktivni radni, poduzetnički i institucionalni kapaciteti na PP. Drugim riječima, kroz jačanje ljudskih potencijala u javnom i privatnom sektoru, temeljem ove mjere želi se povećati njihova sveukupna produktivnost i efikasnost. Nužnost provedbe ove mjere proizlazi iz činjenice da je razina obrazovanja, mjerena udjelom visokog obrazovanja u radno sposobnom kontingentu na području potpomognutih područja dramatično niža u odnosu na prosječne vrijednosti za Republiku Hrvatsku. Važno je naglasiti da je u tom kontekstu posebno kritična kategorija cjeloživotnog obrazovanja, gdje je, primjerice, stopa sudjelovanja u obrazovanju i treningu u trajanju od najmanje četiri tjedna, za Republiku Hrvatsku, nekoliko puta niža u odnosu na prosjek Europske unije. Nažalost, upravo takva niska razina formalne i neformalne obrazovanosti stanovništva na potpomognutim područjima predstavlja jedan od glavnih čimbenika strukturnih neusklađenosti na tržištu rada i niske produktivnosti, zbog čega je nužno pružiti potporu poslovnim i javnim subjektima da kroz različite prilagođene programe cjeloživotnog učenja razviju svoje aktivne kadrove te na taj način unaprijede njihove performanse. Također, posebnu pažnju treba posvetiti dizajniranju programa poticanja zapošljavanja društveno ugroženih skupina. Sukladno tome, pretpostavka učinkovite provedbe ove mjere podrazumijeva korištenje specifičnih gospodarskih i demografskih grupa mjera.

Mjera 1.3. Jačanje institucionalnih kapaciteta lokalnih zajednica ne odnosi se samo na unaprjeđenje kapaciteta gradova i općina u okviru zakonom definiranog opsega pružanja lokalnih javnih dobara i usluga, provođenja aktivnosti privlačenja investicija izravnim poticajima ili stvaranja povoljnog poslovnog okruženja u širem smislu. Naime, ovdje se radi o osposobljavanju lokalnih institucija u povezivanju svih dionika lokalnog gospodarstva, uključujući lokalne vlasti, poduzetnike i obrtnike, građane, udruge, predstavnike akademske zajednice te medija u svrhu održivog korištenja postojećih razvojnih resursa i potencijala. Izvršene analize utvrdile su ključne probleme vezane za manjak stručnih i tehničkih znanja javnog i privatnog sektora koje dovode do niske razine inovativnosti, niske razine tehnološke opremljenosti te u konačnici skromnih tržišnih kapaciteta potpomognutih područja. Zabrinjavajući je podatak da veliki dio lokalnih samouprava potpomognutih područja ne koristi bespovratna sredstava fondova Europske unije, što je posebno problematično zbog nedostatnih fiskalnih kapaciteta JLS za zadovoljavanje različitih javnih i privatnih potreba. Stoga, u okviru ove mjere, provodit će se projekti, programi i aktivnosti koji su usmjereni na jačanje stručnih, tehničkih i administrativnih kapaciteta javnog i privatnog sektora, ali i kapaciteta ostalih dionika lokalne zajednice, a sve u funkciji podizanja sveukupne institucionalne kvalitete lokalnog područja. Slijedom navedenog u ostvarenju ove mjere koristit će se različite mjere jačanja institucionalnog i administrativnog kapaciteta te fiskalna mjere.

Mjera 1.4. Veća apsorpcija EU fondova usmjerena je na jačanje administrativnih kapacitete JLS-a i gospodarskih subjekata u području ovladavanja specifičnim znanjima i vještinama potrebnih za prijavu na projekte sufinancirane sredstvima EU, kao i njihovu uspješnu implementaciju na PP. S obzirom na ograničenost vlastitih izvora financiranja te relativno ograničenih financijskih kapaciteta JLS-a, ova mjera omogućuje realizaciju  većih i ambicioznijih poduzetničkih i obrtničkih aktivnosti, kao što su širenje poslovanja, unapređenje tehnologije, umrežavanje s poduzetnicima unutar i izvan PP. Poduzetnicima i obrtnicima na PP na raspolaganju su brojni izvori financiranja u okviru europskih programa teritorijalne suradnje,  što nedvojbeno pretpostavlja mogućnost za značajno osnaživanje postojećih ljudskih resursa u javnom, poduzetničkom i obrtničkom sektoru.  Zbog toga se ishodi ove mjere prvenstveno očekuju u području gospodarskih mjera i mjera za jačanje kapaciteta JLS-a prema Zakonom navedenoj podjeli. Aktivnosti i projekti kojima se ova mjera planira ostvariti prvenstveno se odnose  na podizanje razine znanja i vještina u području pripreme i provođenja projekata sufinanciranih iz EU fondova koji su primarno namijenjeni razvoju poduzetništva i obrtništva te povećanju zaposlenosti. Tu se misli na ljudske potencijale u samim JLS-ima, ali i na ljudske potencijale u poduzetništvu i obrtništvu, uključujući financijsku potporu pri izradi dokumentacije nužne za financiranje projekata iz EU fondova. Također, aktivnosti ove mjere usmjerene su na izradu posebnih kriterija odabira projekata, primjerice za projekte koje će zbog njihovog značaja za PP biti moguće financiranje u 100% iznosu.

