Ustavna osnova za donošenje Zakona o proračunu (u daljnjem tekstu: Zakon) sadržana je u odredbi članka 2. stavka 4. podstavka 1. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 85/10 – pročišćeni tekst i 5/14 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske).
II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI ZAKONOM TE POSLJEDICE KOJE ĆE DONOŠENJEM ZAKONA PROISTEĆI
Zakonom o proračunu (Narodne novine, br. 87/08, 136/12 i 15/15) uređuju se područja koja se odnose neposredno na planiranje, izradu, donošenje i izvršavanje državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, uređuje se upravljanje imovinom i dugovima, upravljanje dugom općeg proračuna, zaduživanje i davanje jamstava, proračunski odnosi u javnom sektoru, proračunsko računovodstvo, proračunski nadzor i druga pitanja. Odredbe Zakona o proračunu djelomično se odnose na izvanproračunske korisnike, odnosno na izvanproračunske fondove, trgovačka društva i druge pravne osobe u kojima država, odnosno jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima odlučujući utjecaj na upravljanje, a koji se razvrstavaju u sektor općeg proračuna.
Važeći Zakon o proračunu u najvećem je dijelu ostvario prvobitno postavljene ciljeve među kojima je uspostavljanje fiskalne discipline bio jedan od značajnijih. Ipak, razvoj učinkovitog i održivog sustava upravljanja javnim financijama zahtijeva institucionalni okvir koji će uz osiguranje fiskalne discipline, potrebne za makroekonomsku stabilnost, biti više usmjeren i na osiguranje strateške alokacije sredstava te učinkovitije pružanje javnih usluga. Također, potrebno je provesti usklađenja s Direktivom Vijeća 2011/85 EU od 8. studenoga 2011. o zahtjevima za proračunske okvire država članica. Povećanje učinkovitosti i transparentnosti proračuna uvodi se sukladno smjernicama Europske unije i Direktivi Vijeća 2011/85 EU od 8. studenoga 2011. o zahtjevima za proračunske okvire država članica, a uključuje standardizaciju terminologije i predviđa poboljšanja u planiranju, izvršavanju, izvještavanju i računovodstvu. U dijelu koji se odnosi na zaduživanje i upravljanje dugom, Zakon je usuglašen s najboljom europskom i međunarodnom praksom u tom području.
Strateški planovi i planovi razvojnih programa
Do kraja 2017., odnosno do donošenja Zakona o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 123/17) nije postojao jedinstven i cjelovit zakonodavni okvir kojim bi se nedvosmisleno uredila načela, pravila i postupci u vezi s izradom, provedbom i praćenjem učinaka akata strateškog planiranja (strategija, planova i programa). Dosadašnji procesi strateškog planiranja djelomično su definirani drugim zakonskim aktima uključujući i Zakon o proračunu. Donošenjem Zakona o proračunu iz 2008. godine uvedena je obveza izrade strateških planova za sva ministarstva i druga državna tijela, propisan je njihov sadržaj te veza s državnim proračunom, odnosno s organizacijskom i programskom klasifikacijom. Zakon o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske uvodi, kao kratkoročni dokument strateškog planiranja, provedbeni program tijela državne uprave koji vrijedi za vrijeme trajanja mandata Vlade Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada) i koji se može revidirati na godišnjoj razini. Ovaj akt u cijelosti zamjenjuje strateške planove propisane važećim odredbama Zakona o proračunu.
Također, Zakonom o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske uređuje se proces strateškog planiranja od značaja i za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Akti strateškog planiranja od značaja i za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave jesu planovi razvoja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i provedbeni programi jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Izmjenama i dopunama Zakona o proračunu iz 2012. godine u proračunski proces na lokalnoj i područnoj (regionalnoj) razini uvedeni su planovi razvojnih programa. Planovi razvojnih programa predstavljaju strateško-planski dokument jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, stvarajući dobru pretpostavku za povezivanje svih strateških dokumenata jedinice sa proračunskim planiranjem. Plan razvojnih programa sadržava ciljeve i prioritete razvoja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, koji su povezani s programskom i organizacijskom klasifikacijom proračuna. Uvođenje planova razvojnih programa bilo je važno i u kontekstu priprema jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za korištenje sredstava iz fondova Europske unije jer programi i projekti koji se planiraju financirati iz fondova Europske unije moraju imati vezu sa strateškim ciljevima i prioritetima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Međutim, primjenom novog Zakona o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske i uvođenjem novih akata strateškog planiranja od značaja i za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, plan razvojnih programa gubi svoj značaj, a ovim se Prijedlogom zakona ukida obveza njegove izrade.
Proračunski i izvanproračunski korisnici
Ovim se Prijedlogom zakona u odnosu na važeći Zakon o proračunu daju preciznije definicije proračunskih i izvanproračunskih korisnika. Definiranje izvanproračunskih korisnika posebno je važno u kontekstu obveza koje Republika Hrvatska kao država članica ima prema Europskoj uniji u procesu planiranja i izvještavanja o izvršenju proračuna koji se temelji na statističkoj metodologiji Europske unije (ESA 2010, propisana Uredbom (EU) 549/2013 Europskog parlamenta i Vijeća). Potrebno je, naime, jasno utvrditi odnos između obuhvata jedinica koje se prema toj metodologiji uključuju u planiranje i izvještavanje za sektor opće države, a koji je u pravilu širi, i obuhvata jedinica na koje se proračunski odnosi i pravila primjenjuju u svim fazama djelovanja, uključujući planiranje i izvještavanje.
Ovim Prijedlogom zakona izvanproračunski korisnici svrstavaju se u dvije skupine od kojih se na jednu primjenjuju pojedine odredbe zakona i to na način koji je gotovo istovjetan za proračunske korisnike, dok se za drugu skupinu propisuje samo obveza dostave određenih podataka.
Izvanproračunski korisnici su ustanove, trgovačka društva i druge pravne osobe koje nisu proračunski korisnici, a koji pojedinačno ili kumulativno ispunjavaju sljedeće uvjete:
a) da im je isključivi osnivač ili vlasnik Republika Hrvatska i/ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, da u njima Republika Hrvatska, odnosno jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima odlučujući utjecaj na upravljanje i da se u opći proračun uključuju s obzirom na način financiranja
b) da su prema pravilima statističke metodologije ESA 2010 razvrstani u sektor opće države.
Ovim Prijedlogom zakona pravne osobe koje ispunjavaju oba uvjeta iz ove točke svrstavaju se u prvu skupinu izvanproračunskih korisnika (izvanproračunski korisnici iz skupine I.). Pravne osobe koje ispunjavaju samo uvjet iz podtočke b) ove točke svrstavaju se u drugu skupinu izvanproračunskih korisnika (izvanproračunski korisnici iz skupine II.). Pojedine odredbe ovoga Zakona uređuju proračunske odnose i pravila koja se primjenjuju na izvanproračunske korisnike iz skupine I., ako su upisani u registar izvanproračunskih korisnika. Za izvanproračunske korisnike iz skupine II. propisuje se da ministar financija za svaku godinu naputkom utvrđuje popis onih izvanproračunskih korisnika skupine II. koji su s obzirom na kriterije važnosti dužni dostavljati Ministarstvu financija svoje podatke o izvršenju i o planovima odnosno projekcijama, na temelju njihovog računovodstvenog modela i sustava planiranja, a u skladu sa sadržajem, oblikom i učestalošću propisanima naputkom.
Nadalje, ovim Prijedlogom zakona propisuje se da pojedini izvanproračunski korisnici iz skupine I. mogu, radi učinkovitijeg upravljanja sredstvima, biti organizacijski uključeni u proračun, što je u skladu s dosadašnjom praksom. U tom slučaju na ove izvanproračunske korisnike primjenjuju se odredbe ovoga Prijedloga zakona koje vrijede za proračunske korisnike.
Za proračunske korisnike se slijedom dvojbi oko primjene u praksi sada izrijekom propisuje da osnivač proračunskog korisnika mora biti isključivo Republika Hrvatska i/ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ili proračunski korisnik može biti i sastavnica tijela ili ustanove koje im je ujedno isključivi osnivač, a kojem je osnivač isključivo Republika Hrvatska i/ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Proces donošenja proračuna i financijskih planova
Proračunski proces započinje izradom programa konvergencije kojeg Vlada dostavlja Europskoj komisiji do kraja travnja tekuće godine. Program konvergencije definira makroekonomski i fiskalni okvir Republike Hrvatske u tekućoj godini i sljedeće tri proračunske godine te sadrži okvir i ciljeve ekonomske politike, prikaz makroekonomskih kretanja, prikaz srednjoročnog proračunskog okvira koji sadrži projekcije proračuna opće države i javnog duga, fiskalne rizike i analizu osjetljivosti kretanja manjka odnosno viška proračuna opće države i javnog duga, ocjenu dugoročne održivosti javnih financija te kvalitativna i institucionalna obilježja javnih financija.
