I. USTAVNA OSNOVA ZA DONOŠENJE ZAKONA

Ustavna osnova za donošenje ovog Zakona sadržana je u članku 87. u vezi s člankom 1. stavkom 3., članku 128. stavku 3. i članku 135. stavku 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 i 5/14 ‒ Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: SuP-O-1/2014 od 14. siječnja 2014.; dalje: Ustav).  

II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI ZAKONOM TE POSLJEDICE KOJE ĆE DONOŠENJEM ZAKONA PROISTEĆI

Referendum se smatra temeljnim instrumentom izravne (neposredne) demokracije jer na njemu birači neposredno odlučuju o političkim pitanjima od javnog interesa. Referendum je iznimno važan za širenje demokratskih osnova političkog odlučivanja na državnoj i lokalnoj razini, ali i za ostvarenje demokratskog političkog dijaloga u društvu.

Da bi ispunio svoju demokratsku svrhu, institut referenduma mora biti primjereno uređen zakonom te prikladno dimenzioniran u skladu s Ustavom. To je temeljna i najvažnija pretpostavka bez koje referendum u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ljudskih prava ne može dobiti onu ulogu u političkom osvještavanju i aktiviranju građana te jačanju građanske svijesti i društvene odgovornosti koja mu je izvorno namijenjena.

Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave (Narodne novine, br. 33/96, 92/01, 44/06 ‒ Zakon o Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske, 58/2006 ‒ Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-177/2002 od 20. travnja 2006., 69/07 ‒ Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2051/2005 od 5. lipnja 2007., 38/09, 100/16 ‒ Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1962/2008 od 27. rujna 2016., 73/17) koji je danas na snazi (dalje: važeći Zakon), višekratno je mijenjan i dopunjavan.

Unatoč tome, postojeći zakonodavni okvir ne osigurava uredne procese političkog odlučivanja na referendumu. Referendumi u Republici Hrvatskoj i danas se provode u okvirima nedorečenog i nerazrađenog zakonodavnog okvira, osobito kad je riječ o narodnim inicijativama i postupcima koji kod takvih inicijativa prethode donošenju odluke Hrvatskog sabora o raspisivanju referenduma, ali i pitanjima poput referendumske aktivnosti i promatranja referenduma.

Ustavni sud Republike Hrvatske (dalje: Ustavni sud) već je u odluci broj: U-VIIR-4696/2010 od 20. listopada 2010. (Narodne novine, br. 119/10) upozorio na činjenicu da je važeći Zakon nedovoljno razrađen, odnosno da sadržava nedostatke, nedorečenosti i nedosljednosti zbog kojih je nužno njegovo unapređenje. Naglasio je da „zakonske manjkavosti otvaraju objektivnu mogućnost zanemarivanja odnosno izigravanja navedene volje birača, a time i obezvrjeđivanja temeljnih vrijednosti demokratskog društva utemeljenog na vladavini prava“, te da „načelo vladavine prava, kao najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava), zahtijeva da se državni život ne temelji na arbitrarnosti, nego na unaprijed propisanim pravnim pravilima koja su opća, predvidljiva i za njihove adresate izvjesna u pogledu nastupajućih pravnih posljedica. U tim je okvirima potrebno sagledavati i rješenja koja su danas propisana ZoRef-om, pojedinačno i u njihovoj ukupnosti, radi njihova što hitnijeg usklađivanja s pravnim standardima Venecijanske komisije, sadržanima u njezinu Kodeksu dobre prakse na referendumima, ali i postizanja pravne koherentnosti referendumskog prava u domaćem pravnom poretku“ (točke 25.1. i 25.3. obrazloženja).

Nakon četvrte Promjene Ustava iz 2010. (Narodne novine, br. 76/10), u članku 7. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 121/10) bio je predviđen rok od šest mjeseci da se s Promjenom Ustava usklade, između ostalih, i odredbe zakona kojim se uređuje referendum, a koje su važne za primjenu Ustava. Iako je nakon toga mijenjao važeći Zakon, Hrvatski sabor do danas nije pokrenuo postupak sustavnog uređenja instituta referenduma.

Ustavni sud je u Priopćenju o narodnom ustavotvornom referendumu o definiciji braka broj: SuS-1/2013 od 14. studenoga 2013. (Narodne novine, br. 138/13) ponovo naglasio: „ … na zakonodavcu je da što prije osigura stabilan normativni okvir referendumskog postupka koji odgovara standardima demokratskog društva“ (točka 10.).

Sve su to razlozi zbog kojih se predlaže donošenje novog zakona koji će na novim osnovama sustavno i sveobuhvatno urediti institut referenduma u Republici Hrvatskoj.

U pripremi ovog Prijedloga Zakona o referendumu (dalje: Prijedlog) predlagatelj se koristio Kodeksom dobre prakse na referendumima Europske komisije za demokraciju putem prava (Venecijanske komisije) Vijeća Europe, Studija br. 371/2006, CDL-AD(2007)008rev-cor, u tekstu revidiranom 25. listopada 2018. godine.

Jedino područje koje nije obuhvaćeno ovim Prijedlogom odnosi se na financiranje referendumske aktivnosti. U pripremi mjerodavnog zakonodavstva prihvaćen je koncept da je referendumska aktivnost primarno politička aktivnost. Stoga je njezino financiranje, kao posebno pravno pitanje, potrebno urediti zakonom kojim se uređuje financiranje političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma. Ako bi se financiranje referendumske aktivnosti izdvojilo iz tog posebnog zakona o financiranju političkih aktivnosti, onda bi se istom pravnom logikom iz tog zakona trebalo izdvojiti i financiranje političkih stranaka te ga urediti izbornim zakonima ili Zakonom o političkim strankama. U tom bi slučaju, dakle, bio narušen sam zakonodavni koncept jedinstvenog uređenja financiranja političkih aktivnosti.

1. Ustavnopravni okvir mjerodavan za uređenje referenduma

Republika Hrvatska je predstavnička demokracija. Hrvatski sabor je predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj (članak 70. Ustava). Međutim, već je Ustavom iz 1990. (Narodne novine, br. 56/90) bila propisana mogućnost da narod ostvaruje vlast ne samo „izborom svojih predstavnika“, nego i „neposrednim odlučivanjem“ (članak 1. stavak 3.).

Ustav iz 1990. godine razlikovao je obvezni i fakultativni referendum, a ta je razlika zadržana sve do danas.

Kad je riječ o obveznom referendumu, članak 135. Ustava iz 1990. ograničio je provedbu obveznog referenduma samo na pitanje udruživanja Republike Hrvatske u saveze s drugim državama, odnosno na uvjete i postupak razdruživanja Republike Hrvatske. Predmet odlučivanja na obveznom referendumu do danas se nije mijenjao, iako je u dijelu koji se odnosi na razdruživanje modificiran. Posebnost je tog postupka obveznog referenduma bila i ostala u tome što o udruživanju, odnosno razdruživanju prethodno odlučuje Sabor dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika, a nakon toga se provodi referendum na kojem se donosi odluka, što znači da u donošenju odluke sudjeluju i Hrvatski sabor i narod (birači). Većina potrebna za donošenje odluke na obveznom referendumu mijenjala se kroz ustavotvorna razdoblja, tako da se prvih deset godina donosila većinom glasova ukupnog broja birača u Republici/državi (1990. ‒ 2010.), a od 16. lipnja 2010., nakon stupanja na snagu četvrte Promjene Ustava, donosi se većinom glasova birača koji su pristupili referendumu.

Do danas su u Republici Hrvatskoj održana dva obvezna referenduma: prvi je održan 19. svibnja 1991. godine na temelju Odluke o raspisu referenduma (Narodne novine, br. 21/91. S obzirom na to da nije imao posebni naziv, taj se referendum prepoznaje kao onaj na kome se odlučivalo o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske. Drugi je održan 22. siječnja 2012. godine na temelju Odluke o raspisivanju državnog referenduma o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji (Narodne novine, br. 151/11).

Kad je riječ o fakultativnom referendumu, u članku 87. Ustava iz 1990. godine bilo je predviđeno da referendum mogu inicirati i ujedno raspisati samo Hrvatski sabor (tadašnji Zastupnički dom) te predsjednik Republike Hrvatske (dalje: Predsjednik) na prijedlog Vlade Republike Hrvatske (dalje: Vlada) i uz supotpis predsjednika Vlade.

Predmet odlučivanja na fakultativnom referendumu nije se mijenjao sve do danas. On je od samog početka bio usmjeren na prijedloge akata koji još nisu stupili na snagu (prijedlog za promjenu Ustava, prijedlog zakona). Sukladno tome, Ustav je prihvatio, kao temeljni, koncept tzv. propozitivnog referenduma, izostavljajući iz njegova dosega Ustav i zakone koji su na snazi, osim posredno, preko prijedloga promjene Ustava i prijedloga zakona za izmjenu i/ili dopunu zakona o kojima bi se odlučivalo na referendumu. Drugim riječima, Ustav ne poznaje tzv. abrogativne referendume kojima se isključivo traži ukidanje odredbe Ustava, odnosno dijela ili cijelog zakona ili drugog akta koji je na snazi, kao što je, primjerice, slučaj u Italiji.  Ni nakon 2010. godine, kada je uveden referendum narodne inicijative, Ustav nije prihvatio koncept abrogativnog referenduma.

S druge strane, u članak 87. stavke 1. i 2. Ustava iz 1990. godine unesene su široke formule o tome da Hrvatski sabor može raspisati referendum i „o drugom pitanju iz svog djelokruga“, odnosno da Predsjednik može raspisati referendum na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade i „o drugom pitanju za koje drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike“ (dalje: „drugo pitanje“). Kao i svaka druga pojedinačna ustavna odredba, i navedene formule dio su ustavnog teksta kao jedinstvene cjeline. Ustavni sud opetovano ističe u svojim odlukama da „Ustav čini jedinstvenu cjelinu. Njemu se ne može pristupati na način da se iz cjeline odnosa koji se njime ustrojavaju izvlači jedna odredba, pa se ona onda tumači zasebno i mehanički, neovisno o svim ostalim vrijednostima koje su Ustavom zaštićene. Ustav posjeduje unutarnje jedinstvo i značenje pojedinačnog dijela vezano je uz sve ostale odredbe. Promatra li ga se kao jedinstvo, Ustav odražava pojedina sveobuhvatna načela i temeljne odluke u vezi s kojima se moraju tumačiti sve njegove pojedinačne odredbe“ (rješenje Ustavnog suda broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010., Narodne novine, br. 142/10, točka 8.2.).

Sukladno tome, iz cjeline ustavnog teksta iz 1990. godine jasno proizlazi da ustavna formula o „drugom pitanju“ u smislu članka 87. stavaka 1. i 2. Ustava ne obuhvaća sva pitanja iz ustavnog djelokruga Hrvatskog sabora, odnosno Predsjednika i/ili Vlade. S obzirom na to da je Republika Hrvatska konstitucionalna predstavnička demokracija, Ustav sadržava niz pitanja koja pripadaju u tzv. predstavnički rezervat Hrvatskog sabora, odnosno u ustavni rezervat Predsjednika, odnosno Predsjednika i Vlade, o kojima smiju odlučivati isključivo ta tijela, svako unutar svoje nadležnosti. Tipični su primjeri ovlast Predsjednika da, pod pretpostavkama propisanim Ustavom, imenuje i razrješuje vojne zapovjednike, postavlja i opoziva šefove diplomatskih misija Republike Hrvatske u inozemstvu, imenuje mandatara, imenuje čelnike sigurnosnih službi, itd. Isto se odnosi i na izbore, imenovanja i razrješenja koja u skladu s Ustavom i zakonom provodi Hrvatski sabor. Drugim riječima, Ustav ne poznaje državne referendume za imenovanja i opozive. U ustavne rezervate ulaze i pitanja poput odlučivanja o ratu i miru, naređivanja uporabe oružanih snaga iako nije proglašeno ratno stanje, iskazivanja povjerenja Vladi, davanja pomilovanja, predlaganja i donošenja državnog proračuna, itd. Sažeto, Ustav iz 1990. godine prepustio je Hrvatskom saboru da samostalno odlučuje o kojim će „drugim pitanjima“ (uz prijedlog za promjenu Ustava i prijedlog zakona) raspisati referendum, ostavljajući izvan tih „drugih pitanja“ ona koja pripadaju u predstavnički rezervat Hrvatskog sabora. Isto pravilo važi i za „drugo pitanje“ za koje Predsjednik drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike (članak 87. stavak 2. Ustava). Na predstavnički rezervat Hrvatskog sabora, odnosno ustavni rezervat Predsjednika, sve vezano uz „drugo pitanje“, upućuje se u članku 11. stavku 1. i članku 12. stavku 1. ovog Prijedloga formulacijom: „u skladu s ustavnim ovlastima“.

