Uvod

Ministarstvo državne imovine (dalje u tekstu i kao: Ministarstvo ili MDI) izrađuje i predlaže Vladi Republike Hrvatske Godišnji plan upravljanja državnom imovinom sukladno članku 19. Zakona o upravljanju državnom imovinom (Narodne novine, br. 52/18., dalje u tekstu i kao: Zakon).

Tri su ključna i međusobno povezana dokumenta upravljanja državnom imovinom iz nadležnosti Ministarstva normirana prethodno spomenutim Zakonom: Strategija upravljanja državnom imovinom, Godišnji plan upravljanja državnom imovinom, i Izvješće o provedbi Godišnjeg plana upravljanja državnom imovinom.

Strategija kao dokument predstavlja okvir koherentnih strateških mjera, projekata i aktivnosti koje su usmjerene prema realizaciji razvojnog smjera upravljanja državnom imovinom kao i realizaciji strateških i posebnih ciljeva upravljanja državnom imovinom. Strategiju upravljanja državnom imovinom kao sektorsku strategiju donosi Hrvatski sabor na prijedlog Vlade Republike Hrvatske. Strategijom se određuju dugoročni ciljevi i smjernice upravljanja državnom imovinom uvažavajući gospodarske i razvojne prioritete Republike Hrvatske. U skladu sa člankom 18. Zakona o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 123/17.), sektorske strategije i višesektorske strategije izrađuju se ako je njihova izrada propisana posebnim zakonom ili obvezujućim pravnim aktom EU-a. Sukladno članku 18. Zakona o upravljanju državnom imovinom (Narodne novine, br. 52/18.), Strategija upravljanja državnom imovinom donosi se za razdoblje od 7 godina.

Nacrt prijedloga Strategije upravljanja državnom imovinom za razdoblje 2019.-2025., čija je izrada pokrenuta u svibnju 2018. godine, usvojen je na 163. sjednici Vlade Republike Hrvatske 27. lipnja, 2019. godine. Dana 2. listopada 2019. godine Prijedlog Strategije upravljanja državnom imovinom za razdoblje 2019.-2025. izglasan je u Saboru. U smislu Zakona o upravljanju državnom imovinom (Narodne novine, br. 52/18.), imovina u vlasništvu Republike Hrvatske u Strategiji upravljanja državnom imovinom za razdoblje 2019.-2025. (Narodne novine, br. 96/19.) ¹ definira se kao državna imovina kojom upravlja Ministarstvo i Centar za restrukturiranje i prodaju (u daljnjem tekstu i kao: CERP), a u skladu sa odredbama istog Zakona, ministar nadležan za poslove državne imovine može odlukom povjeriti nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske iz članka 3. stavka 1. podstavka 3. Zakona na upravljanje trgovačkom društvu Državne nekretnine d.o.o. (dalje u tekstu i kao: DN d.o.o.).

Sukladno članku 19. Zakona o upravljanju državnom imovinom Godišnji plan upravljanja državnom imovinom temelji se na Strategiji upravljanja državnom imovinom i objavljuje se u Narodnim novinama i na mrežnim stranicama Ministarstva. S tim u skladu godišnji planovi upravljanja državnom imovinom trebaju biti usklađeni sa Strategijom kojom se određuju dugoročni ciljevi i smjernice upravljanja državnom imovinom uvažavajući gospodarske i razvojne prioritete Republike Hrvatske, a obzirom da godišnji planovi operacionaliziraju elemente strateškog planiranja definiranih u Strategiji te isti trebaju sadržavati razrađene planirane mjere, projekte i aktivnosti u upravljanju pojedinim oblicima državne imovine na upravljanju u vlasništvu Republike Hrvatske.

¹ Dokument je dostupan na poveznici: https://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2019_10_96_1863.html

Slijedom iskazanog, Prijedlog Godišnjeg plana upravljanja državnom imovinom za 2020. godinu (dalje u tekstu i kao: prijedlog Plana) predstavlja dokument u kojem se putem mjera, projekata i aktivnosti razrađuju elementi strateškog planiranja postavljeni u Strategiji upravljanja državnom imovinom za razdoblje 2019.-2025.