U smislu poboljšanja kvalitete ključnih dokumenata proračunskog ciklusa, ovim Prijedlogom zakona dodatno se unaprjeđuje makroekonomski i fiskalni okvir koji sada uključuje pretpostavke i osnovne parametre na temelju kojih se izrađuju makroekonomske projekcije, usporedbu makroekonomskih projekcija s posljednje dostupnim projekcijama Europske komisije, projekcije po vrstama prihoda i rashoda proračuna opće države na temelju fiskalnih učinaka nepromijenjenih politika i predviđenih srednjoročnih politika, višegodišnje proračunske ciljeve iskazane pokazateljima manjka, odnosno viška proračuna opće države, javnog duga odnosno duga opće države i rashoda proračuna opće države koji moraju biti usklađeni s fiskalnim pravilima iz zakona kojim se uređuje fiskalna odgovornost kao i prikaz manjka, odnosno viška te duga jedinica koje se sukladno pravilima statističke metodologije ESA 2010 razvrstavaju u sektor opće države, a imaju značajan utjecaj na kretanje manjka odnosno viška proračuna opće države i duga opće države. Na taj način će se razraditi sadržaj u dijelu makroekonomskog i fiskalnog okvira i time u potpunosti uskladiti s Direktivom Vijeća 2011/85/EU o zahtjevima za proračunske okvire država članica.
Na temelju makroekonomskog okvira iz programa konvergencije, Vlada donosi odluku o proračunskom okviru za naredno trogodišnje razdoblje na osnovi koje Ministarstvo financija dostavlja ministarstvima i drugim državnim tijelima na razini razdjela organizacijske klasifikacije i izvanproračunskim korisnicima uputu za izradu prijedloga državnog proračuna. Ovim se Prijedlogom zakona propisuje obveza ministarstvima za sastavljanje detaljnije upute za proračunske i izvanproračunske korisnike iz njihove nadležnosti, u kojima, između ostaloga, dodjeljuju limite svojim proračunskim korisnicima, uključujući i treću razinu korisnika. Na temelju utvrđenih limita proračunski korisnici izrađuju prijedloge financijskih planova i dostavljaju ih nadležnom ministarstvu, koje potom sastavlja usklađeni prijedlog financijskog plana. Time će se postići bolja kvaliteta konsolidiranih financijskih planova ministarstva s velikim brojem proračunskih korisnika te osigurati nesmetan proces njihova izvršavanja. Također se ovim Prijedlogom zakona detaljno utvrđuje postupanje proračunskih i izvanproračunskih korisnika u slučajevima kada se prijedlog njihovih financijskih planova razlikuje od konačnog financijskog plana koji je usvojio Sabor.
U proračunski proces uključuje se i izrada nacrta proračunskog plana, koji će Vlada, po ulasku Republike Hrvatske u europodručje, biti obvezna dostavljati Europskoj komisiji svake godine, najkasnije do 15. listopada. Naime, ovim dokumentom, koji se izrađuje temeljem Pakta o stabilnosti i rastu definira se makroekonomski i fiskalni okvir pojedine države članice europodručja u idućoj proračunskoj godini, a kako bi se osigurala koordinirana ekonomska politika država članica europodručja. Nacrt proračunskog plana izrađuje se na temelju fiskalnih ciljeva definiranih u programu konvergencije te u skladu s posebnim preporukama Vijeća Europske unije za Republiku Hrvatsku. Mišljenje Europske komisije o ovom dokumentu uzima se u obzir prilikom pripreme i donošenja državnog proračuna i financijskih planova izvanproračunskih korisnika državnog proračuna. Nakon ulaska Republike Hrvatske u europodručje, makroekonomske projekcije, na kojima se temelji program konvergencije te nacrt proračunskog plana, morat će biti potvrđene od strane neovisnog tijela nadležnog za ocjenu fiskalne politike.
Novost u odnosu na važeći Zakon je da Sabor donosi i proračun za proračunsku godinu i projekcije za sljedeće dvije proračunske godine na razini skupine ekonomske klasifikacije, dok se trenutno proračun za proračunsku godinu donosi na razini podskupine. Isto vrijedi i za davanje suglasnosti na prijedlog financijskog plana izvanproračunskog korisnika. Navedenim će se omogućiti veća fleksibilnost kod izvršavanja proračuna i efikasnije upravljanje proračunskim sredstvima. Važno je istaknuti da će se i nadalje u sustav Državne riznice podaci unositi na razini odjeljka te će se svi izvještaji vezani uz izvršavanje proračuna usvajati na razini odjeljka čime se osigurava jednaka razina transparentnosti uz povećanu učinkovitost kod upravljanja.
Provedba projekata Europske unije
Budući da je punopravno članstvo Republike Hrvatske u Europskoj uniji donijelo mogućnost raspolaganja značajnim financijskim sredstvima fondova Europske unije iznimno je važno potaknuti pripremanje kvalitetnih projekata koji se mogu financirati iz fondova Europske unije i olakšati njihovo provođenje. Upravo stoga, a kako bi se pripremili te kasnije efikasnije provodili projekti sufinanciranih iz EU sredstava, omogućava se veća fleksibilnost u njihovom izvršavanju. Odredbama važećeg Zakona o proračunu propisano je da se preraspodjela sredstava na proračunskim stavkama kod proračunskih korisnika ili između proračunskih korisnika i kod izvanproračunskih korisnika može izvršiti najviše do pet posto rashoda i izdataka na proračunskoj stavci donesenoj od strane Hrvatskog sabora, odnosno predstavničkog tijela koja se umanjuje. U svrhu što efikasnijeg provođenje projekata Europske unije ovim Prijedlogom zakona omogućava se i preraspodjela sredstava unutar izvora financiranja opći prihodi i primici najviše do 15% na razini skupine ekonomske klasifikacije donesene od strane Sabora ili predstavničkog tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ako se time osigurava povećanje sredstava učešća planiranih za financiranje projekata koji se sufinanciraju iz sredstava Europske unije te se također u ovu svrhu mogu naknadno utvrditi aktivnosti, projekt i/ili stavke na razini skupine ekonomske klasifikacije.
Iz razloga što fondovi Europske unije postaju sve značajniji izvor financiranja državnog proračuna potrebno je unaprijediti i mehanizme praćenja financijskog učinka provođenja projekata Europske unije. Ovim Prijedlogom zakona uvodi se posebni izvještaj o korištenju sredstava fondova Europske unije unutar godišnjeg izvještaja o izvršenju proračuna. Također, uvodi se i novi pravilnik ministra financija o korištenju sredstava Europske unije kojim će se utvrditi način planiranja, izvršavanja evidentiranja i izvještavanja o sredstvima Europske unije.
Prijedlogom zakona propisuje se da proračunski korisnik državnog proračuna nadležan za dodjelu sredstava iz pojedinog programa Europske unije može pokrenuti postupak za dodjelu sredstava Europske unije najviše do pet posto iznad visine sredstava određenih za pojedini prioritet, iznad toga iznosa potrebno je dobiti suglasnost Vlade čime se unaprjeđuju procedure vezane uz preugovaranje. Također se propisuje da ako nadležna tijela provjerama utvrde da su sredstva za projekte koji se financiraju iz sredstava Europske unije utrošena nepravilno, proračunski korisnik državnog proračuna koji je sredstva dodijelio mora odmah zahtijevati povrat proračunskih sredstva u državni proračun u skladu s pravilima i rokovima utvrđenim za pojedini program odnosno fond Europske unije. Nadalje, za sredstva na ime neprihvatljivih troškova u projektima koji su financirani sredstvima Europske unije, a koja su proračunski korisnici državnog proračuna dužni uplatiti u proračun Europske unije na temelju zahtjeva za uplatu nadležnih tijela Europske unije, Prijedlogom zakona propisuje se da se izvršavaju iz vlastitih prihoda, a na teret posebne aktivnosti unutar financijskog plana korisnika. U slučajevima kad proračunski korisnik državnog proračuna nema vlastitih prihoda ili su mu vlastiti prihodi nedostatni za podmirenje neprihvatljivih troškova, nedostatni dio sredstava će se tijekom proračunske godine osigurati preraspodjelom bez ograničenja iz izvora financiranja opći prihodi i primici unutar financijskog plana istog razdjela organizacijske klasifikacije, na temelju odluke Vlade koju predlaže nadležni čelnik razdjela organizacijske klasifikacije uz suglasnost ministra financija.