Drugom Promjenom Ustava iz 2000. godine (Narodne novine, br. 113/00) članak 87. dopunjen je odredbom kojom se u ustavni poredak Republike Hrvatske prvi put uveo institut narodne inicijative. Pojam „narodna inicijativa“ (engl. popular initiative, franc. initiative populaire; njem. Volksinitiative) uveden je u hrvatski pravni poredak kroz praksu Ustavnog suda (odluka broj: U-VIIR-4640/2014 od 12. kolovoza 2014., Narodne novine, br. 104/14, 130/14 – ispravak, točka 28.). Prema novom stavku 3. članka 87. Ustava, Hrvatski sabor dužan je raspisati referendum, u skladu sa zakonom, ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj. Za predmet odlučivanja na referendumu narodne inicijative ustavotvorac je odredio „pitanja iz stavka 1. i 2. ovog članka“, to jest ista pitanja o kojima su fakultativni referendum ovlašteni raspisati Hrvatski sabor i Predsjednik na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade (prijedlog za promjenu Ustava, prijedlog zakona, drugo pitanje iz djelokruga Hrvatskog sabora, odnosno drugo pitanje za koje Predsjednik drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike). U Priopćenju o narodnom ustavotvornom referendumu o definiciji braka broj: SuS-1/2013 od 14. studenoga 2013. (Narodne novine, br. 138/13), Ustavni sud obrazložio je da bi se funkcija narodnih inicijativa koja izvire iz članka 87. stavka 3. Ustava „mogla sažeti u formulu: u pravnom poretku promijeniti nešto što već postoji ili u pravni poredak unijeti nešto novo, što do sada nije postojalo“ (točka 9. obrazloženja). Sukladno tome, i referendum narodne inicijative također počiva na konceptu propozitivnih referenduma.  

Do danas je u Republici Hrvatskoj održan jedan referendum narodne inicijative, i to o prijedlogu promjene Ustava radi dopune Ustava definicijom braka kao životne zajednice žene i muškarca. Taj je prijedlog promjene Ustava pripremio i oblikovao sam organizacijski odbor narodne ustavotvorne inicijative, a prikupio je 683.948 potpisa birača, odnosno više od 10 posto od ukupnog broja upisanih birača u Republici Hrvatskoj. Na toj je osnovi Hrvatski sabor donio Odluku o raspisivanju državnog referenduma (Narodne novine 134/13) koji se održao 1. prosinca 2013. godine. Birači su na referendumu donijeli odluku o promjeni Ustava.

Kad je riječ o većini potrebnoj za odlučivanje na fakultativnom referendumu, u članku 87. Ustava iz 1990. godine bilo je predviđeno da se na referendumu odlučuje većinom glasova birača koji su glasali, uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog broja birača u Republici. Četvrtom Promjenom Ustava iz 2010. godine ta je odredba izmijenjena, tako da od 16. lipnja 2010. godine važi ustavno pravilo da se na fakultativnom referendumu, isto kao na obveznom, odlučuje većinom (glasova) birača koji su pristupili referendumu.

Međutim, navedenu izmjenu ustavnog pravila nije pratila i odgovarajuća izmjena zakonodavstva, tako da je u članku 6. važećeg Zakona i dalje propisano kako se „na državnom referendumu odlučuje (se) većinom birača koji su glasali, uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog broja birača upisanih u popis birača Republike Hrvatske, ako za pojedina pitanja Ustavom Republike Hrvatske nije drugačije određeno“ (članak 6. stavak 2.). Ovim se Prijedlogom ozakonjuje važeće ustavno pravilo.

Ustavna odredba iz 1990. godine o tome da su odluke donesene na referendumu obvezatne nije se mijenjala sve do danas.

Nadalje, do 2010. godine mogućnost ostvarivanja biračkog prava izvan granica Republike Hrvatske bilo je omogućeno člankom 45. Ustava samo na izborima za Hrvatski sabor i Predsjednika, ali ne i u postupku odlučivanja na referendumu. Četvrtom Promjenom Ustava iz 2010. izmijenio se članak 45. Ustava tako da se za hrvatske državljane s navršenih 18 godina (birače) osigurava ostvarivanje općeg i jednakog biračkog prava, tajnim glasanjem, ne samo na neposrednim izborima za Hrvatski sabor i Predsjednika, nego i na neposrednim izborima za Europski parlament te u postupku odlučivanja na državnom referendumu, u skladu sa zakonom. Birači koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj ostvaruju biračko pravo na biračkim mjestima u sjedištima diplomatsko-konzularnih predstavništava Republike Hrvatske u stranoj državi u kojoj prebivaju, a ostvarivanje biračkog prava osigurava se i državljanima s prebivalištem u Republici Hrvatskoj koji se u doba izbora zateknu izvan njezinih granica tako da mogu glasati u sjedištima diplomatsko-konzularnih predstavništava Republike Hrvatske u stranoj državi u kojoj se nalaze ili na koji drugi način određen zakonom.

Posljedično, četvrtom Promjenom Ustava iz 2010. godine u Ustav se prvi put uvodi pojam „državnog“ referenduma, kako bi ga se – s aspekta ostvarivanja biračkog prava – razlikovalo od lokalnog referenduma. Ta je terminološka razlika prihvaćena i u Prijedlogu, tako da se u njemu uređuje „državni referendum“ i „lokalni referendum“.

Ustavna mogućnost provedbe lokalnog referenduma otvorena je drugom Promjenom Ustava iz 2000. godine, kada je u članku 128. stavku 3. prvi put propisano da „građani mogu neposredno sudjelovati u upravljanju lokalnim poslovima, putem zborova, referenduma i drugih oblika neposrednog odlučivanja u skladu sa zakonom i statutom“. Četvrtom Promjenom Ustava iz 2010. dalje je propisano da ta prava „u Republici Hrvatskoj ostvaruju i građani Europske unije, u skladu sa zakonom i pravnom stečevinom Europske unije“ (članak 128. stavak 4. Ustava).

Konačno, četvrtom Promjenom Ustava iz 2010. godine uvedena je pravna mogućnost da se zakonom propišu i uvjeti za održavanje savjetodavnog referenduma. Međutim, iako je ustavna osnova za zakonsko uređenje savjetodavnog referenduma prihvaćena tek 2010. godine, institut savjetodavnog referenduma uveden je u pravni poredak Republike Hrvatske već 1996. godine, stupanjem na snagu važećeg Zakona (Narodne novine, br. 33/96). U tom se smislu unošenje instituta savjetodavnog referenduma u ustavni tekst 2010. godine treba smatrati konstitucionalizacijom tog dotada zakonskog instituta.

Sukladno svim prethodnim navodima, Ustav koji je danas na snazi nalaže Hrvatskom saboru da zakonom uredi državni i lokalni referendum, te uvodi ustavnu mogućnost, ali ne i obvezu, da se zakonom uredi i savjetodavni referendum.

Ustav nalaže sljedeći zakonski okvir za državni referendum:

‒ ostvarivanje općeg i jednakog biračkog prava, tajnim glasanjem, mora biti osigurano svim hrvatskim državljanima s navršenih 18 godina (biračima), neovisno o prebivalištu, odnosno mjestu gdje će se birači zateći na dan održavanja državnog referenduma (članak 45. Ustava);

‒ na državnom referendumu odlučuje se većinom glasova birača koji su pristupili referendumu (članak 87. stavak 4. i članak 135. stavak 4. Ustava);

‒ odluka donesena na državnom referendumu je obvezatna (članak 87. stavak 5. Ustava);

‒ na obveznom državnom referendumu odlučuje se o udruživanju Republike Hrvatske u saveze s drugim državama, odnosno o razdruživanju Republike Hrvatske iz saveza s drugim državama, na način i u postupku propisanim Ustavom (članak 135. Ustava);

‒ na fakultativnom državnom referendumu odlučuje se o prijedlogu promjene Ustava, prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz djelokruga Hrvatskog sabora, odnosno o drugom pitanju za koje predsjednik Republike drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike (članak 87. stavci 1. i 2. Ustava);

‒ fakultativni državni referendum raspisuju: Hrvatski sabor na vlastitu inicijativu (članak 87. stavak 1. Ustava); Predsjednik na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade (članak 87. stavak 2. Ustava); Hrvatski sabor ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj (članak 87. stavak 3. Ustava).

Za razliku od državnog referenduma, uređenje lokalnog referenduma Ustav u cijelosti prepušta zakonu i statutu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave (članak 128. stavak 3. Ustava).

Isto pravilo važi i za uređenje savjetodavnog referenduma, ako se prihvati ustavna mogućnost njegova zakonskog uređenja (članak 87. stavak 6. Ustava). Ovim se Prijedlogom predlaže da se institut savjetodavnog referenduma i dalje zadrži u pravnom poretku Republike Hrvatske.

2. Dosadašnji zakonodavni razvitak instituta referenduma, ocjena stanja i osnovna pitanja koja se trebaju urediti Zakonom

Važeći Zakon donesen je 1996. godine. Njegovim stupanjem na snagu prestao je važiti Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog izjašnjavanja (Narodne novine, br. 15/79 i 13/87), donesen kao republički zakon bivše Socijalističke Republike Hrvatske.

Zakon iz 1996. i danas je na snazi, ali mu je 2001. godine, stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne samouprave (Narodne novine, br. 92/01), izmijenjen naziv.

Važeći Zakon mijenjao se i dopunjavao tri puta. Osim toga, jednom je bio izmijenjen drugim zakonom, a Ustavni sud je dosada tri puta ukidao pojedine njegove odredbe.

Odlukom broj: U-I-177/2002 od 20. travnja 2006. (Narodne novine, br. 58/06) Ustavni sud pokrenuo je, na temelju ovlaštenja propisanog člankom 38. stavkom 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 99/99, 29/02, 49/02 – pročišćeni tekst; dalje: Ustavni zakon), postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 9. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne samouprave (Narodne novine, br. 92/01) u dijelu koji se odnosio na članak 8.h, te je taj članak ukinuo. Naime, tim je člankom bilo propisano da Hrvatski sabor može u roku od 30 dana zatražiti da Ustavni sud utvrdi je li referendumsko pitanje, odnosno način izjašnjavanja birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma u skladu s Ustavom i zakonom. Ustavni sud u odluci je utvrdio da se sukladno članku 87. stavcima 1. i 2. Ustava ocjenjivati „može samo suglasnost referendumskog pitanja s Ustavom, ali ne i sa zakonom. Zakonodavac nije bio ovlašten propisati mogućnost ocjenjivanja suglasnosti referendumskog pitanja sa zakonom“ (točka 4. obrazloženja). Stoga i nadležnost Ustavnog suda u odnosu na državni referendum, kako je propisana u spornom članku, nije u suglasnosti s Ustavom.

U Prijedlogu se navedeno pravilo o nadležnosti Ustavnog suda strogo poštuje. U svim odredbama Prijedloga u kojima se spominje Ustavni sud upućuje se na njegovu nadležnost propisanu Ustavom i Ustavnim zakonom. Ujedno se predlaže ozakonjivanje pojedinih službenih stajališta Ustavnog suda koja se tiču referenduma, a koja su proizišla iz tumačenja Ustava te su utvrđena u odlukama Suda. Pitanja je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom i jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 87. stavaka 1. do 3. Ustava za njegovo raspisivanje nisu predmet uređenja ovog Prijedloga.

Odlukom broj: U-I-2051/2007 od 5. lipnja 2007. (Narodne novine, br. 69/07) Ustavni sud pokrenuo je, također na temelju ovlaštenja propisanog člankom 38. stavkom 2. Ustavnog zakona, postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 6. stavka 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne samouprave (Narodne novine, br. 92/01) i ukinuo ga u dijelu koji glasi: „koji imaju prebivalište i prebivaju u Republici Hrvatskoj, najmanje godinu dana bez prekida do dana održavanja referenduma.“ Utvrdio je da su propisanim ograničenjem prava sudjelovanja hrvatskih državljana na državnom referendumu prekršene odredbe članka 1. stavka 2. i stavka 3. u vezi s člankom 45. stavkom 1., kao i odredba članka 14. stavka 2. Ustava.

Kao što je prethodno rečeno, Prijedlog polazi od načina na koji je ostvarenje biračkog prava na državnom referendumu uređeno u članku 45. četvrte Promjene Ustava iz 2010. godine.

Odlukom broj: U-I-1962/2008 od 27. rujna 2016. (Narodne novine, br. 100/16) Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te je ukinuo članak 9. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave (Narodne novine, br. 92/01) u dijelu koji se odnosio na odredbe novog članka 8.e koji je glasio: „i jedinstveni matični broj građana“, jer nije zadovoljavao zahtjev ustavnog jamstva zaštite osobnih podataka iz članka 37. Ustava.

U izvršenju te odluke Ustavnog suda donesen je Zakon o izmjeni i dopuni Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave (Narodne novine, br. 73/17), kojim se ukinuti JMBG zamijenio osobnim identifikacijskim brojem (OIB). I u Prijedlogu se propisuje obveza birača da prilikom davanja potpisa za referendum, kao i davanja potpisa za osnivanje odbora zagovornika, odnosno odbora protivnika referendumske inicijative, u potpisnu listu upišu svoj osobni identifikacijski broj (OIB) jer on zadovoljava zahtjev ustavnog jamstva zaštite osobnih podataka iz članka 37. Ustava.

Kad je riječ o predmetu koji uređuje, u važećem su Zakonu, osim državnog i lokalnog referenduma, uređeni i „drugi oblici osobnog sudjelovanja birača u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave“. U te druge oblike važeći Zakon ubraja savjetodavni referendum, mjesne zborove građana i predstavke građana. U tom se pitanju ovim Prijedlogom predlaže drugačije uređenje. Naime, predlaže se da mjesni zborovi građana i predstavke građana više ne budu predmet zakona kojim se uređuje referendum jer ti oblici osobnog izjašnjavanja građana nemaju svojstva referenduma, a već su uređeni i u Glavi IV. pod nazivom „Neposredno sudjelovanje građana u odlučivanju“ Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine, br. 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13 – pročišćeni tekst, 137/15 – ispravak, 123/17, 98/19 i __/20).