Također, za predložene aktivnosti u prijedlogu Plana definiraju se pokazatelji rezultata, mjerne jedinice za pokazatelje rezultata, kao i polazne i ciljane vrijednosti mjernih jedinica.

Ministarstvo državne imovine, sukladno svom propisanom djelokrugu, pokrenulo je u lipnju i srpnju 2019. godine niz aktivnosti radi izrade Prijedloga Godišnjeg plana upravljanja državnom imovinom za 2020. godinu, a temeljem Nacrta prijedloga Strategije upravljanja državnom imovinom za sedmogodišnje razdoblje koji je usvojen je na 163. sjednici Vlade Republike Hrvatske 27. lipnja, 2019. godine.

Sektor za strategiju, plan i izvještavanje, Služba za strateško planiranje i upravljanje projektima ovog Ministarstva glavni je koordinator izrade Prijedloga Godišnjeg plana upravljanja državnom imovinom, ali u istom su sudjelovale i sve ustrojstvene jedinice Ministarstva, Centra za restrukturiranje i prodaju te društva Državne nekretnine d.o.o. kao dionici procesa izrade ali i kasnije provedbe planskih dokumenata.

Strateško usmjerenje upravljanja državnom imovinom ²

Strateško usmjerenje uključuje razvojni smjer kao i strateške ciljeve.

Razvojni smjer je, prema članku 2. Zakona o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 123/17.) hijerarhijski najviši element strateškog okvira koji predstavlja osnovni okvir razvoja i kojim se ostvaruje vizija razvoja definirana u Nacionalnoj razvojnoj strategiji.

Misija zrcali temeljnu svrhu koja treba biti jedinstvena te stvara kontekst u kojem se oblikuje vizija, definiraju strateški i posebni ciljevi te razvijaju mjere, projekti i aktivnosti.

Misija Ministarstva državne imovine je stvoriti uvjete i izgraditi kapacitete koji će osigurati izradu kvalitetnih provedbenih propisa i ključnih dokumenata upravljanja i raspolaganja državnom imovinom te provedbu istih, a vezano uz organizirano, racionalno, razvidno i javno upravljanje i nadzor nad državnom imovinom i s njome povezanim obvezama u ime i za račun građana Republike Hrvatske, vođenje sveobuhvatne interne evidencije pojavnih oblika državne imovine kojom upravlja Ministarstvo, u službi gospodarskog rasta i zaštite nacionalnih interesa, poduzimanje potrebitih mjera za što učinkovitiju uporabu svih pojavnih oblika državne imovine, pronalaženje i implementacija sustavnih rješenja upravljanja državnom imovinom i optimalnih promjena koje mogu pridonijeti povećanju učinkovitosti ove javne usluge, uz visok stupanj profesionalnosti.

Vizija, kao dio razvojnog smjera, ukazuje na kritičnu tranziciju iz sadašnjeg stanja u buduće stanje uz misiju i vrijednosti, a kroz dinamiku strategije.

² Prema Strategiji upravljanja državnom imovinom za razdoblje 2019.-2025.

Dokument je dostupan na poveznici: https://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2019_10_96_1863.html

Vizija Ministarstva državne imovine je sustavno, razvidno, optimalno i dugoročno održivo upravljanje imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske, temeljeno na načelima odgovornosti, javnosti, ekonomičnosti i predvidljivosti, koje je u službi postizanja gospodarskih, infrastrukturnih i drugih strateških razvojnih ciljeva i zaštite nacionalnih interesa, sa svrhom očuvanja imovine i njene važnosti za život i rad postojećih i budućih naraštaja.