Mjera 2.1. Zadržavanje postojećeg i povrat iseljenog stanovništva te doseljavanje novog stanovništva usmjerena je na poticanje demografskog oporavka potpomognutih područja kroz zaustavljanje i promjenu izrazito negativnih migracijskih tokova stanovništva na njihovom prostoru koji su doveli do značajnog pogoršanja strukturnih obilježja stanovništva. Budući da su time kritično smanjeni realni radni i ljudski potencijali potpomognutih područja, nužno je s aspekta integriranog djelovanja regionalne politike pridonijeti sustavnim naporima demografskih politika na svim razinama u poticanju zadržavanja i povratka stanovništva u potpomognuta područja. Sukladno tome, očekivani učinci ove mjere u cilju podizanja sveukupne atraktivnosti potpomognutih područja za život, rad i poslovanje bit će komplementarni očekivanim učincima prethodno opisanih mjera cilja 1. Pritom, u fokusu ove mjere su oni projekti i aktivnosti koji u mogu olakšati rješavanje stambenog pitanja i opremanje stambenog prostora, zatim povećati dostupnost i kvalitetu diversificiranih sadržaja i usluga bitnih za kvalitetan i ispunjen život te poboljšati obrazovne mogućnosti i jednakost pristupa obrazovanju za sve. Stoga, kako bi se intenzivnije potaknulo zadržavanje, povrat i naseljavanje stanovništva u JLS sa statusom PP, kroz ovu mjeru osigurat će se financijska potpora stambenom zbrinjavanju mladog, radno aktivnog i radno sposobnog stanovništva. Na taj način realizacija ove mjere, osim rasta broja stanovnika i kućanstva, doprinijet će obnovi radnog kontingenta i povećanju ponude radne snage u potpomognutim područjima. Isto tako, ovom mjerom sufinancirat će se projekti i aktivnosti koji su usmjereni na unaprjeđenje kvalitete života  kroz razvoj i obogaćivanje ponude deficitarnih sadržaja i usluga u području obrazovanja, kulture, zdravstva i skrbi, športa i rekreacije, slobodnih aktivnosti, ali i drugih specifičnih sadržaja i usluga koji mogu povećati atraktivnost JLS sa statusom PP u pogledu zadržavanja i trajne imigracije stanovništva na njihovim prostorima. To se odnosi i na projekte, odnosno aktivnosti koji putem pametnih i inovativnih rješenja mogu olakšati pristup i korištenje usluga u lokalnim zajednicama za potrebite marginalizirane društvene skupine te aktivirati zapuštenu i neaktivnu dugotrajnu materijalnu imovinu u društveno korisne svrhe. Temeljem takvog provedbenog pristupa, ova mjera utjecat će na smanjenje društvenih nejednakosti na lokalnoj razini te potaknuti kapitalizaciju napuštenih, derutnih i nefunkcionalnih objekata i površina na opću dobrobit lokalnih zajednica u potpomognutim područjima. Na kraju, provedbom ove mjere pružit će se financijska podrška stvaranju boljih obrazovnih prilika i mogućnosti za stanovnike potpomognutih područja, a posebno onih koji su prilagođeni potrebama lokalnih tržišta rada i lokalnih zajednica. Tu se konkretno misli na sufinanciranje provedbe aktivnosti, projekata i programa obrazovnih ustanova, centara izvrsnosti i centara kompetencija koji će omogućiti stjecanje željenih i odgovarajućih kvalifikacija i vještina potrebnih za svestran profesionalni i osobni razvoj pojedinaca u ispodprosječno razvijenim JLS. Također, ovaj segment mjere 2.1. uključuje i sufinanciranje i stipendiranje pohađanja dostupnih i dislociranih programa formalnog i cjeloživotnog obrazovanja i učenja u svrhu osposobljavanja stanovništva za produktivan rad, poduzetničko djelovanje i dostojan život u lokalnoj zajednici i gospodarstvu, što posljedično može rezultirati većom razinom ekonomske i društvene aktivnosti stanovništva u potpomognutim područjima. Uvažavajući predviđeni obuhvat djelovanja aktivnosti i projekata koji se planiraju poticati u okviru ove mjere, njezinu provedbu nužno je temeljiti na demografskim, socijalnim i gospodarskim grupama mjera.