S druge strane, u važećem je Zakonu i savjetodavni referendum podveden pod „druge oblike osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave“. Ovim se Prijedlogom predlaže da se institut savjetodavnog referenduma izdvoji iz te skupine te da ostane predmet zakona kojim se uređuje referendum. Riječ je o načelnom stajalištu da savjetodavni referendum pripada institutu referenduma, unatoč tome što mišljenje koja se na njemu donosi nema obvezujući pravni učinak. Učinci koje referendumi proizvode ne utječu na njihovo određenje u pravnom smislu.

a) Državni referendum

Odredba da se o referendumu donosi zakon sadržana je u članku 87. Ustava koji uređuje fakultativni referendum. Posljedično, u ovom se Prijedlogu uređuje i obvezni referendum, ali na način da je u članku 9. propisano kako se na njegovo organiziranje i provedbu odgovarajuće primjenjuju odredbe o državnom referendumu koji raspisuje Hrvatski sabor na vlastitu inicijativu.

Kad je riječ o fakultativnom državnom referendumu (dalje: referendum), u članku 87. Ustava predviđene su tri različite referendumske inicijative, ovisno o tome tko inicira referendum, odnosno pokreće inicijativu i sastavlja tekst referendumskog pitanja, neovisno o tome tko raspisuje sâm referendum. Pri zakonskom uređenju morale su biti uvažene pravne osobitosti svake pojedine inicijative, a u Prijedlogu ih je bilo potrebno urediti tako da ih se međusobno jasno razlikuje. Upravo nerazlikovanje i izostanak razrade svake od navedenih referendumskih inicijativa najslabije su točke važećeg Zakona.

Prvo, nedorečenost važećeg Zakona očita je kod raspisivanja referenduma koji iniciraju nadležna tijela (Hrvatski sabor i Vlada koja Predsjedniku predlaže raspisivanje referenduma), sukladno člancima 87. stavcima 1. i 2. Ustava. Prema odredbama važećeg Zakona, u tim referendumskim postupcima ne postoje nikakve prethodne radnje usporedive s onima u referendumima narodne inicijative. Propisano je samo to da nadležno tijelo donosi odluku o raspisivanju referenduma, a referendum se nakon toga održava u roku od 30 do 60 dana. Unutar tog razdoblja nisu predviđene nikakve aktivnosti ili radnje, osim osnivanja tijela za provedbu referenduma. Ovim Prijedlogom predviđaju se odgovarajuće mjere radi povećanja stupnja demokratičnosti referenduma koje iniciraju nadležna tijela i otvaranja tih referenduma javnosti. Tako se predviđa da se postupak raspisivanja referenduma koji inicira Hrvatski sabor ili koji Predsjedniku predlaže Vlada sastoji od dvije faze. Prva faza je donošenje odluke o namjeri raspisivanja referenduma, a druga faza je donošenje odluke o raspisivanju referenduma. U razdoblju između tih dviju odluka, koje traje 45 dana, provodi se savjetovanje sa zainteresiranom javnošću o nacrtu prijedloga akta ako je on predmet odlučivanja na referendumu. Istodobno, birači se organiziraju u odbore zagovornika, odnosno odbore protivnika referendumske inicijative, koji se evidentiraju u DIP-u, kako bi na dan stupanja na snagu odluke o raspisivanju referenduma bili poznati svi sudionici referenduma, kao i programsko-političke platforme birača organiziranih u odbore zagovornika, odnosno odbore protivnika referendumske inicijative.

Drugo, nedorečenost važećeg Zakona očita je i kod uređenja narodnih inicijativa. U važećem zakonu nedostaje sustavna razrada dijela postupka koji se provodi jedino kod narodnih inicijativa, a obuhvaća razdoblje vezano uz prikupljanje potpisa birača kao ustavne pretpostavke za raspisivanje referenduma narodne inicijative. Već sama činjenica da se to razdoblje u praksi označava kao „predreferendumsko“, te da se aktivnosti koje se obavljaju u tom dijelu postupka u praksi označavaju kao „predreferendumske“, upućuje na nedorečenost koncepta referenduma narodne inicijative u važećem Zakonu, zbog čega je u praksi stvoren pogrešan dojam da nije riječ o sastavnom dijelu referendumskog postupka.

U tom se razdoblju osniva organizacijski odbor za izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma (dalje: organizacijski odbor) koji priprema referendumsko pitanje narodne inicijative. U Prijedlogu se prvi put sustavno uređuje institut referendumskog pitanja. Njegovo je uređenje usklađeno s preporukama Venecijanske komisije Vijeća Europe.

Organizacijski odbor organizira i prikupljanje potpisa birača. Bitna novina koja se predlaže odnosi se na tijelo koje bi bilo nadležno da na referendumima narodne inicijative provodi sve radnje vezane uz evidenciju organizacijskih odbora te uz postupak utvrđivanja broja i pravovaljanosti potpisa birača koje je prikupio organizacijski odbor. To je Državno izborno povjerenstvo Republike Hrvatske (dalje: DIP).

Ovim se Prijedlogom predlaže da postupak izjašnjavanja birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma traje ukupno 35 dana. Na svakom je organizacijskom odboru da sam odredi, unutar propisanih 35 dana, koliko će mu vremena trebati za prikupljanje potpisa, a koliko za pripremu potpisnih lista za predaju DIP-u, pri čemu dio postupka koji se odnosi na samo prikupljanje potpisa birača ne smije biti duži od 30 dana.

U važećem Zakonu u cijelosti nedostaju odredbe koje bi uređivale postupak predaje potpisnih lista te nadležnost i postupak utvrđivanja broja prikupljenih pravovaljanih potpisa birača. Tako je za potrebe postupka pred Ustavnim sudom u kojem je doneseno rješenje broj: U-VIIR-3592/2018 od 18. prosinca 2018. godine Vlada u svom očitovanju KLASA: 022-03/18-07/315, URBROJ: 50301-25/06-18-17 od 24. listopada 2018. naglasila „da Zakon ne uređuje postupak provjere broja i vjerodostojnosti potpisa, a koji bi uključivao tijela koja provode predmetni postupak, rokove u kojima je postupak potrebno završiti, te sudjelovanje promatrača u postupku provjere broja i vjerodostojnosti prikupljenih potpisa i slično“ (točka 5. obrazloženja). Ovim se Prijedlogom te manjkavosti otklanjaju. U cijelosti se napušta postojeće neprikladno zakonsko rješenje da „organizacijski odbor provjerava je li izjašnjavanje provedeno u skladu sa zakonom“ (članak 8.f. stavak 2. važećeg Zakona).

Prijedlogom se predlaže da se nakon proteka 35 dana, kada završava postupak izjašnjavanja birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma, kutije s potpisnim listama, nakon izvršene primopredaje u Hrvatskom saboru, predaju DIP-u koji u roku od 30 dana utvrđuje broj prikupljenih pravovaljanih potpisa birača. Time se provedba tog dijela postupka referenduma narodne inicijative, koji je u dosadašnjoj praksi uzrokovao najviše sporova, vremenski ograničava te povjerava neovisnom tijelu izvan sustava državne vlasti.

Zbog stalnih sporova koji nastaju zbog nedostataka i manjkavosti u zakonskom uređenju dijela referendumskog postupka koji prethodi odluci o raspisivanju referenduma narodne inicijative u praksi se uobičajilo govoriti o „postupku provjere broja i vjerodostojnosti prikupljenih potpisa“, kao što pokazuje i prethodno citirano Vladino očitovanje. Takve neprikladne formulacije, koje u osnovi stvaraju dojam međusobnog nepovjerenja dviju strana, u Prijedlogu se ispravljaju na način da se taj postupak naziva po onome što on treba biti: postupak u kojem se utvrđuje broj pravovaljanih potpisa birača.

U važećem Zakonu u cijelosti nedostaju i odredbe koje bi uređivale postupak pravne zaštite u dijelu referendumskog postupka narodne inicijative koji prethodi odluci o raspisivanju referenduma. U pripremi tog dijela Prijedloga uvažena su stajališta Ustavnog suda izražena u rješenju broj: U-VIIR-1960/2018 od 5. lipnja 2018. U tom je slučaju žaliteljica uputila dopis DIP-u prigovarajući na nepravilnosti u razdoblju prikupljanja potpisa birača. DIP je žaliteljici odgovorio dopisom u kojem je naveo da „Državno izborno povjerenstvo Republike Hrvatske vrši nadzor nad zakonitošću provedbe referenduma nakon donošenja odluke nadležnog tijela o raspisivanju referenduma te se njegova nadležnost ne proteže na predreferendumske aktivnosti na koje se odnosi Vaše pitanje“. Ustavni sud potvrdio je u citiranom rješenju da „u odnosu na te aktivnosti odnosno u odnosu na razdoblje obuhvaćeno glavom II. Izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma (članci 8.a ‒ 8.g) Zakona o referendumu nije dopušten ni prigovor DIP-u ni žalba Ustavnom sudu“. Ustavni sud zauzeo je s tim u vezi načelno stajalište da u tom razdoblju postupka narodne inicijative birači „moraju uživati dostatnu i djelotvornu pravnu zaštitu od nezakonitog postupanja tijela državne vlasti ili tijela vlasti lokalne i područne (regionalne) samouprave, usmjerene na onemogućavanje ili otežavanje provođenja inicijative“ (točke 2.1., 4.1. i 5. obrazloženja). To je stajalište Ustavnog suda u ovom Prijedlogu u cijelosti uvaženo tako da je u tom dijelu referendumskog postupka narodne inicijative predviđena djelotvorna sudska zaštita u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (dalje: Visoki upravni sud), a omogućava se i podnošenje prigovora DIP-u zbog nepravilnosti u provedbi referenduma, i to od dana započinjanja referendumske aktivnosti. Osim toga, DIP po službenoj dužnosti prati pravilnost provedbe referendumske aktivnosti te je ovlašten naložiti otklanjanje uočenih nepravilnosti, a nadležnim državnim ili javnim tijelima po potrebi naložiti i poduzimanje odgovarajućih mjera.

Nadalje, u odnosu na predmet narodne inicijative, kako je postavljen u Ustavu, birači mogu biti u dvama različitim pravnim položajima, ovisno o tome jesu li oni istodobno i inicijatori postupka referenduma i „autori“ samog prijedloga akta o kojem se odlučuje na referendumu ili su pak samo inicijatori postupka referenduma, dok je „autor“ prijedloga akta državno tijelo.

U Prijedlogu se ta dualna funkcija narodnih inicijativa prvi put odgovarajuće zakonski uređuje. Iako su među dosadašnjim narodnim inicijativama postojale razlike po tim osnovama, one nisu bile prepoznate, upravo zbog toga što sam zakon nije pravio potrebnu razliku među njima.

Konkretno, kod narodnih inicijativa birači mogu biti oni koji iznose svoj vlastiti politički prijedlog, to jest predlažu promjenu Ustava (kao što je to bilo na narodnom ustavotvornom referendumu o definiciji braka u prosincu 2013.), ili predlažu prijedlog zakona, ili prijedlog drugog akta, ili predlažu uređenje „drugog pitanja“ koje su sami pripremili i oblikovali. Takva se inicijativa može nazvati i „aktivnom narodnom inicijativom“.  Primjerice, takav je prijedlog zakona 2014. godine pripremio organizacijski odbor narodne inicijative poznate pod nazivom „Ne damo naše autoceste!“. U tom je slučaju organizacijski odbor pripremio Zakon o dopuni i izmjenama Zakona o cestama, a referendumsko je pitanje glasilo: „Jeste li za to da se na referendumu donese sljedeći zakon: Zakon o dopuni i izmjenama Zakona o cestama“. Ustavni sud je u svojoj odluci broj: U-VIIR-1158/2015 od 21. travnja 2015. (Narodne novine, br. 46/15) utvrdio da sadržaj referendumskog pitanja (to jest prijedlog zakona kao predmet odlučivanja na referendumu) nije u skladu s Ustavom, pa referendum nije održan.

Sličan primjer narodne zakonodavne inicijative je i inicijativa poznata pod nazivom „Stožer za obranu hrvatskog Vukovara“ iz prosinca 2013., koja je glasila: „Jeste li za to da se članak 12. stavak 1. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina ('Narodne novine', br. 155/02., 47/10., 80/10. i 93/11.) mijenja tako da glasi: 'Ravnopravna službena uporaba jezika i pisma kojim se služe pripadnici nacionalne manjine ostvaruje se na području jedinice lokalne samouprave, državne uprave i pravosuđa, kada pripadnici pojedine nacionalne manjine čine najmanje polovinu stanovnika takve jedinice.'?“. U odluci broj: U-VIIR-4640/2014 od 12. kolovoza 2014. (Narodne novine, br. 104/14, 130/14 – ispravak) Ustavni sud je utvrdio da predloženo referendumsko pitanje (to jest prijedlog izmjene ustavnog zakona kao predmet odlučivanja na referendumu) nije u skladu s Ustavom, pa ni u ovom slučaju nije došlo do održavanja referenduma.