Strateški cilj je, prema članku 2. Zakonu o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 123/17.) dugoročni, odnosno srednjoročni cilj kojim se izravno podupire ostvarenje razvojnog smjera. Strateški cilj predstavlja prijelaz vizije u zadane okvire djelovanja odnosno strateški cilj treba operacionalizirati strateško usmjerenje, uz racionalnu uporabu raspoloživih resursa. Uvažavajući općeprihvaćen i u međunarodnoj praksi primijenjen koncept da svaka demokratski izabrana vlast treba biti u potpunosti odgovorna građanima jer u njihovo ime i za njihov račun organizirano, racionalno i javno upravlja vrijednom državnom imovinom i s njome povezanim obvezama, s ciljem određivanja najproduktivnijih načina korištenja državne imovine, pretpostavka je očuvanja imovine u vlasništvu Republike Hrvatske, stvaranja dodatnih vrijednosti i ostvarivanja veće ekonomske koristi za potrebe sadašnjih i budućih naraštaja, u Strategiji upravljanja državnom imovinom za razdoblje 2019.-2025. postavljen je strateški cilj upravljanja državnom imovinom koji glasi: održivo, ekonomično i transparentno upravljanje i raspolaganje imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske.

Kaskadiranje strateškog cilja upravljanja državnom imovinom ³

Strateški cilj upravljanja državnom imovinom se kaskadira na sedam posebnih ciljeva upravljanja državnom imovinom. Poseban cilj je, prema članku 2. Zakona o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 123/17.) srednjoročni cilj definiran u nacionalnim planovima i planovima razvoja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave kojim se ostvaruje strateški cilj iz strategije i poveznica s programom u državnom proračunu ili proračunu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Posebni ciljevi upravljanja državnom imovinom kao i programiranje pripadajućih mjera, projekata i aktivnosti ⁴ predstavljaju operacionalizaciju strategije upravljanja državnom imovinom.

Posebni ciljevi impliciraju programiranje pripadajućih mjera, projekata i aktivnosti koje predstavljaju operacionalizaciju posebnog cilja kao i indirektnu operacionalizaciju strateškog cilja. Također, identificiraju se i pokazatelji ishoda ⁵ za posebne ciljeve kako bi se

³ Prema Strategiji upravljanja državnom imovinom za razdoblje 2019.-2025. (Narodne novine, br. 96/19.)

⁴ Prema članku 2. Zakonu o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 123/17.) mjere su skup međusobno povezanih aktivnosti i projekata u određenom upravnom području kojom se izravno ostvaruje posebni cilj, a neizravno se pridonosi ostvarenju strateškoga cilja. Aktivnost je niz specifičnih i međusobno povezanih radnji čija provedba izravno vodi ostvarenju mjere, a neizravno ostvarenju posebnoga cilja, dok je projekt niz međusobno povezanih aktivnosti koje se odvijaju određenim redoslijedom radi postizanja ciljeva unutar određenoga razdoblja i određenih financijskih sredstava.

⁵ Prema članku 2. Zakonu o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 123/17.) pokazatelj ishoda je kvantitativni i kvalitativni mjerljivi podatak koji omogućuje praćenje, izvješćivanje i vrednovanje uspješnosti u postizanju utvrđenog posebnog cilja.

pratila, izvješćivala i vrjednovala uspješnost u postizanju posebnih ciljeva upravljanja državnom imovinom te se identificiraju pokazatelji rezultata ⁶ za mjere, projekte i aktivnosti.

Slika 3.1. Kaskadiranje strateškog cilja upravljanja državnom imovinom ⁷

Posebni ciljevi i mjere - sistematizirani prikaz

U nastavku se navode posebni ciljevi i mjere te područja upravljanja koja posebni ciljevi obuhvaćaju u Godišnjem planu upravljanja državnom imovinom.

⁶ Prema članku 2. Zakonu o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 123/17.) pokazatelj rezultata je kvantitativni i kvalitativni mjerljivi podatak koji omogućuje praćenje, izvješćivanje i vrednovanje uspješnosti u provedbi utvrđene mjere, projekta i aktivnosti.

⁷ Prema Strategiji upravljanja državnom imovinom za razdoblje 2019.-2025.

Posebni ciljevi navedeni u nastavku i s njima povezane mjere definirani su u Strategiji upravljanja državnom imovinom za razdoblje 2019.-2025.