Mjera 2.2. Poticanje prirodnog prirasta stanovništva usmjerena je na oporavak i jačanje prirodne komponente populacijske dinamike stanovništva u potpomognutim područjima. Naime, zbog dugoročne emigracije stanovnika radne i fertilne dobi iz potpomognutih područja, a posljedično tome i dominantne zastupljenosti starijih dobnih kontingenata, došlo je do ozbiljnog narušavanja bio-reprodukcijskog potencijala stanovništva u većini JLS sa statusom PP. U takvim okolnostima, drastično se smanjila izdašnost kontingenta mladih u ispodprosječno razvijenim dijelovima Republike Hrvatske, a koji predstavlja temeljni izvor obnavljanja domicilne radne snage te ima ulogu ključnog pokretača i nositelja budućih razvojnih promjena u društvu i gospodarstvu. Budući da rezultati analitičkih podloga ukazuju kako trenutni životni uvjeti i prilike u potpomognutim područjima nisu dovoljno motivirajući za zasnivanje ili povećanje obitelji novorođenom djecom, ovom mjerom želi se, uz već postojeće pronatalitetne politike koje se provode na višim i nižim teritorijalnim razinama, dodatno utjecati na povećanje nataliteta i prirodnog prirasta stanovništva u potpomognutim područjima. Polazeći od toga da mogućnosti i stanje raspoloživih kapaciteta za odgoj, obrazovanje i brigu o djeci čine važan čimbenik u donošenju odluka o rađanju i odgoju djece, ali i kod planiranja i usklađivanja obiteljskog i profesionalnog života roditelja djece rane i predškolske dobi, kroz ovu mjeru sufinancirat će se projekti i aktivnosti koji se odnose na zadovoljavanje javnih potreba i provođenje programa u odgoju, obrazovanju i skrbi o djeci rane i predškolske dobi. Time se želi povećati razina dostupnosti i standard kvalitete raznolikih predškolskih usluga u potpomognutim područjima na korist djece i njihovih roditelja. S druge strane, ovom mjerom osigurat će se dodatna financijska potpora aktivnostima i instrumentima koji se provode u okviru već postojećih pronatalitetnih mjera i politika u potpomognutim područjima, s posebnim naglaskom na mjere po osnovi roditeljstva i roditeljskog dopusta čiji su kreatori i nositelji same JLS sa statusom PP i njihove županije. Stoga, realizacijom ove mjere pospješit će se provedba već uvedenih pronatalitetnih politika na lokalnoj i županijskoj razini koje su kao takve prilagođene iskazanim potrebama i preferencijama stanovništva u potpomognutim područjima. S obzirom na predviđeni obuhvat djelovanja mjere 2.2. i njezine očekivane ishode, implementacija ove mjere temeljit će se na kombinaciji demografskih i socijalnih grupa mjera.

Mjera 2.3. Ekonomska i socijalna integracija starijeg stanovništva u lokalnu zajednicu usmjerena je na prevladavanje i ublažavanje socio-ekonomskih posljedica ubrzanog procesa starenja stanovništva, odnosno značajne zastupljenosti starijih dobnih kontingenata stanovništva u potpomognutim područjima. S jedne strane, dobna diskriminacija i vladajući stereotipi o sposobnostima, znanjima, vještinama i radnim kapacitetima starijih osoba dovodi starije pripadnike lokalnih zajednica u nepovoljniji položaj u odnosu na mlađe dobne kontingente, zbog čega oni imaju smanjene mogućnosti sudjelovanja u društvenim, ekonomskim, poduzetničkim, kulturnim, kreativnim i drugim aktivnostima koje se odvijaju na području njihovih gradova ili općina. S druge strane, potpomognuta područja imaju nedostatna sredstva i infrastrukturu kojima bi učinkovitije potaknuli i promicali socio-ekonomsku integraciju starijeg stanovništva u život lokalne zajednice, što dodatno produbljuje njihovu društvenu isključenost i marginalizaciju. Iz toga proizlazi da je u potpomognutim područjima nužno stvoriti povoljno okruženje za primjenu i promicanje koncepta zdravog, aktivnog i produktivnog starenja te na taj način inicirati višestruki doprinos lokalnih zajednica blagostanju, prosperitetu i kvaliteti života starih ljudi i obrnuto. U tu svrhu, ovom mjerom pružit će se financijska potpora aktivnostima, projektima i programima koji će olakšati pristup i korištenje zdravstvenih i socijalnih usluga, usluga skrbi i njege, cjeloživotnog učenja, usluga prijevoza te drugih usluga i sadržaja koji su prilagođeni potrebama starog stanovništva u potpomognutim područjima. Navedeno uključuje i poticaje izgradnji nove i modernizaciji postojeće socijalne infrastrukture kao što su to, primjerice, starački domovi i centri za dnevnu skrb. Osim toga, ovom mjerom osigurat će se financijska potpora projektima, programima i aktivnostima koji povećavaju mogućnosti za zdrav život i angažman starijih osoba u lokalnim zajednicama, neovisno o prirodi i području njihovog angažmana. Primjerice, sukladno svojim sposobnostima, starije osobe mogu biti produktivne u različitim radnim i poduzetničkim aktivnostima temeljem kojih mogu ostvariti financijsku koristi ili različitim volonterskim aktivnostima za dobrobit drugih. Sukladno tome, ova mjera realizirat će se temeljem socijalnih i gospodarskih grupa mjera.