S druge strane, birači mogu tražiti raspisivanje referenduma i zbog prijedloga akta koji namjerava donijeti Hrvatski sabor  ili drugog pitanja koje namjerava urediti nadležno državno tijelo (Hrvatski sabor ili Predsjednik pod propisanim pretpostavkama). U tom slučaju birači reagiraju na prijedlog promjene Ustava, ili prijedlog zakona, ili prijedlog drugog akta koji se upućuje u parlamentarnu proceduru, ili na „drugo pitanje“ koje se daje na odlučivanje nadležnom državnom tijelu (dalje: prijedlog državnog tijela), pa traže da se o njemu ili u povodu njega raspiše referendum. Organizacijski odbor može pripremiti referendumsko pitanje kojim od birača traži samo to da se izjasne jesu li za prijedlog državnog tijela. Međutim, organizacijski odbor može ponuditi i svoj vlastiti opcijski prijedlog kojim se izravno ili neizravno oponira prijedlogu državnog tijela. Ostavi li se sa strane pitanje zadovoljava li zahtjeve pravilno sročenog referendumskog pitanja, kao primjer neizravnog oponiranja može se navesti narodna inicijativa iz 2010. godine o Prijedlogu Zakona o izmjenama Zakona o radu, s Konačnim prijedlogom zakona, koji je Vlada Republike Hrvatske podnijela Hrvatskom saboru aktom, KLASA: 110-01/10-01/01, URBROJ: 5030104-10-1 od 28. svibnja 2010. godine (dalje: Prijedlog izmjena ZOR-a). Raspisivanje referenduma zatražilo je 15,95% (717.149) birača u Republici Hrvatskoj o referendumskom pitanju koje je formulirao organizacijski odbor kako slijedi: „Jeste li za zadržavanje važećih zakonskih odredbi o produženoj primjeni pravnih pravila sadržanih u kolektivnim ugovorima i otkazivanju kolektivnih ugovora?“. Navedenim se pitanjem oponiralo Vladinom Prijedlogu izmjena ZOR-a, i to na način da je organizacijski odbor u referendumskom pitanju predložio opcijsko rješenje (u konkretnom slučaju, zadržavanje postojećeg zakonskog rješenja). Budući da je Vlada 3. rujna 2010. uputila predsjedniku Hrvatskog sabora akt, KLASA: 110-01/10-01/01, URBROJ: 5030101-10-3, kojim povlači iz zakonodavnog postupka Prijedlog izmjena ZOR-a, Ustavni sud je u odluci broj: U-VIIR-4696/2010 od 20. listopada 2010. utvrdio da su prestale postojati pretpostavke za raspisivanje referenduma jer je narodna inicijativa uspjela. U toj je odluci Ustavni sud istaknuo i sljedeće:

„23. … navedenim postupkom Vlade Republike Hrvatske ostvaren je i cilj zbog kojega su birači dali svoje potpise za raspisivanje referenduma: Prijedlog izmjena ZOR-a povučen je iz zakonodavnog postupka.

Provedbi referenduma u takvoj pravnoj situaciji nedostaje svaki pravni smisao te objektivno i razumno opravdanje. S druge strane, njegovom bi se provedbom u takvim okolnostima po naravi stvari otvorio prostor mogućim zlouporabama, jer bi se izjašnjavanje birača o referendumskom pitanju ‒ koje je prethodno već ionako riješeno u skladu s voljom birača ‒ lako pretvorilo u izjašnjavanje birača o drugim pitanjima koja nisu ni u kakvoj vezi sa samim sadržajem referendumskog pitanja. Takva je mogućnost apsolutno protivna temeljima demokratskog ustavnog poretka (članak 3. Ustava) i temeljima koncepta ustavne vladavine (konstitucionalizma) prema kojem su svi nositelji vlasti, uključujući i samog suverena (politički narod i njegovo predstavništvo), ograničeni odredbama Ustava (Smerdel).

Ustavni sud zaključno utvrđuje da je povlačenjem Prijedloga izmjena ZOR-a iz zakonodavnog postupka Vlada Republike Hrvatske postupila u duhu zahtjeva koje postavlja Ustav u odnosu na pravila političkog života u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava. Taj je postupak Vlade Republike Hrvatske dokaz da se neposredno sudjelovanje birača u procesu donošenja političkih odluka u demokratskom društvu može ostvariti i samim ispunjenjem pretpostavki za održavanje referenduma, a da sam postupak referenduma nije potrebno provoditi.“

Iz navedenoga proizlazi da je Ustavni sud u svojoj praksi prihvatio stajalište da narodne inicijative u Republici Hrvatskoj mogu postizati svoje ciljeve i bez održavanja samog referenduma i kao takve biti djelotvorni mehanizam ostvarenja političkog dijaloga između birača (naroda) i institucionalnih nositelja državne vlasti, to jest između komponenata predstavničke i izravne (neposredne) demokracije. To je pravilo Ustavni sud postavio za konkretan slučaj koji je razmatrao, naglašavajući da „nije riječ o općem pravnom pravilu koje bi vrijedilo za sve istovrsne slučajeve, jer takvo pravilo može donijeti samo Hrvatski sabor kao vrhovno predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj“ (točka 25.1. obrazloženja odluke broj: U-VIIR-4696/2010).

Sukladno tome, navedena ustavnosudska praksa, uključujući citirano stajalište Ustavnog suda, bili su poticaj da se u ovaj Prijedlog ugrade preporuke Venecijanske komisije o političkom dijalogu između predstavnika organizacijskog odbora i Hrvatskog sabora koji se, u povodu referendumskog pitanja narodne inicijative, ostvaruje kroz institute neizravnog i izravnog protuprijedloga Hrvatskog sabora. Pravno-tehnička pravila vezana uz te pravne instrumente odgovarajuće su preuzeta iz švicarskog zakonodavstva o narodnim inicijativama te su prilagođena hrvatskom pravnom okviru.

U Prijedlogu se prvi put uvode i demokratski instrumenti službenih očitovanja nadležnih tijela o referendumskom pitanju narodne inicijative, te se nadležna tijela ovlašćuju da biračima upute svoje službeno stajalište o tome podržavaju li referendumsko pitanje ili biračima preporučuju da ga odbace. Istodobno se Hrvatski sabor ovlašćuje i da se službeno očituje o referendumskom pitanju koje na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade predlaže Predsjednik. Riječ je o inherentnoj ovlasti vrhovnog predstavničkog tijela da se očituje na izravnu referendumsku inicijativu izvršne vlasti, iz koje je u cijelosti isključena komponentna predstavničke demokracije, to jest Hrvatski sabor. Uvođenje navedenih instituta u nacionalno zakonodavstvo preporuka je Venecijanske komisije Vijeća Europe.

Nadalje, u Prijedlogu se prvi put sustavno uređuje područje referendumske aktivnosti koju, prema članku 46. stavku 1. Prijedloga, čine sve radnje koje sudionici referenduma poduzimaju „radi javnog predstavljanja i obrazlaganja svojih stajališta o referendumskoj inicijativi, odnosno predmetu i cilju referendumskog pitanja, poticanja birača da o njemu izgrade vlastito mišljenje te da pristupe glasanju na dan održavanja referenduma“.

Tijekom pripreme Prijedloga prihvaćen je zakonodavni koncept organizirane referendumske aktivnosti zasnovane na osmišljenim programsko-političkim platformama. Taj koncept polazi od toga da promidžbu provode u DIP-u evidentirane skupine birača organizirane u odbore zagovornika, odnosno odbore protivnika referendumske inicijative. Time se ozakonjuje temeljno načelo svih referendumskih aktivnosti, na kojem ustraje Venecijanska komisija, da zagovornici i protivnici referendumske inicijative moraju imati jednake mogućnosti javnog izražavanja mišljenja. Predlaže se da tijelo nadležno za evidentiranje odbora zagovornika, odnosno odbora protivnika referendumskih inicijativa bude DIP. Upis u evidenciju DIP-a omogućava svakom odboru provedbu organizirane programske promidžbe „za“, odnosno „protiv“ referendumske inicijative u javnosti te predstavljanje promidžbenih aktivnosti odbora u medijima. Osim toga, odbori dobivaju pravo na promatranje provedbe referenduma putem vlastitih promatrača, a dobivaju i pravo podnošenja zahtjeva za nadzor ustavnosti i zakonitosti referenduma Ustavnom sudu, kao i prigovora i žalbi zbog nepravilnosti u provedbi referenduma. Konačno, odbori se smatraju adresatima zakona kojim se uređuje financiranje referendumskih aktivnosti.

Zakonodavna novina odnosi se i na vrijeme trajanja referendumske aktivnosti. Predlaže se da ta aktivnost prestaje zatvaranjem birališta na dan održavanja referenduma, tako da u provedbi postupaka referenduma ne bi bilo tzv. izborne šutnje.

Prijedlogom se prvi put u području referenduma ozakonjuje i institut promatranja rada svih tijela za provedbu referenduma, uključujući glasačke odbore na dan održavanja referenduma i njihovo postupanje nakon zatvaranja glasačkih mjesta, sve do primopredaje glasačkog materijala. To se pravo stječe u propisanom postupku, a ostvaruje se od primitka rješenja o odobrenju promatranja referenduma. Krug ovlaštenika koji mogu imati svoje promatrače na referendumu postavljen je široko, tako da obuhvaća organizacijski odbor narodne inicijative, odbore zagovornika, odnosno protivnika inicijative, nevladine udruge registrirane u Republici Hrvatskoj koje se bave neovisnim promatranjem izbornih postupaka i promicanjem osobnih, građanskih i političkih prava, kao i međunarodne organizacije koje se bave promatranjem izbora, diplomatsko-konzularna predstavništva u Republici Hrvatskoj, međunarodna udruženja izbornih tijela te izborna tijela iz drugih država.

Osim nove uloge DIP-a u razdoblju do donošenja odluke o raspisivanju referenduma, uključujući ovlasti praćenja pravilnosti provedbe referendumske aktivnosti, te nove zadaće DIP-a vezane uz evidentiranje odbora zagovornika, odnosno odbora protivnika referendumske inicijative, zadaće tijela za provedbu referenduma ulaze u krug onih koji se mogu smatrati „uobičajenim“ za sve postupke glasanja (izborne i referendumske). Te su zadaće u Prijedlogu prilagođene specifičnostima glasanja na referendumu, ponajviše u pogledu izgleda glasačkog listića i načina (tehnike) glasanja.

Prijedlog sadržava i posebno poglavlje o pravnoj zaštiti na referendumu. Kad je riječ o nadzoru ustavnosti i zakonitosti državnog referenduma, predlaže se ozakonjivanje pravnih stajališta Ustavnog suda vezanih uz pitanja o tome kada započinje taj nadzor i tko su ovlaštenici podnošenja zahtjeva za provedbu nadzora nad ustavnošću i zakonitošću referenduma. Stajališta, koja je Ustavni sud tumačenjem izveo iz mjerodavnih odredaba Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, sadržana su u rješenju broj: U-VIIR-3260/2018 od 18. prosinca 2018. i rješenju broj: U-VIIR-72/2012 i dr. od 16. siječnja 2012. (Narodne novine, br. 11/12). Izvan toga, uređenje ovog područja u osnovi ne odstupa od sustava zaštite koji se već uobičajio u izbornim i referendumskim postupcima, ali donosi nekoliko bitnih novosti. Prva novost je u preciznom određivanju vremena od kojega se osigurava zaštita od nepravilnosti u postupku referenduma. Predlaže se da se zaštita od nepravilnosti u provedbi referenduma osigurava od dana započinjanja referendumske aktivnosti. Druga je novost u širenju kruga subjekata ovlaštenih na podnošenje prigovora zbog nepravilnosti u provedbi referenduma. Prema ovom Prijedlogu, prigovor mogu podnijeti organizacijski odbor, odbori zagovornika, odnosno protivnika inicijative i pet posto birača s pravom glasa na glasačkom mjestu na kojem je ili na čijem je području počinjena radnja za koju birači tvrde da je utjecala ili bi mogla utjecati na rezultat glasanja na tom glasačkom mjestu. Nadalje, radi djelotvornosti zaštite, u Prijedlogu se predviđa pravna zaštita od nepravilnosti na svakom biračkom mjestu, neovisno o tome što rezultat glasanja na jednom biračkom mjestu po prirodi stvari ne bi mogao utjecati na ishod samog referenduma. Kad bi se sankcioniranje nepravilnosti vezalo uz mogućnost utjecaja tih nepravilnosti na ishod referendumskog odlučivanja, svaka pravna zaštita postala bi iluzorna s obzirom na prirodu državnog referenduma koji se provodi na nacionalnoj razini. Stoga je u Prijedlogu propisano da se sankcionira svaka nepravilnost tijekom postupka glasanja koja je odlučujuće utjecala ili mogla utjecati na rezultat referenduma na jednom glasačkom mjestu.

Važan novi dio zakonskog uređenja referenduma, koji se prvi put predlaže ovim Prijedlogom, jest posebno poglavlje o zaštiti osobnih podataka u postupku prikupljanja potpisa birača, pri utvrđivanju broja i pravovaljanosti potpisa birača te u provedbi referenduma. Prijedlog sadržava odredbe o zadaćama voditelja obrade osobnih podataka, kao i o opsegu njihove obrade. Propisuje se i obveza uništavanja osobnih podataka u određenim rokovima.