- Poseban cilj 1 - „Učinkovito upravljanje nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske“ operacionalizira se putem sljedećih mjera:

1. Smanjenje portfelja nekretnina kojim upravlja Ministarstvo državne imovine i CERP putem prodaje, razvrgnuća suvlasničkih zajednica i darovanjem u korist jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

2. Rast investicijskih projekata za aktivaciju neiskorištene državne imovine putem osnivanja prava građenja, prava služnosti, darovanja, zakupa i dodjele na korištenje. ⁸

3. Stavljanje u funkciju nekretnina prenesenih na upravljanje DN d.o.o.

U definiranju posebnog cilja „Učinkovito upravljanje nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske“ krenulo se od premise da su nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske prvorazredni kapital kojim treba raspolagati u svrhu ostvarivanja socijalnog, kulturnog i obrazovnog napretka i očuvanja za buduće generacije i jedan su od važnih resursa gospodarskog razvoja. Subjekti kojima je povjereno pravo upravljanja moraju osigurati da se sve aktivnosti upravljanja i raspolaganja odvijaju sukladno važećim zakonima i da budu usmjerene tome da doprinose najboljim rezultatima, pri čemu je važno dati prednost ekonomskoj utemeljenosti predloženih pravnih poslova s nekretninama.

Područja upravljanja i pojavni oblici imovine koja ovaj poseban cilj obuhvaća u Godišnjem planu upravljanja državnom imovinom su:

- upravljanje fondom stanova i poslovnih prostora od komercijalne djelatnosti te održavanje rezidencijalnih objekata i ostalih nekretnina u vlasništvu Republike Hrvatske kojima upravlja i raspolaže Ministarstvo državne imovine (nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske u skladu sa čl. 3. stavkom 1. podstavkom 3. Zakona, a koje su odlukom povjerene na upravljanje trgovačkom društvu Državne nekretnine d. o. o., prema članku 4., stavku 2. Zakona.)

- upravljanje nefinancijskom državnom imovinom kojom upravlja Ministarstvo u smislu članka 3. Zakona, i to: građevinskim zemljištem i građevinama, posebnim dijelovima nekretnina, na kojima je uspostavljeno vlasništvo Republike Hrvatske; zemljištem na kojem se nalazi kamp, a na kojem je uspostavljeno vlasništvo Republike Hrvatske, neovisno o tome

⁸ Iako za pojedine pojavne oblike nisu primjenjivi svi vidovi upravljanja/raspolaganja navedeni u samom definicijskom određenju mjere, ista je postavljena sadržajno šire upravo kako bi bila standardizirana i primjenjiva za sve pojavne oblike nekretnina na upravljanju Ministarstva državne imovine i s njima povezane aktivnosti, a da ujedno direktno operacionalizira zadan posebni cilj, te indirektno i strateški cilj.

nalazi li se u građevinskoj zoni, na poljoprivrednom zemljištu te u šumi ili na šumskom zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske, pri čemu se zemljištem na kojem se nalazi kamp, smatraju i nekretnine koje su tako definirane posebnim propisom; planinarskim domom ili kućom s pripadajućim zemljištem koje služi redovitoj uporabi nekretnine, izgrađene na zemljištu uknjiženom kao vlasništvo Republike Hrvatske, neovisno o tome nalaze li se u građevinskoj zoni, na poljoprivrednom zemljištu te šumi ili šumskom zemljištu, ako u postupku pretvorbe društvenog vlasništva ili po posebnim propisima vlasništvo nisu stekle druge osobe

- Poseban cilj 2 - „Nastavak privatizacije trgovačkih društava u vlasništvu RH i unaprjeđenje upravljanja pravnim osobama od posebnog interesa za RH“ operacionalizira se putem sljedećih mjera:

1. Učinkovito smanjenje portfelja državne imovine kojom upravljaju Ministarstvo državne imovine i CERP.

2. Jačanje efikasnosti poslovanja i praćenje poslovanja trgovačkih društava u državnom vlasništvu.

3. Osiguranje daljnjeg razvoja i jačanje konkurentske pozicije pravnih osoba od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku.