5.2. AKTIVNOSTI I PROJEKTI

U ovom su poglavlju prikazane grupe aktivnosti/projekata za svaku od navedenih mjera (tablica 6.). Osim predloženih aktivnosti, s obzirom na već navedeni kriterij šireg obuhvata, nositelj izrade i koordinacije ovog Programa, može u okviru godišnjeg plana provedbe Programa predložiti i duge aktivnosti vodeći računa o njihovoj usmjerenosti na ključne ciljeve, te očekivane učinke i ishode Programa.

Tablica  6.   Prikaz aktivnosti Programa

6. PRAĆENJE I VREDNOVANJE PROVEDBE PROGRAMA

Uspješnost provođenja Programa poticanja razvoja PP u četverogodišnjem programskom razdoblju MRRFEU pratit će na osnovu uspostave adekvatnog sustava pokazatelja. Predloženim pokazateljima  vrednovat će se ostvareni učinci postavljenih ciljeva te ishodi svake mjere.  

Tablica 7. Prijedlog pokazatelja za praćenje učinaka i ishoda ostvarenja cilja 1.

Tablica 8. Prijedlog pokazatelja za praćenje učinaka i ishoda ostvarenja cilja 2.

7. ZAKLJUČAK

Program održivog društvenog i gospodarskog razvoja potpomognutih područja odnosi se na četverogodišnje razdoblje 2021.-2024. Izrađen je temeljem zakonske obveze, odnosno odredbi novog Zakona o potpomognutim područjima koji vrijedi od siječnja 2019. godine. Na osnovu prethodno izvršenog detaljnog analitičkog pristupa, te uvažavajući partnerski model izrade strateških dokumenata, definirana su dva strateška cilja usmjerena na ublažavanje ključnih razvojnih problema  JLS sa statusom PP: 1. Povećanje zaposlenosti i dohotka; te 2.: Demografska revitalizacija. Za uspješnu realizaciju navedenih komplementarnih ciljeva, predložene su mjere te grupe mogućih aktivnosti.

Dugogodišnji trend pada gospodarske aktivnosti iscrpio je financijske i kapitalne kapacitete lokalnih poduzeća i poduzetnika. Neuspjeh gospodarskog rasta i razvoja ovog područja, ogromne štete u Domovinskom ratu, neuspjela gospodarska tranzicija uzrokovali su dramatičan trend iseljavanja posebno mladih i obrazovanih ljudi. Samostalan razvoj lokalnih zajednica limitiran je visokim stupnjem fiskalne i druge centralizacije. To se posebno velika barijera za razvoj nerazvijenih jedinica lokalne (regionalne ) samouprave koje nemaju vlastitih razvojnih kapaciteta. Dugoročni negativni gospodarski trendovi dodatno su potencirani epidemijom Covid-19. Ova kriza ujedno je i prilika za potpuno iskorištavanje potencijala i prednosti koja nude potpomognuta područja, a koja mogu snažno doprinijeti održivom društvenom i gospodarskom razvoju ovih područja.

Program održivog društvenog i gospodarskog razvoja potpomognutih područja 2021.-2024. predstavlja glavne smjernice, odnosno okvir djelovanja ključnih nositelja regionalnog razvoja i regionalne politike u Republici Hrvatskoj. Ovaj Program po  sadržaju osnovnih elemenata jasno određuje na koja se područja trebaju njegovi nositelji i sudionici  posebno fokusirati, dok istovremeno omogućuje dovoljnu razinu fleksibilnosti prilikom konkretne razrade u okviru godišnjih provedbenih planova.