Nadalje, iznimno važan dio zakonskog uređenja referenduma, koji se prvi put predlaže ovim Prijedlogom, odnosi se na uređenje postreferendumskog postupka vezanog uz provedbu pravno obvezujuće odluke donesene na referendumu. Poučeni poteškoćama s unošenjem nove ustavne odredbe, izglasane na referendumu narodne ustavotvorne inicijative 1. prosinca 2013. godine, u tekst Ustava (zbog nepostojanja bilo kakvih pravila o tome), ovim se Prijedlogom podrobno uređuju nadležnost, postupci i rokovi za implementaciju odluka donesenih na referendumu u pozitivni pravni poredak Republike Hrvatske. Ti se postupci i rokovi međusobno razlikuju ovisno o vrsti i pravnoj prirodi odluke koja je donesena. U Prijedlogu se također uređuju pravila o načinu na koji se, odnosno o rokovima u kojima se odluka donesena na referendumu može izmijeniti, a koji se također međusobno razlikuju ovisno o vrsti i pravnoj prirodi akta o kojemu je riječ. Tako se predlaže da se o promjeni Ustava o kojoj je odlučeno na referendumu ne može ponovo odlučivati, bilo na referendumu, bilo u Hrvatskom saboru, prije proteka osam godina od dana održavanja referenduma na kojem je o toj promjeni Ustava odlučeno, dok se za ostale akte predlaže razdoblje od tri godine, sve uz precizno propisane mogućnosti iznimaka. Cilj je predloženih pravila motivirati birače za takav oblik političkog djelovanja te omogućiti praćenje i analiziranje učinaka referendumskih odluka u praksi kroz relevantno razdoblje.

Sukladno prethodnom obrazloženju, osnovna pitanja koja se trebaju urediti Zakonom kad je riječ o državnom referendumu su:

‒ raspisivanje referenduma i način odlučivanja na referendumu, evidencije referendumskih inicijativa, ostvarenje biračkog prava i predmet odlučivanja na referendumu

‒ institut referendumskog pitanja

‒ zasebno pravno uređenje posebnosti referenduma narodne inicijative, osobito pitanja vezanih uz osnivanje i djelovanje organizacijskog odbora i njegova upisa u Evidenciju referendumskih inicijativa DIP-a, kao i postupanje DIP-a vezano uz ispitivanje formalnopravne usklađenosti referendumskog pitanja prije upisa organizacijskog odbora u Evidenciju

‒ postupak izjašnjavanja birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma, podnošenje zahtjeva za raspisivanje referenduma narodne inicijative, postupak utvrđivanja broja i pravovaljanosti potpisa birača od strane DIP-a

‒ postupak međusobnog izjašnjavanja Hrvatskog sabora i organizacijskog odbora o referendumskom pitanju narodne inicijative, što uključuje institute neizravnog i izravnog protuprijedloga Hrvatskog sabora

‒ institut očitovanja nadležnih tijela o referendumskom pitanju

‒ referendumska aktivnost, uključujući određivanje sudionika referendumske aktivnosti, osnivanje i evidenciju odbora zagovornika, odnosno odbora protivnika referendumske inicijative te njihovo djelovanje tijekom razdoblja promidžbe „za“ i „protiv“ referendumskog pitanja

‒ zadaće tijela za provedbu državnog referenduma (DIP-a, povjerenstava za provedbu državnog referenduma i glasačkih odbora)

‒ glasačka mjesta, postupak glasanja, uključujući glasački listić, vrijeme glasanja, zapisnik glasačkog odborai zapisnik povjerenstava za provedbu državnog referenduma, te utvrđivanje rezultata glasanja

‒ promatranje referenduma, uključujući krug ovlaštenih subjekata, postupak ishođenja odobrenja za promatranje referenduma, te prava i obveze promatrača i nadležnih tijela za provedbu referenduma u odnosu na promatrače

‒ postupak pravne zaštite na referendumu

‒ troškovi provedbe državnog referenduma

‒ zaštita osobnih podataka

‒ provedba odluke donesene na referendumu, odvojeno za ustavnu odluku o promjeni Ustava, odluku o donošenju zakona ili drugog akta i odluku birača o načelnom pitanju.

b) Lokalni i savjetodavni referendum

Važeći Zakon ne osigurava prikladan zakonski okvir za djelotvornu i urednu provedbu lokalnog referenduma, zbog čega se u njegovoj primjeni učestalo javljaju dvojbe. Istodobno, lokalni referendum, kao oblik neposrednog sudjelovanja građana u upravljanju lokalnim poslovima (članak 128. stavak 3. Ustava), uređen je i u Glavi IV. pod nazivom „Neposredno sudjelovanje građana u odlučivanju“ Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisano je da građani mogu neposredno sudjelovati u odlučivanju o lokalnim poslovima putem referenduma i mjesnog zbora građana, u skladu sa zakonom i statutom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave (dalje: lokalna jedinica). Referendum se može raspisati radi odlučivanja o prijedlogu o promjeni statuta, o prijedlogu općeg akta ili drugog pitanja iz djelokruga predstavničkog tijela kao i o drugim pitanjima određenim zakonom i statutom. Na temelju odredaba zakona i statuta, raspisivanje referenduma može predložiti najmanje jedna trećina članova predstavničkog tijela, općinski načelnik, gradonačelnik ili župan, 20% ukupnog broja birača u jedinici za koju se traži raspisivanje referenduma, a u općini, gradu i Gradu Zagrebu i većina vijeća mjesnih odbora, odnosno gradskih četvrti ili gradskih kotareva na području općine, grada, odnosno Grada Zagreba. Ako je raspisivanje referenduma predložila najmanje jedna trećina članova predstavničkog tijela, odnosno ako je raspisivanje referenduma predložio općinski načelnik, gradonačelnik ili župan te ako je raspisivanje referenduma predložila većina vijeća mjesnih odbora, odnosno gradskih četvrti ili gradskih kotareva na području općine, grada, odnosno Grada Zagreba, predstavničko tijelo dužno je izjasniti se o podnesenom prijedlogu te ako prijedlog prihvati, donijeti odluku o raspisivanju referenduma u roku od 30 dana od zaprimanja prijedloga. Odluka o raspisivanju referenduma donosi se većinom glasova svih članova predstavničkog tijela. Ako je raspisivanje referenduma predložilo 20% od ukupnog broja birača u jedinici, predsjednik predstavničkog tijela dužan je dostaviti zaprimljeni prijedlog tijelu državne uprave nadležnom za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu u roku od 30 dana od zaprimanja prijedloga. Tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu će u roku od 60 dana od zaprimanja utvrditi ispravnost podnesenog prijedloga, odnosno utvrditi je li prijedlog podnesen od potrebnog broja birača u jedinici i je li referendumsko pitanje sukladno odredbama Zakona te odluku o utvrđenom dostaviti predstavničkom tijelu. Ako tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu utvrdi da je prijedlog ispravan, predstavničko tijelo raspisat će referendum u roku od 30 dana od zaprimanja odluke. Protiv odluke tijela državne uprave kojom je utvrđeno da prijedlog nije ispravan nije dozvoljena žalba, već se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske. Također je propisano da predstavničko tijelo može raspisati savjetodavni referendum o pitanjima iz svog djelokruga. Pravo glasanja na referendumu imaju građani koji imaju prebivalište na području općine, grada, odnosno županije i upisani su u popis birača. Odluka donesena na referendumu obvezatna je za predstavničko tijelo, osim odluke donesene na savjetodavnom referendumu koja nije obvezatna.

U Prijedlogu se predlaže drugačije uređenje lokalnog referenduma. Lokalni referendum definira se kao „oblik neposrednog odlučivanja građana o pitanjima iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave određenim zakonom i statutom“ (članak 121.). Ako nije drugačije određeno, na lokalni referendum odgovarajuće se primjenjuju zakonske odredbe o državnom referendumu.

U Prijedlogu se predlaže da raspisivanje lokalnog referenduma može predložiti najmanje trećina članova predstavničkog tijela lokalne jedinice, općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan, a u općini, gradu te Gradu Zagrebu i većina mjesnih odbora, odnosno gradskih četvrti ili gradskih kotareva te najmanje 20 posto od ukupnog broja birača upisanih u registar birača u jedinici lokalne ili područne (regionalne) samouprave.

Dalje se predlaže da na lokalnom referendumu imaju pravo odlučivati birači koji imaju prebivalište na području lokalne jedinice za koju je raspisan lokalni referendum i državljani države članice Europske unije koji ostvaruju biračko pravo u Republici Hrvatskoj ako imaju prebivalište na području lokalne jedinice za koju je raspisan lokalni referendum. Time se zakonodavstvo o referendumu u tom pitanju usklađuje s četvrtom Promjenom Ustava iz 2010. godine.

Kad je riječ o većini koja je potrebna za donošenje odluke na lokalnom referendumu, važećim Zakonom propisano je da se na lokalnom referendumu odlučuje većinom birača koji su glasali, uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog broja birača upisanih u popis birača lokalne jedinice u kojoj je raspisan referendum. Prijedlogom se predlaže izmjena navedenog pravila o „kvorumu birača koji su pristupili referendumu (minimalnom postotku)“. Predlaže se da se na lokalnom referendumu odlučuje većinom glasova birača koji su pristupili lokalnom referendumu, uz uvjet da ta većina birača koji su glasali „za“ referendumsko pitanje iznosi najmanje trećinu ukupnog broja birača upisanih u popis birača u lokalnoj jedinici u kojoj se provodi lokalni referendum. Drugim riječima, za odluku donesenu na lokalnom referendumu predlaže se prihvaćanje tzv. „kvoruma podrške (podrške minimalnog postotka upisanih birača)“. Iako kvorum birača koji su pristupili referendumu (minimalni postotak), propisan u važećem Zakonu, smatra neusporedivo lošijim odabirom, Venecijanska komisija ne preporučuje ni kvorum podrške, osobito ako je taj kvorum visok (zbog otežanosti ostvarivanja promjene). Upućuje i na moguće neugodne političke situacije u slučajevima kada se prijedlog prihvati većinom glasova birača koji su izašli na referendum, čak i s velikom razlikom u odnosu na glasove protiv, ali bez postizanja kvoruma podrške. U tom bi se slučaju ta većina mogla osjećati lišenom pobjede bez opravdanog razloga. Unatoč tim objektivnim slabostima kvoruma podrške, predlagatelj smatra da je takav kvorum prihvatljiv na lokalnom referendumu jer unutar lokalnih zajednica pridonosi višem stupnju legitimiteta odluka donesenih na lokalnom referendumu, osobito u situaciji kada se za donošenje odluke zahtijeva razumnih 33% glasova „za“ od ukupnog broja birača upisanih u popis birača u lokalnoj jedinici u kojoj se provodi lokalni referendum.

Nadalje, Prijedlogom se uređuje niz pitanja koja do sada nisu bila izričito uređena u odnosu na lokalni referendum, što je u praksi izazivalo poteškoće. Tako se ovim Prijedlogom prvi put uređuju pitanja vezana uz lokalnu referendumsku inicijativu, dopuštenost referendumskog pitanja, izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje lokalnog referenduma, utvrđivanje broja i pravovaljanosti potpisa, raspisivanje lokalnog referenduma te institut očitovanja predstavničkog tijela o referendumskom pitanju narodne inicijative.

Potrebno je napomenuti i to, da se lokalni referendum u smislu ovog Prijedloga mora strogo razlikovati od instituta referenduma za opoziv općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovih zamjenika, koji je uređen u Glavi V. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi pod nazivom „Tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave“, točka 2. „Izvršno tijelo“. U Prijedlogu se određuje da se referendum za opoziv ne smatra lokalnim referendumom u smislu zakona kojim se uređuje referendum (ovdje: Prijedloga) i da se, iznimno, na referendum za opoziv, uređen Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, odgovarajuće primjenjuju samo odredbe ovog Prijedloga kojima se uređuje prikupljanje potpisa birača te utvrđivanje broja i pravovaljanosti potpisa birača.

U Prijedlogu se uređuje institut savjetodavnog referenduma za određeno područje, od državne razine, preko dijelova državnog teritorija, do jedne ili više lokalnih jedinica ili samo dijela jedne lokalne jedinice. Savjetodavni referendum definira se kao „oblik pribavljanja mišljenja birača o pitanjima o kojima odlučuju Hrvatski sabor, Vlada ili predstavničko tijelo lokalne jedinice“. Svako od navedenih tijela može postaviti savjetodavno pitanje iz svoje nadležnosti. Savjetodavno pitanje u pravilu se postavlja u obliku načelnog pitanja, a uvijek se mora odnositi na problem koji je važan za stanovnike područja za koje se raspisuje savjetodavni referendum.

Ovisno o području za koje se raspisuje savjetodavni referendum, na postupak njegove provedbe odgovarajuće se primjenjuju odredbe kojima se uređuje postupak provedbe državnog, odnosno lokalnog referenduma, što se utvrđuje u odluci o raspisivanju savjetodavnog referenduma.

Sukladno prethodnom obrazloženju, osnovna pitanja koja se trebaju urediti Zakonom kad je riječ o lokalnom i savjetodavnom referendumu su:

‒ način odlučivanje na lokalnom referendumu i ostvarenje biračkog prava

‒ zasebno pravno uređenje posebnosti referenduma lokalne referendumske inicijative, osobito pitanja vezana uz dopuštenost referendumskog pitanja, izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje lokalnog referenduma, postupak utvrđivanja broja i pravovaljanosti potpisa

‒ raspisivanje lokalnog referenduma

‒ institut očitovanja predstavničkog tijela o referendumskom pitanju lokalne inicijative

‒ provedba lokalnog referenduma, što uključuje tijela za provedbu lokalnog referenduma (DIP, povjerenstva za provedbu lokalnog referenduma i glasački odbor za provedbu lokalnog referenduma) i postupak glasanja na lokalnom referendumu

‒ postupak pravne zaštite na lokalnom referendumu

‒ troškovi provedbe lokalnog referenduma

‒ savjetodavni referendum.