4. Utvrđivanje kriterija za definiranje pravnih osoba od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku.

U definiranju ovog posebnog cilja i s njima povezanih mjera ključan je bio njihov direktan doprinos smanjenju proračunskog manjka i javnog duga te doprinos povećanju kreditnog rejtinga; smanjenju razine zaduženosti trgovačkih društava u državnom vlasništvu, a time i zaduženosti opće države te usmjeravanju i upošljavanju sredstava u prioritetne razvojne projekte Republike Hrvatske.

Područja upravljanja koja ovaj poseban cilj obuhvaća u Godišnjem planu upravljanja državnom imovinom su:

- upravljanje i raspolaganje državnom imovinom iz djelokruga i prema javnoj ovlasti Centra za restrukturiranje i prodaju, u skladu sa odredbama u članku 22 Zakona o upravljanju državnom imovinom (Narodne novine, br. 52/2018., dalje u tekstu i kao: Zakon)

- upravljanje dionicama i udjelima u trgovačkim društvima od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku i upravljanje osnivačkim pravima u pravnim osobama kojima je Republika Hrvatska osnivač, a koja su od posebnog interesa za RH, u skladu sa čl. 3. stavkom

1. podstavkama 1. i 2. Zakona

- Poseban cilj 3 - „Učinkovito upravljanje pokretninama koje su trajno oduzete zbog počinjenja kaznenog djela“ operacionalizira se putem sljedećih mjera:

1. Smanjenje portfelja pokretnina putem prodaje.

2. Aktivacija pokretnina putem predaje na uporabu, najma ili zakupa u skladu s namjenom trajno oduzete imovine.

U definiranju posebnog cilja „Učinkovito upravljanje pokretninama koje su trajno oduzete zbog počinjenja kaznenog djela“, naglasak je stavljen na pokretnine u užem smislu, odnosno na trajno oduzeti gotovi novac i trajno oduzete pokretnine.

Područja upravljanja koja dakle ovaj poseban cilj obuhvaća u Godišnjem planu upravljanja državnom imovinom je:

- (Upravljanje) postupanje s privremeno ili stalno oduzetom imovinom u kaznenim i prekršajnim postupcima, u skladu sa člancima 59. - 62. Zakona

- Poseban cilj 4 - „Harmonizacija i prijedlog novih propisa“ operacionalizira se putem sljedeće mjere:

1. Predlaganje izmjena i dopuna važećih propisa te izrada prijedloga novih propisa za poboljšanje upravljanja državnom imovinom

U definiranju posebnog cilja „Harmonizacija i prijedlog novih propisa“ krenulo se od kroz dosadašnje modele i regulaciju upravljanja imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske uočene potrebe za ubrzanjem, pojednostavljenjem i povećanjem efikasnosti postupaka raspolaganja državnom imovinom. Harmoniziranje sustava upravljanja imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske predstavlja kontinuirani proces, što zahtjeva stalnu analizu postojećeg stanja i provođenje dodatne regulacije u svrhu bolje aktivacije imovine. Navedeno se osobito odnosi na otklanjanje nedostataka u zakonodavnom okviru, uočavanje i otklanjanje dupliciranja poslova i preklapanja ovlasti od strane više tijela državne uprave, te u koordinaciji s tim tijelima, povećanje efikasnosti i ubrzavanja postupaka raspolaganja imovinom.

- Poseban cilj 5 - „Vođenje, standardizirani razvoj i unaprjeđenje sveobuhvatne interne evidencije pojavnih oblika državne imovine kojom upravlja Ministarstvo državne imovine“ operacionalizirat će se putem sljedećih mjera:

1. Funkcionalna uspostava Informacijskog sustava za upravljanje državnom imovinom (ISUDIO). ⁹

2. Uspostava sveobuhvatne interne evidencije pojavnih oblika državne imovine kojom upravlja Ministarstvo državne imovine.