Kako bi se osiguralo kontinuirano i višegodišnje praćenje potrošnje te fiskalna disciplina potrebna za makroekonomsku stabilnost, još 2003. godine uvedeno je praćenje stvaranja višegodišnjih ugovornih obveza. Važećim Zakonom o proračunu propisano da proračunski korisnici državnog proračuna, prije sklapanja ugovora koji zahtijevaju plaćanja u sljedećim godinama, moraju ishoditi suglasnost Vlade ili ministarstva financija ovisno o veličini ugovora. Međutim, prema važećem Zakonu o proračunu, suglasnost Vlade, odnosno ministra financija nije potrebna za obveze preuzete na temelju projekata financiranih iz sredstava Europske unije. Međutim, kako sredstva iz fondova Europske unije predstavljaju sve značajniji izvor financiranja, a time se povećava i dio potreban za sufinanciranje iz nacionalnih izvora, potrebno je uvesti bolju kontrolu i nad stvaranjem višegodišnjih ugovornih obveza koje proizlaze iz provođenja projekata financiranih iz ovih izvora. Iz tog razloga Prijedlogom zakona propisuje se da je za preuzimanje obveza po ugovorima koji zahtijeva plaćanje u sljedećim godinama i koje se sufinanciraju iz sredstava Europske unije i sredstava pomoći inozemnih vlada potrebno ishoditi suglasnost Vlade ako vrijednost ugovora prelazi iznos utvrđen zakonom o izvršavanju državnog proračuna.
Obrazloženja proračuna
Proračun je najvažniji akt javnih financija. Do sada se sastojao isključivo od općeg i posebnog dijela, a za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave sadržavao je i plan razvojnih programa. Ovim se Prijedlogom zakona dopunjava se sadržaj proračuna na način da obrazloženje postaje sastavni dio proračuna, kako na državnoj, tako i na razini jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, ali i kod njihovih proračunskih i izvanproračunskih korisnika
Na državnoj razini uobičajena je praksa izrada obrazloženja prihoda i rashoda, primitaka i izdataka proračuna, ali i aktivnosti i projekata proračunskih korisnika državnog proračuna. Na razini lokalne i područne (regionalne) samouprave situacija se bitno razlikuje od jedinice do jedinice. Uvođenjem srednjoročnog proračunskog planiranja te programskog planiranja u skladu s najboljom europskom praksom, naglasak se stavlja na rezultate koji se postižu provedbom programa, aktivnosti i projekata, umjesto na vrstu i visinu troškova, čime se zahtijeva preuzimanje odgovornosti korisnika za rezultate provedbe programa. Stoga obrazloženje postaje sve značajniji dio proračuna, odnosno financijskog plana. Uz navođenje obrazloženja kao sastavnog dijela proračuna, propisuje se i njegov sadržaj.
Transparentnost
Prijedlogom zakona propisuje se obveza jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, proračunskim i izvanproračunskim korisnicima javno objavljivati informacije o trošenju proračunskih sredstava na svojim mrežnim stranicama na način da te informacije budu lako dostupne i pretražive. Ministar financija će naputkom utvrditi okvirni sadržaj te način javne objave informacija o trošenju sredstava na mrežnim stranicama, a za kršenje ove odredbe je predviđena sankcija u vidu novčane kazne za čelnika.
Prijedlogom zakona uređuje se objava statističkih informacija u skladu sa zahtjevima za proračunske okvire država članica Europske unije, od strane središnjeg tijela državne uprave nadležnog za statistiku i od strane Ministarstva financija, čime se u pravni poredak Republike Hrvatske preuzima odgovarajući dio Direktive Vijeća 2011/85/EU od 8. studenoga 2011. o zahtjevima za proračunske okvire država članica. Također se utvrđuje da Ministarstvo financija može objavljivati i druge statističke informacije koje se odnose na jedinice u sastavu opće države, u skladu s podjelom nadležnosti za sastavljanje i objavu statistike koja proizlazi na temelju zakona, podzakonskih i drugih akata kojima je uz ostalo regulirano djelovanje središnjeg tijela državne uprave nadležnog za statistiku – Državnog zavoda za statistiku i Hrvatske narodne banke.
Nadalje, Prijedlogom zakona detaljno se propisuje obveza objave proračunskih dokumenata. Program konvergencije i odluka Vlade o proračunskom okviru za sljedeće trogodišnje razdoblje, kao i nacrt proračunskog plana, koji će Republika Hrvatska izrađivati po ulasku u europodručje, objavljuju se na mrežnim stranicama Vlade i Ministarstva financija. Proračun i izmjene i dopune proračuna, odluka o privremenom financiranju, zakon i izmjene i dopune zakona o izvršavanju državnog proračuna, odluka i izmjene i dopune odluke o izvršavanju proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, financijski planovi i izmjene i dopune financijskih planova izvanproračunskih korisnika, polugodišnji i godišnji izvještaj o izvršenju proračuna te polugodišnji i godišnji izvještaj o izvršenju financijskog plana izvanproračunskog korisnika objavljuju se na mrežnim stranicama Vlade, Ministarstva financija, izvanproračunskog korisnika, odnosno jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Financijski plan i izmjene i dopune financijskog plana, polugodišnji i godišnji izvještaj o izvršenju financijskog plana proračunskog korisnika objavljuje se na njegovim mrežnim stranicama, odnosno na mrežnim stranicama nadležnog ministarstva ili drugog tijela na razini razdjela organizacijske klasifikacije ili na mrežnim stranicama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ako proračunski korisnik nema svoje mrežne stranice.
Prijedlogom zakona također se propisuje i obveza Ministarstvu financija, odnosno jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave da na svojim mrežnim stranicama objavljuje vodiče za građane o proračunu, izmjenama i dopunama proračuna i o polugodišnjem i godišnjem izvještaju o izvršenju proračuna.
Izvještaj o izvršenju proračuna
Prijedlogom zakona propisuje se na sustavan i detaljan način, proces i ključni dokumenti izrade i donošenja te izvršavanja, kako državnog proračuna, tako i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Financijski izvještaji jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave jasno se odvajaju od izvještaja o izvršenju proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Zbog navedenoga uvodi se i obveza izrade izvještaja o izvršenju financijskog plana za sve proračunske korisnike. Nadalje, sadržaj polugodišnjeg i godišnjeg izvještaja o izvršenju državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave usklađuje se s novim sadržajem proračuna. Također, propisuje se izrada novog posebnog izvještaja o korištenju sredstava fondova Europske unije, a za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i izvještaj o provedbi višegodišnjeg plana uravnoteženja.
Namjenski i vlastiti prihodi
Važnost praćenja korištenja namjenskih i vlastitih prihoda koje ostvaruju proračunski korisnici iz nadležnosti pojedinih ministarstva, ali i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prepoznata je i u sustavu fiskalne odgovornosti. Slijedom navedenoga, uvodi se obveza ministarstvima i jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave za donošenje akata kojim će se formalno urediti ostvarivanje i korištenje nenamjenskih donacija te vlastitih prihoda njihovih korisnika.
Odredbama Prijedloga zakona također se dodatno razrađuju uvjeti po kojima se prihodi proračuna mogu klasificirati kao namjenski.
Višegodišnji plan uravnoteženja
Sa svrhom dodatnog jačanja stabilnosti javnih financija, Prijedlogom zakona se za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i njihove proračunske i izvanproračunske korisnike uvodi obveza izrade višegodišnjeg plana uravnoteženja, kao posebnog dokumenta koji se donosi uz proračun, odnosno financijski plan, ako ovi korisnici ne mogu preneseni manjak ili višak zbog njegove veličine u cijelosti podmiriti, odnosno iskoristiti, u jednoj proračunskoj godini. Ministar financija će pravilnikom definirati izgled i sadržaj višegodišnjeg plana uravnoteženja.