Predlagatelj završno utvrđuje da nijedna odredba ovog prijedloga Zakona nema povratno djelovanje.

3. Posljedice do kojih će dovesti donošenje Zakona

Ovim Prijedlogom Zakona pravno područje referenduma u cijelosti se usklađuje s četvrtom Promjenom Ustava iz 2010. godine.

Donošenjem ovog Zakona znatno se poboljšava zakonodavni okvir instituta referenduma u pravnom poretku Republike Hrvatske, a ujedno se otklanjaju dosadašnje manjkavosti, nedostaci i nedorečenosti koji su bili objektivna smetnja djelotvornoj i urednoj provedbi postupaka referenduma narodne inicijative u praksi. Bit referenduma narodne inicijative, kao instrumenta ostvarenja prava naroda na izravnu (neposrednu) demokraciju, donošenjem ovog Zakona bit će dodatno zaštićena i time što je u dijelu postupka do donošenja odluke o raspisivanju referenduma isključeno sudjelovanje tijela državne vlasti.

Bez transparentnosti i otvorenosti postupka provedbe referenduma u skladu sa zakonskom pravilima teško je očekivati jačanje i širenje osnova političkog odlučivanja na demokratskim temeljima. Posebna poglavlja o organiziranoj referendumskoj aktivnosti te o promatranju provedbe referenduma pridonijet će većoj kontroli i transparentnosti postupaka provedbe referenduma, a osobito promidžbe „za“ i „protiv“ referendumskog pitanja te glasanja, kao i rada tijela za provedbu referenduma i uvida u cjelokupni referendumski materijal.

Ovim se Zakonom osigurava djelotvorniji utjecaj građana u procesima političkog odlučivanja te se na taj način pozitivno utječe na razvoj demokratske političke kulture u hrvatskom društvu. Osobit doprinos razvitku političkog dijaloga u hrvatskom društvu osiguravaju novi instituti neizravnog i izravnog protuprijedloga Hrvatskog sabora vezani uz referendumska pitanja narodnih inicijativa.

Kvalitetniji zakonodavni okvir postigao se i time što se predlagatelj u pripremi ovog Zakona vodio Kodeksom dobre prakse na referendumima Venecijanske komisije Vijeća Europe, zakonskim rješenjima pojedinih referendumskih instituta u drugim europskim državama s dugim iskustvom provedbe referenduma (osobito: Confédération suisse, Loi fédérale sur les droits politiques [LDP] du 17 décembre 1976 [Etat le 1er novembre 2015] i Loi sur l'Assemblée fédérale [Loi sur le Parlement, LParl] du 13 décembre 2002 [Etat le 26 novembre 2018]) te mjerodavnom pravnom literaturom.

III. OCJENA I IZVOR POTREBNIH SREDSTAVA ZA PROVOĐENJE ZAKONA

Specifičnost je provedbe ovog Zakona u tome što tijekom jedne proračunske godine taj Zakon uopće ne mora biti, ali i može biti u primjeni jednom ili više puta. Riječ je o neizvjesnosti koja se po prirodi stvari vezuje uz njegov predmet uređenja.

Sukladno tome, za provođenje Zakona potrebno je osigurati sredstva u državnom proračunu Republike Hrvatske potrebna za izvršenje zakonskih obveza nadležnih upravnih tijela, Državnog izbornog povjerenstva i drugih tijela za provedbu državnih, lokalnih i savjetodavnih referenduma u skladu s odredbama ovog Zakona. Nadalje, potrebno je osigurati sredstva za uspostavu i održavanje Evidencije referendumskih inicijativa, za usluge informatičke podrške provedbe referenduma i druge materijalne troškove.

S tim u vezi, a prema obrazloženju u Obrascu standardne metodologije za procjenu fiskalnog učinka (Obrazac PFU), sredstva potrebna za provedbu ovog Zakona u iznosu od 616.875,00 kuna osigurat će se u okviru limita ukupnih rashoda Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2021. godinu i projekcijama za 2022. i 2023. godinu.

PRIJEDLOG ZAKONA O REFERENDUMU

OPĆE ODREDBE

Članak 1.

(1) Ovim Zakonom uređuje se pokretanje, raspisivanje i provedba referenduma.

(2) Skraćeni naziv ovog Zakona je ZoRef.

Članak 2.

Pojmovi koji se koriste u ovom Zakonu, a imaju rodno značenje, odnose se jednako na muški i ženski rod.

Članak 3.

(1) Birač, u smislu ovog Zakona, svaki je hrvatski državljanin s navršenih 18 godina.

(2) Državljani drugih država članica Europske unije ostvaruju biračko pravo na lokalnom referendumu u skladu s odredbama ovog Zakona.

(3) Biračko pravo ostvaruje se na referendumu neposrednim tajnim glasanjem.

Članak 4.

(1) Svaki birač slobodan je zatražiti raspisivanje referenduma.

(2) Birač može zatražiti raspisivanje referenduma davanjem jednog potpisa.

(3) Birač na istom referendumu može glasati jedanput.

(4) Svaki birač na referendumu ima jedan glas. Ako referendumsko pitanje zahtijeva više od jednog glasa, svaki birač ima jednak broj glasova.

(5) Nitko ne smije u ime druge osobe zatražiti raspisivanje referenduma niti glasati u ime druge osobe.

(6) Nitko ne smije biti pozvan na odgovornost niti trpjeti kakve štetne posljedice zbog toga što je zatražio raspisivanje referenduma, zbog glasanja na referendumu ili zbog toga što nije sudjelovao na referendumu.

(7) Zagovornici i protivnici referendumske inicijative imaju jednake mogućnosti javnog izražavanja mišljenja.

(8) Jamči se sloboda izjašnjavanja o referendumskom pitanju.

PRVI DIO

I. DRŽAVNI REFERENDUM

Članak 5.

Državni referendum (dalje: referendum) oblik je ostvarivanja vlasti naroda neposrednim odlučivanjem o pitanjima o kojima su referendum ovlašteni raspisati Hrvatski sabor i predsjednik Republike Hrvatske (dalje: Predsjednik) u skladu s Ustavom.

1. Raspisivanje referenduma i odlučivanje na referendumu

Članak 6.

(1) Obvezni referendum raspisuje Hrvatski sabor.

(2) Fakultativni referendum raspisuju:

1. Hrvatski sabor na vlastitu inicijativu

2. Hrvatski sabor ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj (dalje: narodna inicijativa)

3. Predsjednik na prijedlog Vlade Republike Hrvatske (dalje: Vlada) i uz supotpis predsjednika Vlade.

(3) Svaka referendumska inicijativa iz stavka 2. ovog članka ima svoj naziv.

Članak 7.

(1) Na referendumu imaju pravo odlučivati svi birači na temelju općeg i jednakog biračkog prava.

(2) Na referendumu se odlučuje većinom glasova birača koji su pristupili referendumu.

(3) Odluka donesena na referendumu je obvezujuća.

2. Evidencija referendumskih inicijativa

Članak 8.

(1) Državno izborno povjerenstvo Republike Hrvatske (dalje: Državno izborno povjerenstvo) vodi Evidenciju referendumskih inicijativa iz članka 6. stavka 2. ovog Zakona (dalje: Evidencija).

(2) Evidencija se vodi u elektroničkom obliku.

(3) Evidencija je javna.

(4) Podatke koje sadržava Evidencija za svaku od referendumskih inicijativa iz članka 6. stavka 2. ovog Zakona, način objave podataka iz Evidencije, oblik te način vođenja Evidencije pravilnikom propisuje ministar nadležan za poslove opće uprave.

3. Predmet odlučivanja na obveznom referendumu

Članak 9.

(1) Hrvatski sabor raspisuje, u skladu s Ustavom, obvezni referendum o udruživanju Republike Hrvatske u saveze s drugim državama i o razdruživanju Republike Hrvatske iz saveza s drugim državama.

(2) Na organiziranje i provedbu referenduma iz stavka 1. ovog članka odgovarajuće se primjenjuju odredbe ovog Zakona o referendumu koji raspisuje Hrvatski sabor na vlastitu inicijativu.

4. Predmet odlučivanja na fakultativnom referendumu

Članak 10.

Predmet odlučivanja na fakultativnom referendumu mogu biti:

1. prijedlog promjene Ustava, prijedlog zakona ili prijedlog drugog akta (dalje: prijedlog akta)

2. samostalno opće pitanje uz koje nije priložen prijedlog akta (dalje: načelno pitanje).

Članak 11.

(1) Hrvatski sabor može raspisati referendum na vlastitu inicijativu o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona ili, u skladu s ustavnim ovlastima, o drugom pitanju iz svoga djelokruga.

(2) Prijedlog za promjenu Ustava u smislu stavka 1. ovog članka je prijedlog promjene Ustava koji Hrvatski sabor upućuje na referendum nakon što odluči o pristupanju promjeni Ustava i utvrdi nacrt promjene Ustava.

(3) Prijedlog zakona u smislu stavka 1. ovog članka je tekst konačnog prijedloga zakona, odnosno konačnog prijedloga zakona o izmjenama i/ili dopunama zakona.

(4) Drugo pitanje iz djelokruga Hrvatskog sabora u smislu stavka 1. ovog članka je načelno pitanje iz djelokruga Hrvatskog sabora ili prijedlog odgovarajućeg drugog akta Hrvatskog sabora kojim se uređuje određeno pitanje u skladu s Poslovnikom Hrvatskog sabora.

Članak 12.

(1) Predsjednik može na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili, u skladu s ustavnim ovlastima, o drugom pitanju za koje drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike Hrvatske.

(2) Prijedlog promjene Ustava u smislu stavka 1. ovog članka je prijedlog promjene Ustava u dijelu kojim se uređuje pitanje za koje Predsjednik drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike Hrvatske.

(3) Drugo pitanje u smislu stavka 1. ovog članka je načelno pitanje ili prijedlog odgovarajućeg akta kojim se uređuje određeno pitanje za koje Predsjednik drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike Hrvatske, a koje se ne uređuje Ustavom ili zakonom.

Članak 13.

Deset posto birača od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj mogu zatražiti da Hrvatski sabor raspiše referendum (dalje: referendum narodne inicijative) o:

1.prijedlogu promjene Ustava ili prijedlogu zakona o kojem treba odlučiti Hrvatski sabor, odnosno o drugom pitanju iz članka 11. ili 12. ovog Zakona o kojem treba odlučiti nadležno tijelo, ali birači traže da se raspiše referendum kako bi oni sami odlučili, umjesto nadležnog tijela, jesu li za taj prijedlog promjene Ustava, prijedlog zakona ili drugog pitanja, odnosno jesu li za taj prijedlog ili su za opcijski prijedlog koji je pripremio organizacijski odbor za izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma

2.prijedlogu promjene Ustava, prijedlogu zakona ili drugom pitanju što ga je pripremio organizacijski odbor za izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma, a o kojem bi referendum bio ovlašten raspisati i Hrvatski sabor, odnosno Predsjednik sukladno člancima 11. i 12. ovog Zakona.

Članak 14.

(1) Ukupan broj birača u smislu članka 13. ovog Zakona je ukupan broj birača upisanih u evidenciju birača s prebivalištem u Republici Hrvatskoj, koja je dio registra birača.

(2) Ministar nadležan za poslove opće uprave u roku od osam dana od dana objave odluke iz članka 25. ovog Zakona donosi rješenje kojim se utvrđuje:

1. ukupan broj birača iz stavka 1. ovog članka prema stanju na dan donošenja rješenja

2. deset posto od ukupnog broja birača iz točke 1. ovog stavka.

(3) Ministarstvo nadležno za poslove opće uprave (dalje: Ministarstvo) dostavlja Državnom izbornom povjerenstvu rješenje iz stavka 2. ovog članka u roku od tri dana od dana donošenja.

(4) Rješenje iz stavka 2. ovog članka objavljuje se u Narodnim novinama te na mrežnim stranicama Ministarstva i Državnog izbornog povjerenstva najkasnije na dan koji je određen kao prvi dan prikupljanja potpisa birača.

II. REFERENDUMSKO PITANJE

Članak 15.

(1) Referendumsko pitanje mora imati legitimni cilj u skladu s vrijednostima demokratskog društva utemeljenog na vladavini prava.

(2) Referendumsko pitanje mora uvažavati temeljna obilježja Republike Hrvatske kao jedinstvene i nedjeljive demokratske i socijalne države, promicati najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, uzimati u obzir vrijednosti na kojima se temelje osnivački ugovori Europske unije i štititi dobra zaštićena Poveljom o temeljnim pravima Europske unije, poštovati statutarna načela demokracije, zaštite ljudskih prava i vladavine prava Vijeća Europe i štititi dobra zaštićena Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te uvažavati opća načela međunarodnog prava.

Članak 16.