3. Uspostava modela za upravljanje učincima od upravljanja i raspolaganja državnom imovinom.

U definiranju posebnog cilja „Vođenje, standardizirani razvoj i unaprjeđenje sveobuhvatne interne evidencije pojavnih oblika državne imovine kojom upravlja Ministarstvo državne imovine“ interna evidencija državne imovine kao upravljački sustav koji omogućava kvalitetno i razvidno donošenje odluka o načinima upravljanja državnom imovinom kojom upravlja Ministarstvo državne imovine, kao i interne evidencije drugih tijela kojima je povjereno pravo i obveza upravljanja državnom imovinom, ujedno su i infrastrukturna pretpostavka sveobuhvatne evidencije državne imovine u Središnjem registru državne imovine. Upravo je člankom 55. Zakona o upravljanju državnom imovinom definirano kako će Ministarstvo voditi evidenciju o imovini kojom upravlja, a koja će činiti i sastavni dio Središnjeg registra državne imovine, obzirom na obvezu dostave podataka u smislu Zakona o Središnjem registru državne imovine.

- Poseban cilj 6 - „Priprema, izrada i izvješćivanje o provedbi akata strateškog planiranja“ operacionalizirat će se putem sljedeće mjere:

1. Poboljšanje upravljanja državnom imovinom putem akata strateškog planiranja.

Provedba ovog posebnog cilja predstavlja kontinuitet dosadašnjih višegodišnjih aktivnosti Ministarstva državne imovine u izradi akata strateškog planiranja i izvještajima o provedbi istih, ujedno i javno dostupnim dokumentima. Također, provedba ovog posebnog cilja, će obzirom na vrlo aktivno višemjesečno i višegodišnje sudjelovanje predstavnika Ministarstva državne imovine u međuresornim radnim skupinama za izradu Nacionalne razvojne strategije

⁹ Danom stupanja na snagu Zakona o Središnjem registru državne imovine (NN 112/18), 22. prosinca 2018. Središnji državni ured za razvoj digitalnog društva (SDURDD) postalo je nadležno tijelo za vođenje Središnjeg registra, odnosno preuzelo je od Ministarstva državne imovine poslove vođenja Središnjeg registra, opremu, pismohranu i drugu dokumentaciju Ministarstva vezanu za vođenje Središnjeg registra, sredstva za rad, financijska sredstva te prava i obveze Ministarstva državne imovine vezane za vođenje Središnjeg registra, kao i državne službenike Ministarstva državne imovine koji su obavljali preuzete poslove vezane za Središnji registar. Slijedom odredbi Zakona, Sporazum o preuzimanju opreme, pismohrane i druge dokumentacije za vođenje Središnjeg registra državne imovine, sredstava za rad, financijskih sredstava te prava i obveza za vođenje Središnjeg registra, potpisan je od strane SDURDD i MDI-a u veljači 2019., a potom je potpisan i Zapisnik o primopredaji Središnjeg registra državne imovine.

RH 2030 te u radu Mreže koordinatora za strateško planiranje, imati značaj u daljnjem ustroju sustava strateškog planiranja na nacionalnoj razini te će imati usku poveznicu sa sadržajem više akata strateškog planiranja od nacionalnog značaja.

- Poseban cilj 7 - „Jačanje ljudskih potencijala, informacijsko-komunikacijske tehnologije i financijskih potencijala Ministarstva državne imovine“ operacionalizirat će se putem sljedećih mjera:

1. Strateško upravljanje ljudskim potencijalima

2. Unaprjeđenje informatizacije i digitalizacije.

3. Unaprjeđenje financijskog upravljanja.

Poseban cilj „Jačanje ljudskih potencijala, informacijsko-komunikacijske tehnologije i financijskih potencijala Ministarstva državne imovine“ identificiran je kao podrška za uspješnu implementaciju prethodno opisanih ciljeva Strategije upravljanja državnom imovinom za razdoblje 2019. - 2025.

Tablica 4.1. Pregled posebnih ciljeva i mjera