Fiskalna procjena posljedica zakona, drugih propisa i akata strateškog planiranja za opći proračun
Važećim Zakonom propisana je obveza izrade fiskalne procjene posljedica zakona, drugih propisa i akata strateškog planiranja za proračun, iz koje mora biti razvidno da li se na temelju predloženog zakona, drugog propisa ili akta povećavaju ili smanjuju prihodi ili rashodi proračuna. Fiskalna procjena posljedica za proračun mora obuhvatiti predviđene prihode i rashode te primitke i izdatke proračuna za proračunsku godinu i za dvije iduće godine, prijedloge za pokrivanje povećanih rashoda i izdataka proračuna odnosno prijedloge za pokrivanje smanjenih prihoda i primitaka proračuna te suglasnost Ministarstva financija. Prijedlogom zakona uvodi se obveza proračunskim korisnicima državnog proračuna koji su predlagatelji zakona da prije prihvaćanja amandmana na prijedloge zakona koji se podnose Saboru, a kojima se mijenja fiskalna procjena u odnosu na procjenu danu uz prijedlog zakona, dostave novu fiskalnu procjenu Ministarstvu financija. Također, uvodi se obveza predstavnicima Vlade u tijelu nadležnom za tumačenje kolektivnih ugovora čijim se službenim tumačenjima mijenja fiskalna procjena provedbe kolektivnog ugovora u odnosu na fiskalnu procjenu danu prije donošenja zaključka o prihvaćanju kolektivnih ugovora, odnosno njegovih izmjena, dopuna ili dodataka, da prije izjašnjavanja o službenom tumačenju pribave od nadležnog proračunskog korisnika državnog proračuna iz čijeg je djelokruga kolektivni ugovor novu fiskalnu procjenu koja mora uključivati i mišljenje Ministarstva financija.
Naknadna analiza rashoda i izdataka
U svrhu unaprjeđenja sustava proračunskog planiranja i bolje kontrole svrhovitosti i opravdanosti korištenja sredstava iz javnih izvora, Prijedlogom zakona propisuje se obveza izrade naknadne analize učinkovitosti i opravdanosti provedbe programa, aktivnosti i/ili projekata, odnosno pojedinih vrsta rashoda i izdatka proračunskih i izvanproračunskih korisnika državnog proračuna, odnosno propisuje se obveza izrade izvještaja o rezultatima naknadne analize rashoda i izdataka, koji će sadržavati preporuke za poboljšanje učinkovitosti trošenja proračunskih sredstava te kojim će se utvrditi potencijalna poboljšanja u alokaciji postojećih rashoda i izdataka, njihovoj transparentnosti i potrebnim dodatnim analizama učinkovitosti pojedinih programa. Izvještaj o rezultatima analiza Ministarstvo financija dostavlja Vladi na usvajanje do kraja tekuće godine.
Izvršavanje proračuna u slučaju kriza i katastrofa
Katastrofe (krizna stanja) su ozbiljan poremećaj u funkcioniranju zajednice ili društva u cjelini koji uzrokuje opsežne ljudske, materijalne, ekonomske i gubitke. Javljaju se kao posljedice uzrokovane prirodnim silama (poplave, požari, potresi) ili ljudskom aktivnošću (utjecajem na okoliš, terorizam i sl.). Kako bi se osiguralo pravovremeno i adekvatno postupanje u kriznim vremenima te u što kraćem roku omogućila pomoć stradalima i saniranje nastale štete Prijedlogom zakona utvrđuje se posebna procedura postupanja u kriznim situacijama vezano uz proces planiranja i izvršavanja proračuna kojom će se omogućiti veća fleksibilnost kod preraspodjele i trošenja proračunskih sredstava.
Prijedlogom zakona propisuje se ovlast Vlade Republike Hrvatske da u slučajevima krize, sukladno zakonu kojim se uređuje sustav domovinske sigurnosti, ili katastrofe, sukladno zakonu kojim se uređuje sustav civilne zaštite, može donositi odluke temeljem kojih će se financirati aktivnosti vezane uz saniranje posljedica krize i/ili katastrofe. Za financiranje ovih aktivnosti sredstva se mogu osiguravati preraspodjelom bez ograničenja, na postojećim, kao i na naknadno utvrđenim proračunskim stavkama, aktivnostima i projektima za koja se sredstva osiguravaju te kojom se mogu osigurati sredstva pomoći i zajma subjektima općeg proračuna.
Nadalje, u odnosu na jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, u slučaju nastupa posebnih okolnosti, predstavničko tijelo može odlukom o izvršavanju proračuna ovlastiti načelnika, gradonačelnika, župana da tijekom izvršavanja proračuna donosi odluke kojima se osiguravaju sredstva za financiranje mjera i aktivnosti vezanih za te posebne okolnosti, uključujući i odluke o preraspodjelama bez ograničenja. Posebne okolnosti podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, narušava gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu. Nastup posebnih okolnosti utvrđuje posebnom odlukom predstavničko tijelo u kojoj određuje i rok trajanja odluke o nastupu posebnih okolnosti.
Državna jamstva
Prijedlogom zakona objedinjuju se odredbe o državnim jamstvima, koje su sada sadržane u raznim propisima i aktima, što će doprinijeti jasnijem uređenju ovog područja i poboljšati sustav praćenja istog. Naime, Prijedlogom zakona podrobnije se propisuju odredbe za postupak davanja državnih jamstava, izmjene i dopune državnog jamstva te nadzor i praćenje provedbe ugovora o kreditu ili zajmu s državnim jamstvom, uključujući i ocjenu utjecaja na javne financije. Također, predviđa se donošenje uredbe Vlade kojom će se propisati detaljniji kriteriji, postupci odobrenja državnih jamstava, kao i nadzor nad korištenjem i provedbom sredstava i uvjete pod kojima se državno jamstvo može mijenjati i dopunjavati.
Dugoročno zaduživanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave
Na temelju važećeg Zakona o proračunu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave može se dugoročno zadužiti samo za investiciju koja se financira iz njezinog proračuna, a koju potvrdi njezino predstavničko tijelo, uz prethodno dobivenu suglasnost Vlade. Prijedlogom zakona omogućava se zaduživanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i za kapitalne pomoći trgovačkim društvima i drugim pravnim osobama u većinskom vlasništvu ili suvlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave radi realizacije investicije koja se sufinancira iz fondova Europske unije kao i za investicije, odnosno projekte, čija je realizacija utvrđena posebnim propisima, a kojima se stvara obveza sudjelovanja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Također, omogućava se zaduživanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za financiranje obveza na ime povrata neprihvatljivih troškova koji su bili sufinancirani iz fondova Europske unije.
Ukupna godišnja obveza jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, koja se dugoročno zadužuje uzimanjem kredita i davanjem jamstava/suglasnosti, ne smije prelaziti 20 posto ostvarenih prihoda u godini koja prethodi godini u kojoj se zadužuje, umanjenih za prihode od pomoći i donacija te prihode ostvarene temeljem dodatnog udjela u porezu na dohodak i pomoći izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija. Prijedlogom zakona propisuje se da se u iznos ukupne godišnje obveze uključuju dospjele obveze iskazane u zadnjem raspoloživom financijskom izvještaju dok je u trenutačnom Zakonu propisano da u izračun ulaze dospjele nepodmirene obveze iz prethodnih godina. Na ovaj se način jasnije i transparentnije utvrđuje fiskalni kapacitet pojedine jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Važećim zakonom propisano je da se u izračun godišnje obveze ne uključuju projekti koji se sufinanciraju iz pretpristupnih programa i fondova Europske unije. Prijedlogom zakona dodatno se uređuje proces zaduživanja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za projekte sufinancirane iz fondova Europske unije. Propisuje se da iznos zaduživanja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave za projekte sufinanciranje iz fondova Europske unije do iznosa ukupno prihvatljivog troška EU projekta ne ulazi u izračun godišnje obveze jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. U slučajevima kada se jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dugoročno zadužuje najviše do iznosa ukupno prihvatljivog troška projekta sufinanciranog iz sredstava Europske unije suglasnost daje ministar financija, a ako se jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave zadužuje za realizaciju projekta koji se sufinancira iz fondova Europske unije iznad iznosa prihvatljivog troška suglasnost daje Vlada. Međutim, propisuje se obveza jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave da primljena sredstva Europske unije i/ili pomoći za sufinanciranje iz državnog proračuna vezano za realizaciju projekta za koji se zadužila, utrošiti na otplatu zaduženja koje se odnosi na dio projekta za koji su primljena sredstva Europske unije i/ili pomoći za sufinanciranje iz državnog proračuna.
Prijedlogom zakona se uvodi dodatna decentralizacija upravljanja dugovima jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave kroz olakšavanje mogućnosti refinanciranja i reprogramiranja postojećih kredita i zajmova.