(1) Referendumsko pitanje koje se odnosi na prijedlog akta koji je predmet odlučivanja na referendumu u pravilu je složeno, a sastoji se od:

1. pitanja koje se tiska na potpisnoj listi za prikupljanje potpisa birača i na glasačkom listiću, a koje mora sadržavati naziv prijedloga akta, i

2. prijedloga akta kao predmeta odlučivanja na referendumu, koji se ne tiska na potpisnoj listi i na glasačkom listiću, ali je dostupan na mjestima za prikupljanje potpisa birača i na glasačkim mjestima.

(2) U slučaju iz stavka 1. ovog članka, referendumsko pitanje, ako priroda stvari to omogućuje, dopušteno je postaviti i u obliku općenito formuliranog prijedloga, uz uvjet da je istodobno izrađen i prijedlog akta kao njegov sastavni dio.

(3) Načelno pitanje kao predmet odlučivanja na referendumu u pravilu se postavlja kao jednostavno referendumsko pitanje. Jednostavno referendumsko pitanje nije vezano uz prijedlog akta, samostalno je i sadržajno cjelovito, a tiska se na potpisnoj listi za prikupljanje potpisa birača i na glasačkom listiću.

(4) Jedno referendumsko pitanje može se sastojati od najviše dva prijedloga (dalje: alternativno referendumsko pitanje).

Članak 17.

(1) Referendumsko pitanje mora biti sročeno objektivno, jasno, nedvosmisleno i razumljivo te mora biti prikladno za odlučivanje „ZA“ i „PROTIV“ ili „DA“ i „NE“.

(2) Referendumsko pitanje ne smije navoditi birača na odgovor i ne smije ga dovoditi u zabludu.

(3) Referendumsko pitanje mora ispunjavati sljedeće zahtjeve:

1. u istom pitanju ne smiju biti sadržani prijedlog akta i načelno pitanje

2. različiti dijelovi pitanja moraju biti sadržajno međusobno povezani u smislenu cjelinu

3. isto pitanje ne smije se odnositi na pravne akte različite pravne snage.

(4) Ako je predmet referendumskog pitanja prijedlog promjene Ustava, prijedlog zakona ili drugog općeg pravnog akta, taj prijedlog mora biti sastavljen u skladu s Poslovnikom Hrvatskog sabora i Jedinstvenim metodološko-nomotehničkim pravilima za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor.

Članak 18.

(1) Referendumsko pitanje mora biti obrazloženo.

(2) Obrazloženje referendumskog pitanja sadržava prikaz činjenica i okolnosti koje su bile povod za referendumsko pitanje, ocjenu stanja u području na koje se odnosi referendumsko pitanje te razloge zbog kojih se traži raspisivanje referenduma.

(3) Obrazloženje referendumskog pitanja mora imati sažetak.

III. POSEBNE ODREDBE O REFERENDUMU NARODNE INICIJATIVE

1. Organizacijski odbor

Članak 19.

(1) Birači koji pokreću narodnu inicijativu osnivaju organizacijski odbor za izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma (dalje: organizacijski odbor).

(2) Organizacijski odbor ima od pet do 21 člana.

(3) Članovi organizacijskog odbora među sobom biraju predstavnika koji predstavlja i zastupa organizacijski odbor u skladu s odredbama ovog Zakona i zakona kojim se uređuje financiranje referendumske aktivnosti.

Članak 20.

(1) Organizacijski odbor osniva se odlukom.

(2) Odluka iz stavka 1. ovog članka sadržava:

1. naziv narodne inicijative

2. naziv organizacijskog odbora

3. datum osnivanja organizacijskog odbora

4. ciljeve narodne inicijative

5. referendumsko pitanje, uključujući prijedlog akta ako je on predmet odlučivanja na referendumu

6. obrazloženje referendumskog pitanja i njegov sažetak

7. broj članova organizacijskog odbora, njihova imena i prezimena, prebivališta te kontakt podatke

8. ime i prezime, osobni identifikacijski broj (OIB), prebivalište te kontakt podatke predstavnika organizacijskog odbora

9. mrežnu stranicu organizacijskog odbora

10. potpis predstavnika i članova organizacijskog odbora.

(3) Osim punog naziva narodne inicijative, u odluci iz stavka 1. ovog članka može se navesti i njezin skraćeni naziv. Naziv ne smije navoditi na zaključke ili stvarati dojmove koji ne odražavaju ciljeve referendumske inicijative.

2. Upis u Evidenciju

Članak 21.

(1) Predstavnik organizacijskog odbora podnosi u roku od pet dana od dana osnivanja organizacijskog odbora zahtjev za upis narodne inicijative u Evidenciju (dalje: zahtjev za upis).

(2) Uz zahtjev za upis prilaže se odluka o osnivanju organizacijskog odbora.

(3) U Evidenciju se upisuju podaci iz članka 20. stavka 2. te drugi podaci određeni pravilnikom iz članka 8. stavka 4. ovog Zakona.

(4) O zahtjevu za upis Državno izborno povjerenstvo donosi rješenje.

(5) Javno se objavljuju sljedeći osobni podaci: imena i prezimena te naziv općine ili grada na području kojeg imaju prebivalište predstavnik i članovi organizacijskog odbora.

Članak 22.

(1) Predstavnik organizacijskog odbora obavještava Državno izborno povjerenstvo o promjenama podataka iz članka 20. stavka 2. ovog Zakona u roku od tri dana od dana nastanka promjene.

(2) Državno izborno povjerenstvo upisuje promjene u Evidenciju u roku od tri dana od dana zaprimanja obavijesti iz stavka 1. ovog članka.

ALTERNATIVA:

U slučaju izmjene članka 95. (članak 91.a) Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 99/99 i 29/02) alternativno se predlažu članci 23.-43. Nacrta prijedloga zakona. Napominje se da se za javnu raspravu alternativno predlažu samo odredbe članaka 23.-43., dok će se ocjena stanja i obrazloženje kao i pozivanje na odredbe, ovisno o izabranoj verziji, prilagoditi i uskladiti naknadno. Trenutno se ocjena stanja i obrazloženje odnose na verziju sukladnu važećem Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

3. Ispitivanje formalnopravne i materijalnopravne usklađenosti referendumskog pitanja

Članak 23.

(1) U postupku odlučivanja o zahtjevu za upis iz članka 21. ovog Zakona Državno izborno povjerenstvo ispituje ispunjava li referendumsko pitanje formalnopravne zahtjeve propisane u člancima 16. do 18. ovog Zakona.

(2) Ako referendumsko pitanje ne ispunjava sve ili pojedine formalnopravne zahtjeve propisane u člancima 16. do 18. ovog Zakona Državno izborno povjerenstvo u roku od 15 dana od dana zaprimanja zahtjeva za upis poziva predstavnika organizacijskog odbora da ispravi nedostatke.

(3) Organizacijski odbor dužan je ispraviti nedostatke u roku od 15 dana od dana primitka poziva iz stavka 2. ovog članka.

(4) Predstavnik organizacijskog odbora može unutar roka iz stavka 3. ovog članka provesti konzultacije s Državnim izbornim povjerenstvom o načinu ispravljanja uočenih nedostataka.

(5) U slučaju iz stavka 4. ovog članka, Državno izborno povjerenstvo može produžiti rok iz stavka 3. ovog članka radi ispravljanja nedostataka.

(6) Ako organizacijski odbor ne otkloni nedostatke u roku iz stavka 3., odnosno stavka 5. ovog članka, Državno izborno povjerenstvo donosi rješenje o odbacivanju zahtjeva za upis.

Članak 24.

(1) Prije odlučivanja o zahtjevu za upis iz članka 21. ovog Zakona, a nakon što utvrdi formalnopravnu usklađenost referendumskog pitanja, Državno izborno povjerenstvo će podnijeti zahtjev Ustavnom sudu Republike Hrvatske (dalje: Ustavni sud) da utvrdi odnosi li se referendumsko pitanje na predmet o kojem se može raspisati referendum u skladu s člankom 87. stavcima 1. i 2. Ustava i/ili je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom.

(2) O zahtjevu iz stavka 1. ovog članka Ustavni sud donosi odluku u roku propisanom Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

(3) Ako Ustavni sud utvrdi da se referendumsko pitanje ne odnosi na predmet o kojem se može raspisati referendum u skladu s člankom 87. stavcima 1. i 2. Ustava, Državno izborno povjerenstvo donosi rješenje o odbacivanju zahtjeva za upis u roku od osam dana od objave odluke Ustavnog suda u Narodnim novinama.

4. Izjašnjavanju birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma

Članak 25.

(1) Izjašnjavanja birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma (dalje: izjašnjavanje birača) traje najduže 35 dana, a obuhvaća:

1. prikupljanje potpisa birača i

2. obavljanje radnji vezanih uz pripremu potpisnih lista za predaju Hrvatskom saboru na način i u roku iz članka 30. ovog Zakona (dalje: pripremne radnje za predaju potpisnih lista).

(2) Trajanje razdoblja prikupljanja potpisa birača ne smije biti duže od 30 dana.

5. Odluka da se pristupi izjašnjavanju birača

Članak 26.

(1) Nakon pravomoćnosti rješenja o upisu narodne inicijative u Evidenciju iz članka 21. stavka 4. ovog Zakona, organizacijski odbor donosi odluku da se pristupi izjašnjavanju birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma.

(2) Odluka iz stavka 1. ovog članka sadržava:

1. naziv narodne inicijative te skraćeni naziv, ako postoji

2. ukupno razdoblje trajanja te datum početka i datum završetka izjašnjavanja birača, s posebno iskazanim podacima o:

a) ukupnom razdoblju te datumu početka i datumu završetka prikupljanja potpisa birača

b) ukupnom razdoblju te datumu početka i datumu završetka pripremnih radnji za predaju potpisnih lista

3. referendumsko pitanje

4. obrazloženje referendumskog pitanja i njegov sažetak

5. datum donošenja odluke

6. potpis predstavnika organizacijskog odbora.

(3) Datum početka prikupljanja potpisa mora biti određen unutar razdoblja od šest mjeseci od dana objave odluke iz stavka 1. ovog članka.

(4) Odluku iz stavka 1. ovog članka organizacijski odbor objavljuje u dnevnom tisku ili drugim sredstvima javnog priopćavanja. O objavi odluke organizacijski odbor isti dan obavještava Državno izborno povjerenstvo i Ministarstvo, uz naznaku podataka o datumu objave i nazivu dnevnog tiska ili drugih sredstava javnog priopćavanja u kojima je odluka objavljena. Uz navedenu obavijest prilaže se i izvornik odluke.

(5) Nakon što je zaprimi, Državno izborno povjerenstvo i na svojoj mrežnoj stranici objavljuje odluku iz stavka 1. ovog članka zajedno s podacima o datumu njezine objave od kojega se računaju rokovi za poduzimanje pojedinih radnji sukladno ovom Zakonu i zakonu kojim se uređuje financiranje referendumskih aktivnosti.

6. Prikupljanje potpisa birača

Članak 27.

(1) Prikupljanje potpisa birača provodi se na području Republike Hrvatske.

(2) Prikupljanje potpisa birača provodi se na mjestima utvrđenim odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave.

(3) Organizacijski odbor podnosi nadležnom upravnom tijelu jedinice lokalne samouprave zahtjev za izdavanje odobrenja za korištenje određenog broja mjesta iz stavka 2. ovog članka s naznakom lokacije tih mjesta. Zahtjev se podnosi najkasnije 15 dana prije datuma određenog za dan početka prikupljanja potpisa birača.

(4) Nadležno upravno tijelo odlučuje o zahtjevu u roku od tri dana od dana njegova zaprimanja. O zahtjevu se izdaje odobrenje u kojemu moraju biti navedena sva odobrena mjesta, odnosno lokacije za prikupljanje potpisa.

(5) Ako iz opravdanih razloga nije u mogućnosti odobriti korištenje nekog od zatraženih mjesta, nadležno upravno tijelo dužno je odobriti korištenje druge najbliže prikladne lokacije.

(6) Organizacijski odbor prijavljuje nadležnoj policijskoj upravi mjesta na kojima će se prikupljati potpisi birača najkasnije pet dana prije datuma određenog za dan početka prikupljanja potpisa birača te uz prijavu prilaže odobrenje iz stavka 4. ovog članka.

(7) Odobrenje iz stavka 4. ovog članka organizacijski odbor dostavlja i Državnom izbornom povjerenstvu najkasnije pet dana prije datuma određenog za dan početka prikupljanja potpisa birača.

Članak 28.

(1) Na svakom mjestu za prikupljanje potpisa birača moraju se nalaziti potpisne liste na utvrđenom obrascu.

(2) Obrazac potpisne liste za prikupljanje potpisa birača sadržava:

1. na prednjoj strani

a) naziv narodne inicijative te skraćeni naziv, ako postoji

b) referendumsko pitanje

c) rednim brojem označene retke u koje birač unosi svoje podatke

d) elektronski zapis

2. na stražnjoj strani

a) mjesto i adresu (lokaciju) prikupljanja potpisa

b) ime i prezime te vlastoručni potpis osobe koja je prikupljala potpise uz naznaku raspona rednih brojeva redaka koje su birači popunili za vrijeme dok je ta osoba prikupljala potpise

c) izjava o zaštiti osobnih podataka.

(3) Državno izborno povjerenstvo donosi obvezatne upute kojima se utvrđuje način prikupljanja potpisa te oblik, izgled i način popunjavanja obrasca potpisne liste iz stavka 1. ovog članka.