Također, zaduživanje izvanproračunskih korisnika jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i ostalih pravne osobe u većinskom vlasništvu ili suvlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (izuzev ustanova) ne uključuju se u opseg zaduživanja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, osim u slučaju izdavanja jamstva od jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Isto tako, u svrhu efikasnijeg upravljanja likvidnošću ove pravne osobe mogu se dugoročno zadužiti i za namjene koje nisu vezane isključivo za investiciju.
U odnosu na trenutno važeći zakonodavni okvir najvažnije promjene u ovom Prijedlogu zakona navode se u nastavku:
1. Detaljnije se definiraju proračunski i izvanproračunski korisnici.
2. Uvodi se obveza izrade fiskalne procjene za predlagatelje amandmana na zakone i za tijelo nadležno za tumačenje kolektivnih ugovora, ako se istima mijenja fiskalna procjena.
3. Obrazloženje postaje uz opći i posebni dio sastavni dio, kako državnog proračuna, tako i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (do sada je obrazloženje bilo samo prilog):
• Kroz obrazloženje općeg dijela propisuju se obveza iskazivanja rashoda po funkcijskoj i organizacijskoj klasifikaciji i izvorima financiranja.
• Uvođenjem obveznih pokazatelja uspješnosti naglasak se stavlja na rezultate koji se postižu provedbom proračunskih aktivnosti i projekata.
4. Za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i njihove korisnike uvodi se obveza izrade višegodišnjeg plana uravnoteženja, kao posebnog dokumenata koji se donosi uz proračun, odnosno financijski plan
• Primjenjuje se u slučaju kada su veliki preneseni manjkovi ili viškovi s kojima se ne može uravnotežit proračun, odnosno financijski plan u jednoj godini.
5. Ukida se obveza izrade strateških planova za ministarstva i druga državna tijela zbog uvođenja obveze izrade provedbenog programa temeljem Zakona o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske kao kratkoročni dokument strateškog planiranja tijela državne uprave.
6. Ukida se obveza izrade plana razvojnih programa za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave:
a. Obrazloženje proračuna sadržavat će prikaz proračunskih aktivnosti i projekata s ciljevima i pokazateljima uspješnosti, a s druge strane Zakonom o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske uvedeni su novi akti strateškog planiranja od značaja i za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave čime plan razvojnih programa gubi svoj značaj.
7. Makroekonomski i fiskalni okvir proračunskih dokumenata usklađuje se s Direktivom Vijeća 2011/85/EU o zahtjevima za proračunske okvire država članica.
8. Umjesto smjernica ekonomske i fiskalne politike, propisuje se obveza izrade odluke o proračunskom okviru za naredno trogodišnje razdoblje, a koja se izrađuje na temelju programa konvergencije.
9. Uvodi se obveza ministarstvima i drugim državnim tijelima na razini razdjela sastavljanja uputa za izradu i dostavu prijedloga financijskih planova proračunskih i izvanproračunskih korisnika iz svoje nadležnosti (na temelju uputa za izradu prijedloga državnog proračuna koje Ministarstvo financija dostavlja ministarstvima i drugim državnim tijelima na razini razdjela).
10. Razrađuju se odredbe u vezi s podnošenjem amandmana u tijeku rasprave o prijedlogu državnog proračuna i o prijedlogu proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave te o financijskim planovima izvanproračunskih korisnika.
11. Sabor donosi i proračun za proračunsku godinu i projekcije za sljedeće dvije proračunske godine na razini skupine ekonomske klasifikacije, dok se trenutno proračun za proračunsku godinu donosi na razini podskupine. Isto vrijedi i za davanje suglasnosti na prijedlog financijskog plana izvanproračunskog korisnika.
12. Uvodi se obveza dobivanja suglasnosti Vlade, odnosno ministra financija i za preuzimanje obveza po višegodišnjim ugovorima za EU projekte iznad određenog iznosa.
13. Uvode se jasnija pravila za preraspodjele proračunskih sredstava ovisno o izvorima financiranja te veća fleksibilnost za provedbu EU projekata.
14. Propisuju se jasnija pravila vezana uz provedbu projekata Europske unije.
15. Jača se zakonodavni okvir davanja državnih jamstava i nadzora nad ispunjavanjem obveza po ugovorima za koje je dano državno jamstvo.
16. Dorađuju se odredbe o zaduživanju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
17. Uvodi se obveza izrade izvještaja o izvršenju financijskog plana za proračunske korisnike državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
18. Sadržaj polugodišnjeg i godišnjeg izvještaja o izvršenju državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave usklađuje se s novim sadržajem proračuna.
19. Propisuje se obveza izrade naknadne analize učinkovitosti i opravdanosti provedbe programa, aktivnosti i/ili projekata, odnosno pojedinih vrsta rashoda i izdataka proračunskih i izvanproračunskih korisnika.
20. Propisuje se postupanje u izvanrednim okolnostima u kojima je proglašena kriza i katastrofa.
21. Detaljno se propisuje obveza objave proračunskih dokumenata te informacija o trošenju proračunskih sredstava.
22. Dorađuju se prekršajne odredbe.
Primjenom odredbi ovog Prijedloga zakona stvaraju se preduvjeti za osiguranje srednjoročne i dugoročne održivosti javnih financija. Izravni gospodarski učinci bit će vidljivi kroz druge zakonske i podzakonske akte, čiji fiskalni učinci moraju biti u okviru zadanih proračunskih načela i pravila koje propisuje ovaj Zakon.
III. OCJENA I IZVORI POTREBNIH SREDSTAVA ZA PROVOĐENJE ZAKONA
Za provođenje ovoga Zakona nije potrebno osigurati dodatna sredstva u državnom proračunu Republike Hrvatske kao niti u proračunima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
PRIJEDLOG ZAKONA O PRORAČUNU
I. OPĆE ODREDBE
SADRŽAJ I PODRUČJE PRIMJENE ZAKONA
Članak 1.
Ovim se Zakonom uređuje planiranje, izrada, donošenje i izvršavanje proračuna, upravljanje imovinom i obvezama, upravljanje dugom općeg proračuna, zaduživanje i jamstva Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, računovodstvo, proračunski nadzor i druga pitanja vezana uz upravljanje javnim financijama.
USKLAĐIVANJE S PRAVNIM PORETKOM EUROPSKE UNIJE
Članak 2.
Ovim Zakonom se u pravni poredak Republike Hrvatske preuzima Direktiva Vijeća Europske unije 2011/85/EU od 8. studenoga 2011. o zahtjevima za proračunske okvire država članica (SL L 306, 23. 11. 2011.).
RODNA JEDNAKOST
Članak 3.
Izrazi koji se koriste u ovome propisu, a imaju rodno značenje odnose se jednako na muški i ženski rod.
ZNAČENJE POJMOVA
Članak 4.
Pojedini pojmovi u smislu ovoga Zakona imaju sljedeća značenja:
1. AFCOS je sustav kroz koji se provodi koordinacija zakonodavnih, upravnih i operativnih aktivnosti sa ciljem zaštite financijskih interesa Europske unije i neposredna suradnja s Europskim uredom za borbu protiv prijevara (OLAF)
2. akti strateškog planiranja su akti definirani propisom koji uređuje sustav strateškog planiranja Republike Hrvatske i upravljanje javnim politikama
3. aktivnost je dio programa za koji nije unaprijed utvrđeno vrijeme trajanja, a u kojem su planirani rashodi i izdaci za ostvarivanje ciljeva utvrđenih programom
4. bruto načelo označava iskazivanje svih prihoda i primitaka te rashoda i izdataka u punom iznosu bez prijeboja
5. dane donacije su tekući ili kapitalni prijenosi sredstava neprofitnim organizacijama te građanima i kućanstvima koji uključuju i prijenose u naravi, a koje proračuni i proračunski korisnici mogu davati za određenu namjenu
6. dane pomoći su tekući ili kapitalni prijenosi inozemnim vladama, međunarodnim organizacijama, institucijama i tijelima Europske unije, proračunima, proračunskim i izvanproračunskim korisnicima, bankama i ostalim financijskim institucijama, trgovačkim društvima, poljoprivrednicima i obrtnicima
7. doprinos Republike Hrvatske proračunu Europske unije su sredstva koja Republika Hrvatska uplaćuje u proračun Europske unije
8. državna potpora je stvarni i potencijalni rashod ili umanjen prihod dodijeljen od davatelja potpore u bilo kojem obliku koji narušava ili prijeti narušavanjem tržišnog natjecanja stavljajući u povoljniji položaj određenog poduzetnika ili proizvodnju određene robe i/ili usluge utoliko što utječe na trgovinu između država članica Europske unije, u skladu sa člankom 107. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
9. državni proračun je akt kojeg donosi Hrvatski sabor (u daljnjem tekstu: Sabor), a sadrži plan za proračunsku godinu i projekcije za sljedeće dvije proračunske godine u kojima se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci Republike Hrvatske i proračunskih korisnika državnog proračuna
10. ekonomska klasifikacija je prikaz prihoda i primitaka po prirodnim vrstama te rashoda i izdataka prema ekonomskoj namjeni kojoj služe i razvrstani su u razrede, skupine, podskupine, odjeljke i osnovne račune
11. financijska imovina su novčana sredstva, potraživanja, dionice i udjeli u kapitalu pravnih osoba, vrijednosni papiri i druga ulaganja u pravne osobe
12. financijski plan je akt proračunskog i izvanproračunskog korisnika koji sadrži plan za proračunsku godinu i projekcije za sljedeće dvije proračunske godine i u kojemu se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci u skladu s proračunskim klasifikacijama
13. financijsko izvještavanje je skup informacija o financijskom položaju, uspješnosti poslovanja i novčanim tijekovima proračuna te proračunskih korisnika i izvanproračunskih korisnika,
14. funkcijska klasifikacija je prikaz rashoda proračuna te proračunskih i izvanproračunskih korisnika razvrstanih prema njihovoj namjeni
15. investicije ili kapitalna ulaganja su ulaganja u povećanje i očuvanje vrijednosti imovine, ulaganja u zemljišta, građevine, opremu i drugu dugotrajnu materijalnu i nematerijalnu imovinu
16. izvanproračunski korisnici su ustanove, trgovačka društva i druge pravne osobe koje nisu proračunski korisnici a koji pojedinačno ili kumulativno ispunjavaju sljedeće uvjete:
a) da im je isključivi osnivač ili vlasnik Republika Hrvatska i/ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, da u njima Republika Hrvatska, odnosno jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima odlučujući utjecaj na upravljanje i da se u opći proračun uključuju s obzirom na način financiranja
b) da su prema pravilima statističke metodologije Europske unije (ESA 2010, propisana Uredbom (EU) 549/2013 Europskog parlamenta i Vijeća) razvrstani u sektor opće države
Pravne osobe koje ispunjavaju oba uvjeta iz ove točke svrstavaju se u prvu skupinu izvanproračunskih korisnika (izvanproračunski korisnici iz skupine I.). Pravne osobe koje ispunjavaju samo uvjet iz podtočke b) ove točke svrstavaju se u drugu skupinu izvanproračunskih korisnika (izvanproračunski korisnici iz skupine II.).
Pojedini izvanproračunski korisnici iz skupine I. mogu, radi učinkovitijeg upravljanja sredstvima, biti organizacijski uključeni u proračun. U tom slučaju na ove izvanproračunske korisnike primjenjuju se odredbe ovoga Zakona koje vrijede za proračunske korisnike.
17. izvori financiranja su skupine prihoda i primitaka iz kojih se podmiruju rashodi i izdaci određene vrste i namjene, a obuhvaćaju: opće prihode i primitke, doprinose, vlastite prihode, prihode za posebne namjene, pomoći, donacije, prihode od prodaje ili zamjene nefinancijske imovine i naknade s naslova osiguranja te namjenske primitke
18. izvršna tijela su Vlada Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada) te u općini općinski načelnik, u gradu gradonačelnik, a u županiji župan (u daljnjem tekstu: načelnik, gradonačelnik, odnosno župan) koji svom predstavničkom tijelu predlažu proračun i polugodišnji i godišnji izvještaj o izvršenju proračuna i koji obavljaju druge poslove utvrđene ovim Zakonom i posebnim propisima
19. jamstvo je instrument osiguranja kojim se jamči za ispunjenje obveza za koje se daje jamstvo
20. javni dug je dug opće države koji se izračunava prema metodologiji europskog sustava nacionalnih računa (ESA 2010)
21. jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave je općina, grad i županija čija tijela obavljaju funkcije, izvršavaju zadaće i donose programe propisane zakonom i odlukama donesenima na temelju zakona, za što se sredstva osiguravaju u njihovu proračunu
22. konsolidacija je iskazivanje financijskih podataka više međusobno povezanih proračuna i/ili proračunskih korisnika te izvanproračunskih korisnika kao da se radi o jedinstvenom subjektu
23. lokacijska klasifikacija je prikaz rashoda i izdataka prema teritorijalno definiranim cjelinama u skladu s ustrojem Republike Hrvatske, drugih država članica Europske unije te ostalih država
24. nacrt proračunskog plana je akt Vlade koji se izrađuje temeljem Pakta o stabilnosti i rastu i u kojem se definira makroekonomski i fiskalni okvir pojedine države članice europodručja u idućoj proračunskoj godini i koje države članice europodručja dostavljaju Europskoj komisiji kako bi se osigurala koordinirana ekonomska politika europodručja
25. nefinancijska dugotrajna imovina je sva ekonomska imovina osim financijske čiji je vijek trajanja duži od jedne godine i koja duže od jedne godine zadržava isti pojavni oblik, a obuhvaća neproizvedenu i proizvedenu dugotrajnu imovinu
26. neprofitne organizacije su domaće i strane udruge i njihovi savezi, zaklade, ustanove, umjetničke organizacije, komore, sindikati, udruge poslodavaca te sve druge pravne osobe kojima temeljni cilj osnivanja i djelovanja nije stjecanje dobiti, za koje iz posebnih propisa proizlazi da su neprofitnog karaktera i koje nisu proračunski ili izvanproračunski korisnici
27. odgovorna osoba je čelnik proračunskog i izvanproračunskog korisnika, načelnik, gradonačelnik odnosno župan i osoba na koju je ta ovlast prenesena njegovom odlukom i/ili proizlazi iz posebnih propisa
28. odljevi su svi plaćeni rashodi i izdaci te ostala plaćanja proračuna i proračunskih korisnika
29. opća država je prema pravilima statističke metodologije Europske unije (ESA 2010, propisana Uredbom (EU) 549/2013 Europskog parlamenta i Vijeća) institucionalni sektor, koji se u Republici Hrvatskoj s obzirom na Ustavom Republike Hrvatske utvrđeno ustrojstvo države sastoji od podsektora središnje države, lokalne države i fondova socijalne sigurnosti
30. opći prihodi i primici obuhvaćaju prihode od poreza, prihode od imovine, prihode od upravnih, administrativnih pristojbi, pristojbi po posebnim propisima i prihode od naknada, prihode od kazni te nenamjenske primitke od financijske imovine i zaduživanja. Za proračunske korisnike opći prihodi i primici obuhvaćaju i prihode koje ostvare iz nadležnog proračuna i ostale prihode za koje nadležni proračun odredi da pripadaju ovoj vrsti prihoda
31. opći proračun je središnji proračun i proračuni jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te financijski planovi izvanproračunskih korisnika jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Pod izvanproračunskim korisnicima podrazumijevaju se izvanproračunski korisnici iz skupine I., kako je utvrđeno u točki 16. ovoga članka i u članku 5. stavku 2. ovoga Zakona
32. organizacijska klasifikacija je prikaz povezanih i međusobno hijerarhijski, s obzirom na odnose prava i odgovornosti, usklađenih () cjelina proračuna i proračunskih korisnika koje ostvaruju postavljene ciljeve, a uspostavljena je kroz razdjele, glave i proračunske korisnike
33. predstavničko tijelo je županijska skupština, Gradska skupština Grada Zagreba, općinsko i gradsko vijeće (u daljnjem tekstu: predstavničko tijelo)
34. prihodi za posebne namjene obuhvaćaju prihode čije su korištenje i namjena utvrđeni posebnim zakonom ili propisom koji donosi Vlada