(4) Obvezatne upute iz stavka 3. ovog članka objavljuju se u Narodnim novinama i na mrežnoj stranici Državnog izbornog povjerenstva najkasnije osam dana prije datuma određenog za dan početka prikupljanja potpisa.

(5) Obrazac potpisne liste mora biti dostupan za preuzimanje na mrežnoj stranici Državnog izbornog povjerenstva tijekom razdoblja prikupljanja potpisa birača.

Članak 29.

(1) Birači se izjašnjavaju o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma davanjem potpisa na potpisne liste isključivo na mjestima koja su odobrena za prikupljanje potpisa.

(2) Na svakom mjestu iz stavka 1. ovog članka mora biti vidljivo istaknuta preslika odobrenja iz članka 27. stavka 4. ovog Zakona, a svakom biraču mora biti dostupno referendumsko pitanje s obrazloženjem i sažetkom, kao i prijedlog akta ako je on predmet odlučivanja na referendumu.

(3) Potpis birača iz stavka 1. ovog članka čini skup sljedećih podataka koje birač upisuje u potpisnu listu:

1. ime i prezime, na način kako se vodi u službenim evidencijama

2. osobni identifikacijski broj (OIB)

3. datum upisivanja podataka u potpisnu listu

4. vlastoručni potpis.

(4) Potpis birača je pravovaljan ako su svi podaci iz stavka 3. ovog članka točno i potpuno navedeni, što pretpostavlja njihovu čitljivost.

(5) Potpis nije pravovaljan ako su uneseni podaci križani, prepravljani ili uneseni na način koji dovodi u sumnju vjerodostojnost potpisa te ako datum nije obuhvaćen razdobljem prikupljanja potpisa.

7. Zahtjev za raspisivanje referenduma narodne inicijative

Članak 30.

(1) Nakon završetka izjašnjavanja birača organizacijski odbor predaje Hrvatskom saboru zahtjev za raspisivanje referenduma zajedno s potpisnim listama kojima dokazuje da se o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma izjasnio propisani broj birača.

(2) Zahtjev i potpisne liste iz stavka 1. ovog članka predaju se Hrvatskom saboru dan nakon isteka posljednjeg dana izjašnjavanja birača određenog u odluci iz članka 26. ovog Zakona.

(3) Organizacijski odbor dužan je elektroničkim putem tajniku Hrvatskog sabora najaviti točno vrijeme predaje zahtjeva i potpisnih lista iz stavka 1. ovog članka najkasnije 24 sata prije njihove predaje.

(4) Potpisne liste predaju se u kutijama.

(5) Na svakoj kutiji mora biti naznačen redni broj kutije.

(6) Uz zahtjev iz stavka 1. ovog članka, organizacijski odbor prilaže bilješku u kojoj se navodi broj predanih kutija i za svaku kutiju sljedeći podaci:

1. redni broj kutije

2. broj potpisnih lista u pojedinoj kutiji

3. popis odobrenih i prijavljenih mjesta (lokacija) na kojima su se prikupljali potpisi na potpisnim listama sadržanima u kutiji.

(7) U primopredaji kutija s potpisnim listama uz predstavnike Hrvatskog sabora sudjeluju i predstavnici Državnog izbornog povjerenstva.

(8) Točnost podataka iz stavka 6. točke 1. ovog članka zajednički utvrđuju predstavnici nadležnih tijela iz stavka 7. ovog članka i prisutni članovi organizacijskog odbora. Tijekom postupka primopredaje dužni su zajednički pregledati najmanje jednu kutiju kako bi na slučajnom uzorku preliminarno provjerili točnost podataka iz stavka 6. točaka 2. i 3. ovog članka.

(9) O utvrđenim činjenicama sastavlja se zapisnik koji potpisuju svi sudionici primopredaje potpisnih lista. Ako neki sudionik primopredaje odbije potpisati zapisnik ili ga iz drugog razloga ne potpiše, o tome se u zapisniku sastavlja službena bilješka u kojoj se utvrđuje činjenica odbijanja potpisivanja i razlozi odbijanja ako ih sudionik navede.

(10) Predane potpisne liste u skladu s odredbama ovog članka ne mogu se naknadno povući ili dopuniti.

(11) Ako organizacijski odbor ne preda potpisne liste u roku iz stavka 2. ovog članka, smatra se da nije prikupljeno dovoljno potpisa birača, a Državno izborno povjerenstvo u Evidenciju upisuje prestanak narodne inicijative.

Članak 31.

Od dana predaje Hrvatskom saboru zahtjeva za raspisivanje referenduma iz članka 30. ovog Zakona nadležna tijela dužna su suzdržati se od odlučivanja o pitanju koje je predmet narodne inicijative.

8. Utvrđivanje broja i pravovaljanosti potpisa birača

Članak 32.

Državno izborno povjerenstvo nadležno je za utvrđivanje broja i pravovaljanosti potpisa birača.

Članak 33.

(1) Državno izborno povjerenstvo provjerava prikupljene potpise birača.

(2) Ne provjeravaju se potpisi koji nisu prikupljeni na obrascu iz članka 28. ovog Zakona.

(3) Državno izborno povjerenstvo može prestati s provjerom potpisa birača kad utvrdi da je nesporno prikupljen dovoljan broj pravovaljanih potpisa birača potreban za raspisivanje referenduma.

Članak 34.

(1) Državno izborno povjerenstvo dužno je utvrditi broj i pravovaljanost potpisa birača u roku od 30 dana od dana predaje kutija s potpisnim listama iz članka 30. ovog Zakona.

(2) U slučaju istovremenog podnošenja više zahtjeva za raspisivanje referenduma, rok za utvrđivanje broja i pravovaljanosti potpisa birača produžuje se za po 30 dana po svakom od zahtjeva za raspisivanje referenduma.

(3) Ako Hrvatski sabor donese odluku o raspisivanju referenduma narodne inicijative prije nego što Državno izborno povjerenstvo utvrdi je li prikupljen potreban broj potpisa birača za raspisivanje tog referenduma, Državno izborno povjerenstvo ne započinje provjeru, odnosno prestaje s provjerom potpisa birača na dan donošenja odluke Hrvatskog sabora.

(4) U slučaju iz stavka 3. ovog članka Državno izborno povjerenstvo u Evidenciju upisuje prestanak narodne inicijative.

Članak 35.

(1) Državno izborno povjerenstvo donosi odluku o utvrđenom broju i pravovaljanosti potpisa birača u roku od osam dana od dana izvršene provjere.

(2) Odluka iz stavka 1. ovog članka sadržava:

1. naziv narodne inicijative i skraćeni naziv, ako postoji

2. referendumsko pitanje

3. broj birača prema rješenju ministra nadležnog za poslove opće uprave iz članka 14. stavka 2. ovog Zakona

4. ukupno razdoblje izjašnjavanja birača

5. razdoblje prikupljanja potpisa birača

6. razdoblje pripremnih radnji za predaju potpisnih lista

7. dan predaje potpisnih lista

8. ukupan broj pravovaljanih potpisa birača

9. ukupan broj nepravovaljanih potpisa birača

10. završno utvrđenje o tome je li prikupljen potreban broj pravovaljanih potpisa birača ili ne

11. druge činjenice koje Državno izborno povjerenstvo ocijeni bitnim.

(3) Odluka iz stavka 1. ovog članka dostavlja se predstavniku organizacijskog odbora i nadležnom tijelu za raspisivanje referenduma te se objavljuje na mrežnoj stranici Državnog izbornog povjerenstva u roku od tri dana od dana njezina donošenja. Ako je odlukom utvrđeno da je prikupljen potreban broj pravovaljanih potpisa birača, odluka se objavljuje i u Narodnim novinama.

(4) Protiv odluke Državnog izbornog povjerenstva kojom je utvrđeno da nije prikupljen potreban broj pravovaljanih potpisa birača predstavnik organizacijskog odbora može podnijeti tužbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske (dalje: Visoki upravni sud) u roku od 15 dana od dana objave odluke na mrežnoj stranici Državnog izbornog povjerenstva, uz koju se posebno objavljuje podatak o datumu njezine objave.

(5) Visoki upravni sud odlučuje o tužbi iz stavka 4. ovog članka u roku od 60 dana od dana predaje tužbe sudu.

(6) Presuda Visokog upravnog suda objavljuje se u Narodnim novinama.

(7) Ako predstavnik organizacijskog odbora nije podnio tužbu Visokom upravnom sudu, Državno izborno povjerenstvo objavljuje odluku iz stavka 4. ovog članka u Narodnim novinama nakon proteka roka za tužbu.  

(8) Ako je Visoki upravni sud odbacio ili odbio tužbu predstavnika organizacijskog odbora, odluka Državnog izbornog povjerenstva iz stavka 4. ovog članka objavljuje se u istom broju Narodnih novina u kojemu se objavljuje i presuda Visokog upravnog suda.

(9) Ako je Visoki upravni sud poništio odluku Državnog izbornog povjerenstva iz stavka 4. ovog članka jer je utvrdio da je prikupljen potreban broj pravovaljanih potpisa birača, Državno izborno povjerenstvo donosi novu odluku iz stavka 1. ovog članka i objavljuje je u Narodnim novinama i na mrežnoj stranici Državnog izbornog povjerenstva u roku od osam dana od dana zaprimanja presude Visokog upravnog suda.

9. Opći rok za raspisivanje referenduma i iznimka

Članak 36.

Hrvatski sabor dužan je raspisati referendum u roku od 30 dana od dana objave odluke Državnog izbornog povjerenstva kojom je utvrđeno da je prikupljen potreban broj pravovaljanih potpisa birača, osim ako ne odluči pokrenuti postupak utvrđivanja protuprijedloga iz članka 37. ovog Zakona.

10. Protuprijedlozi Hrvatskog sabora

Članak 37.

(1) Na prijedlog Odbora za Ustav, poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora (dalje: nadležni Odbor) Hrvatski sabor može unutar roka iz članka 36. ovog Zakona donijeti zaključak o tome da će pokrenuti postupak utvrđivanja izravnog i/ili neizravnog protuprijedloga prijedlogu sadržanom u referendumskom pitanju narodne inicijative (dalje: protuprijedlog).

(2) Zaključak Hrvatskog sabora iz stavka 1. ovog članka objavljuje se u Narodnim novinama u roku od osam dana od dana donošenja.

(3) Neizravni protuprijedlog je prijedlog promjene Ustava, prijedlog zakona ili drugog akta koji je Hrvatski sabor pripremio vodeći se referendumskim pitanjem narodne inicijative i njegovim obrazloženjem, a koji svojim sadržajem potvrđuje da je Hrvatski sabor prihvatio narodnu inicijativu, čime se ostvaruje i njezin cilj.

(4) Izravni protuprijedlog je referendumsko pitanje Hrvatskog sabora o istoj stvari koja je predmet referendumskog pitanja narodne inicijative i kojim se također ostvaruje cilj narodne inicijative, ali pod drugačijim uvjetima i/ili na temelju drugačijih pretpostavki od onih koje su sadržane u referendumskom pitanju narodne inicijative, odnosno u prijedlogu akta narodne inicijative ako je on predložen kao predmet odlučivanja na referendumu.

(5) Ako Hrvatski sabor donese zaključak iz stavka 1. ovog članka, u zaključku određuje i rok u kojem postupak utvrđivanja protuprijedloga mora biti završen. Ako je potrebno utvrditi prijedlog akta, rok ne smije biti duži od jedne godine od dana objave zaključka. Ako se utvrđuje samo načelno referendumsko pitanje bez prijedloga pravnog akta, rok ne smije biti duži od 90 dana od dana objave zaključka.

(6) Tijekom postupka utvrđivanja protuprijedloga Hrvatski sabor može provoditi konzultacije s organizacijskim odborom. Način provedbe konzultacija uređuje se Poslovnikom Hrvatskog sabora.

(7) Protekom roka u kojem postupak utvrđivanja protuprijedloga mora biti završen, određenog u zaključku iz stavka 1. ovog članka, postupak se smatra prekinutim neovisno o stadiju u kojem se nalazi. Hrvatski sabor dužan je u tom slučaju raspisati referendum o referendumskom pitanju narodne inicijative u roku od 30 dana od dana isteka roka određenog u zaključku.  

Članak 38.

(1) Nakon što, u skladu s Poslovnikom Hrvatskog sabora, utvrdi sadržaj akta iz članka 37. stavka 3. ovog Zakona (neizravni protuprijedlog) i/ili sadržaj referendumskog pitanja iz članka 37. stavka 4. ovog Zakona (izravni protuprijedlog s prijedlogom akta ili bez njega), Hrvatski sabor dostavlja protuprijedlog, odnosno protuprijedloge organizacijskom odboru na izjašnjavanje o tome prihvaća li ih taj odbor ili ne.

(2) Ako se organizacijski odbor ne izjasni o protuprijedlogu, odnosno protuprijedlozima Hrvatskog sabora u roku od 30 dana od dana njihova primitka, smatra se da je organizacijski odbor odustao od narodne inicijative.

(3) U slučaju iz stavka 2. ovog članka, Hrvatski sabor u roku od tri dana obavještava Državno izborno povjerenstvo o odustajanju organizacijskog odbora od narodne inicijative. Državno izborno povjerenstvo u Evidenciju upisuje prestanak narodne inicijative.

11. Neizravni protuprijedlog Hrvatskog sabora