35. priljevi su uplaćeni prihodi i primici te ostale uplate proračuna i proračunskih korisnika
36. primljene donacije su prihodi ostvareni bez bilo kakve naknade ili protučinidbe od fizičkih osoba, neprofitnih organizacija, trgovačkih društava i ostalih subjekta izvan općeg proračuna
37. primljene pomoći su tekući i/ili kapitalni prijenosi ostvareni od inozemnih vlada, međunarodnih organizacija, institucija i tijela Europske unije ili od subjekata unutar općeg proračuna
38. program je skup neovisnih, usko povezanih aktivnosti i projekata usmjerenih ispunjenju zajedničkoga cilja
39. programska klasifikacija je prikaz programa i njihovih sastavnih dijelova: aktivnosti i projekata, definiranih u skladu s aktima strateškog planiranja te ciljevima i zadaćama proračuna te proračunskih i izvanproračunskih korisnika
40. projekt je sastavni dio programa za koji je unaprijed utvrđeno vrijeme trajanja, a u kojem su planirani rashodi i izdaci za ostvarivanje ciljeva utvrđenih programom
41. proračun jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave je akt kojeg donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, a sadrži plan za proračunsku godinu i projekcije za sljedeće dvije proračunske godine u kojima se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i njezinih proračunskih korisnika
42. proračun opće države je konsolidirani statistički prikaz planskih podataka o prihodima i rashodima, primicima i izdacima jedinica koje čine opću državu
43. proračunske klasifikacije su okvir kojim se iskazuju i sustavno prate prihodi i primici te rashodi i izdaci po nositelju, cilju, namjeni, vrsti, lokaciji i izvoru financiranja
44. proračunski korisnici su državna tijela i ustanove čiji je isključivi osnivač Republika Hrvatska i/ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ili su sastavnice tog tijela ili ustanove koje im je ujedno isključivi osnivač, a čiji se rashodi za zaposlene i/ili materijalni rashodi osiguravaju u proračunu i/ili koji ostvaruju prihode iz državnog proračuna i/ili temeljem javnih ovlasti, zakona i drugih propisa, pri čemu ti prihodi iznose 50 posto ili više od ukupnih prihoda, odnosno kojima je izvor prihoda proračun jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u iznosu od 50 posto ili više
45. proračunski nadzor je inspekcijski nadzor zakonitosti, svrhovitosti i pravodobnosti korištenja proračunskih sredstava, pravodobnosti i potpunosti naplate prihoda i primitaka iz nadležnosti proračunskih korisnika i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te inspekcijski nadzor pridržavanja i primjene zakona i drugih propisa koji imaju utjecaj na proračunska sredstva i sredstva iz drugih izvora, bilo da se radi o prihodima/primicima, rashodima/izdacima, povratima, imovini i obvezama
46. proračunsko računovodstvo je računovodstveni sustav koji se odnosi na knjigovodstveno praćenje, analiziranje i izvještavanje o poslovnim događajima proračuna te proračunskih i izvanproračunskih korisnika
47. refinanciranje je novi kredit ili zajam kojim se zatvaraju postojeće obveze po dugoročnom zaduženju, odnosno zamjena starog kredita ili zajma novim
48. registar proračunskih i izvanproračunskih korisnika je popis proračunskih i izvanproračunskih korisnika državnog proračuna i proračunskih i izvanproračunskih korisnika jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u kojem su proračunski korisnici hijerarhijski povezani s nadležnim ministarstvom ili drugim tijelom državne uprave na razini razdjela organizacijske klasifikacije, odnosno s nadležnom jedinicom lokalne i područne (regionalne) samouprave
49. reprogram je promjena ranije ugovorenih uvjeta kredita ili zajma koja može uključivati produljenje roka otplate, promjenu instrumenta zaloga, odgodu plaćanja dospjelog dugovanja, izmjenu kamatne stope i pauzu u otplati (moratorij)
50. riznica je sustav koji organizacijski i informacijski objedinjava proračunske procese: pripremu proračuna, izvršavanje proračuna, računovodstvo i upravljanje novčanim sredstvima
51. središnji proračun je državni proračun i financijski planovi izvanproračunskih korisnika državnog proračuna. Pod izvanproračunskim korisnicima podrazumijevaju se izvanproračunski korisnici iz skupine I., kako je utvrđeno u točki 16. ovoga članka i u članku 5. stavku 2. ovoga Zakona
52. sredstva Europske unije su sredstva koja se doznačavaju iz proračuna Europske unije posredno ili neposredno
53. subvencije su tekući prijenosi sredstava koji se bez protučinidbe daju proizvođačima za poticanje proizvodnje određenih proizvoda i pružanja usluga u područjima od javnog interesa, a mogu se utvrđivati na temelju razine proizvodnje i/ili količine proizvedenih, prodanih ili uvezenih dobara i usluga
54. ukupno prihvatljivi trošak projekta je trošak koji može biti (su)financiran, sredstvima Europske unije i nacionalnog sufinanciranja
55. upravljačko tijelo je izvršno tijelo proračunskog i izvanproračunskog korisnika utvrđeno posebnim propisom (uprava, upravni odbor, upravno vijeće, fakultetsko vijeće, školski odbor te druga kolegijalna i ostala upravljačka tijela)
56. upravno tijelo je upravni odjel i služba, odnosno jedinstveni upravni odjel ustrojen u jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave za obavljanje poslova iz njezinog samoupravnog djelokruga, kao i za obavljanje povjerenih poslova državne uprave
57. upravno tijelo nadležno za financije općine, grada, odnosno županije (u daljnjem tekstu: upravno tijelo za financije) je ustrojstvena jedinica koja priprema proračun, godišnji i polugodišnji izvještaj o izvršenju proračuna te obavlja druge financijske poslove za načelnika, gradonačelnika, odnosno župana
58. većinsko vlasništvo je vlasništvo ili suvlasništvo u kojem Republika Hrvatska ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima udio u vlasništvu veći od 50 posto
59. vlastiti prihodi obuhvaćaju prihode koji se ostvaruju od obavljanja poslova koji se ne financiraju iz proračuna i koji se obavljaju na tržištu i u tržišnim uvjetima, a koje poslove mogu obavljati i drugi subjekti izvan općeg proračuna
60. zaduživanje je uzimanje kredita, zajma i/ili izdavanje vrijednosnih papira
OBVEZNICI PRIMJENE
Članak 5.
(1) Odredbe ovoga Zakona odnose se na državni proračun i proračune jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u daljnjem tekstu: proračun) te na proračunske korisnike državnog proračuna i proračunske korisnike jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koji su upisani u Registar iz stavka 3. ovoga članka (u daljnjem tekstu: proračunski korisnici) .
(2) Pojedine odredbe ovoga Zakona uređuju proračunske odnose i pravila koja se primjenjuju na izvanproračunske korisnike iz skupine I. kako su definirani člankom 4. stavkom 1. točkom 16. ovoga Zakona, i to na izradu financijskih planova, upravljanje novčanim sredstvima, zaduživanje i davanje jamstava, izradu i podnošenje izvještaja i provedbu proračunskog nadzora. Ako u pojedinoj odredbi nije izričito drugačije utvrđeno, navod o primjeni te odredbe na izvanproračunske korisnike odnosi se samo na izvanproračunske korisnike iz skupine I. koji su upisani u Registar iz stavka 3. ovoga članka (u daljnjem tekstu: izvanproračunski korisnici).
(3) Ministar financija pravilnikom utvrđuje način vođenja registra proračunskih i izvanproračunskih korisnika. U registar se od izvanproračunskih korisnika državnog proračuna i izvanproračunskih korisnika jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave uključuju samo izvanproračunski korisnici iz skupine I.
(4) Za izvanproračunske korisnike koji vode računovodstvo po drugim modelima osim proračunskog računovodstva, odredbe ovog Zakona u vezi s njihovim planiranjem i izvještavanjem ne utječu na njihove izvještajne i druge obveze koje proizlaze iz drugih propisa.
(5) Izvanproračunski korisnici iz skupine II. kako su definirani člankom 4. stavkom 1. točkom 16. ovoga Zakona jesu one jedinice koje su u bazi sektorske klasifikacije koju objavljuje Državni zavod za statistiku na svojim mrežnim stranicama razvrstane u sektor S.13 Opća država, a nisu uključene u registar proračunskih i izvanproračunskih korisnika, i to:
- izvanproračunski korisnici državnog proračuna iz skupine II.: jedinice razvrstane u podsektor S.1311 Središnja država (osim fondova socijalne sigurnosti) i podsektor S.1314 Fondovi socijalne sigurnosti
- izvanproračunski korisnici jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave iz skupine II.: jedinice razvrstane u podsektor S.1313 Lokalna država (osim fondova socijalne sigurnosti).
(6) Ministar financija za svaku godinu naputkom utvrđuje popis onih izvanproračunskih korisnika iz skupine II. koji su s obzirom na kriterije važnosti relevantne za dokumente iz članaka 21. do 27. ovoga Zakona i za statističko izvještavanje iz članka 142. stavka 3. i članka 143. ovoga Zakona dužni dostavljati Ministarstvu financija svoje podatke o izvršenju i o planovima odnosno projekcijama, na temelju njihovog računovodstvenog modela i sustava planiranja, a u skladu sa sadržajem, oblikom i učestalošću propisanima naputkom.
PRORAČUNSKA NAČELA
Članak 6.
(1) Proračun i financijski plan donosi se i izvršava u skladu s načelima jedinstva i točnosti, proračunske godine, višegodišnjeg planiranja, uravnoteženosti, obračunske jedinice, univerzalnosti, specifikacije, dobrog financijskog upravljanja i transparentnosti.
(2) Ministar financija pravilnikom utvrđuje način primjene modificiranog novčanog načela, odnosno modificiranog obračunskog načela u postupku planiranja i izvršavanja proračuna i financijskog plana.
Načelo jedinstva i točnosti
Članak 7.
(1) U proračunu i financijskim planovima iskazuju se po bruto-načelu svi prihodi i primici te rashodi i izdaci Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i njihovih proračunskih i izvanproračunskih korisnika osim iznimno kako je propisano pravilnikom iz članka 6. stavka 2. ovoga Zakona.
(2) Prihodi i primici koriste se za financiranje aktivnosti i projekata, odnosno programa u visini utvrđenoj proračunom, odnosno financijskim planom osim namjenskih prihoda i primitaka iz članka 52. ovoga Zakona i vlastitih prihoda iz članka 54. ovoga Zakona, koji se mogu koristiti do visine uplaćenih, odnosno prenesenih sredstava.
Načelo proračunske godine
Članak 8.
(1) Proračunska godina je razdoblje od dvanaest mjeseci koje počinje 1. siječnja, a završava 31. prosinca kalendarske godine.
(2) Prihodi i primici uplaćeni na račun od 1. siječnja do 31. prosinca tekuće godine prihod su, odnosno primitak, tekuće proračunske godine.
Načelo višegodišnjeg planiranja
Članak 9.
Proračun i financijski plan donose se za tri proračunske godine, a sastoje se od plana za proračunsku godinu i projekcija za sljedeće dvije proračunske godine.
Načelo uravnoteženosti
Članak 10.
(1) Proračun i financijski plan moraju biti uravnoteženi tako da ukupni prihodi i primici pokrivaju ukupne rashode i izdatke u skladu sa člankom 29. ovog Zakona.
(2) Ako ukupni prihodi i primici nisu jednaki ukupnim rashodima i izdacima, državni proračun uravnotežuje se prijenosom sredstava iz prethodne godine i prijenosom sredstava u sljedeću godinu, a proračun jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave uravnotežuje se prenesenim viškom ili prenesenim manjkom prihoda nad rashodima.
(3) Ako se tijekom proračunske godine, zbog izvanrednih okolnosti, povećaju rashodi i izdaci, odnosno smanje prihodi i primici, proračun i financijski plan moraju se uravnotežiti novim prihodima i primicima, odnosno smanjenjem predviđenih rashoda i izdataka.
(4) Uravnoteženje proračuna i financijskog plana provodi se tijekom proračunske godine izmjenama i dopunama proračuna i financijskog plana prema postupku za donošenje proračuna i financijskog plana.
Načelo obračunske jedinice
Članak 11.
U proračunu, financijskim planovima i financijskim izvještajima iznosi se iskazuju u službenoj valuti Republike Hrvatske.
Načelo univerzalnosti
Članak 12.
Ukupni prihodi i primici služe za podmirivanje svih rashoda i izdataka.
Načelo specifikacije
Članak 13.
(1) Prihodi i primici raspoređuju se u proračunu i financijskom planu po ekonomskoj proračunskoj klasifikaciji i proračunskoj klasifikaciji izvori financiranja.
(2) Rashodi i izdaci raspoređuju se u proračunu i financijskom planu prema proračunskim klasifikacijama.
Načelo dobrog financijskog upravljanja
Članak 14.
Sredstva planirana u proračunu i financijskom planu koriste se u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja, a posebno u skladu s načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti.
Načelo transparentnosti
Članak 15.
Proračun i financijski plan donose se i izvršavaju u skladu s načelom transparentnosti, koje podrazumijeva pravovremeno objavljivanje vjerodostojnih dokumenata, podataka i informacija na sustavan način.
PRORAČUNSKE KLASIFIKACIJE
Članak 16.
(1) Prihodi, primici, rashodi i izdaci proračuna i financijskog plana iskazuju se prema proračunskim klasifikacijama.
(2) Proračunske klasifikacije su:
- organizacijska
- ekonomska
- funkcijska
- lokacijska
- programska
- izvori financiranja
(3) Ministar financija donosi pravilnik o proračunskim klasifikacijama iz stavka 2. ovoga članka.
ODGOVORNOST ZA PLANIRANJE I IZVRŠAVANJE PRORAČUNA
Članak 17.
(1) Čelnik jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave te proračunskog i izvanproračunskog korisnika odgovoran je za:
- planiranje i izvršavanje svog dijela proračuna, odnosno financijskog plana
- naplatu prihoda i primitaka iz svoje nadležnosti te uplatu u proračun i evidentiranje u proračunu
- preuzimanje obveza, verifikaciju obveza, izdavanje naloga za plaćanje na teret sredstava tijela koje vodi i utvrđivanje prava naplate te za izdavanje naloga za naplatu u korist sredstava tijela koje vodi
- zakonitost, svrhovitost, učinkovitost, ekonomičnost i djelotvornost u raspolaganju sredstvima tijela koje vodi
(2) Čelnik jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave te proračunskog i izvanproračunskog korisnika može, za obavljanje poslova iz stavka 1. ovoga članka, ovlastiti druge osobe u skladu s aktima o unutarnjem ustrojstvu. Prenošenjem ovlasti prenosi se i odgovornost, čime se ne isključuje odgovornost čelnika.
(3) Prijenos ovlasti iz stavka 2. ovoga članka čelnik mora obaviti poštujući načelo razdvajanja dužnosti.
PREDMET PROPISA ZA IZVRŠAVANJE PRORAČUNA ZA PRORAČUNSKU GODINU
Članak 18.
(1) Sabor uz državni proračun donosi zakon o izvršavanju državnog proračuna, a predstavničko tijelo uz proračun jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave donosi odluku o izvršavanju proračuna.
(2) Propisima iz stavka 1. ovoga članka uređuju se prihodi i primici te rashodi i izdaci proračuna i njihovo ostvarivanje, odnosno izvršavanje, opseg zaduživanja i jamstava Republike Hrvatske, odnosno jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, upravljanje financijskom i nefinancijskom imovinom, prava i obveze korisnika proračunskih sredstava, pojedine ovlasti Vlade, odnosno načelnika, gradonačelnika, župana i predsjednika Vlade, Ministarstva financija i ministra financija u izvršavanju proračuna za pojedinu proračunsku godinu, kazne za neispunjavanje obveza te druga pitanja u izvršavanju proračuna.
FISKALNA PROCJENA POSLJEDICA ZAKONA, DRUGIH PROPISA I AKATA STRATEŠKOG PLANIRANJA ZA OPĆI PRORAČUN
Članak 19.
(1) Prijedlozi zakona, drugih propisa i akata strateškog planiranja koje usvaja Vlada ili koje Vlada upućuje na usvajanje Saboru moraju sadržavati fiskalnu procjenu posljedica za opći proračun (u daljnjem tekstu: fiskalna procjena) iz koje mora biti razvidno povećavaju li se ili smanjuju prihodi i primici ili rashodi i izdaci općeg proračuna.
(2) Fiskalna procjena iz stavka 1. ovoga članka mora obuhvatiti:
- predviđene prihode i rashode te primitke i izdatke proračuna za proračunsku godinu i za dvije iduće godine
- prijedloge za pokrivanje povećanih rashoda i izdataka proračuna
- prijedloge za pokrivanje smanjenih prihoda i primitaka proračuna
- suglasnost Ministarstva financija ako prijedlozi zakona, drugih propisa i akata strateškog planiranja imaju fiskalni učinak na proračun, odnosno mišljenje Ministarstva financija na izjavu predlagatelja da prijedlozi zakona, drugih propisa i akata strateškog planiranja nemaju fiskalni učinak na proračun, u skladu s posebnim propisima
(3) Iznimno od stavka 1. ovoga članka, akti koje Vlada usvaja ili upućuje na usvajanje Saboru, a kojima se usvajaju izvješća o realiziranim aktivnostima i utrošenim financijskim sredstvima za prethodne proračunske godine, ne moraju sadržavati fiskalnu procjenu u skladu sa stavcima 1. i 2. ovoga članka.
(4) Pravilnici i drugi propisi koje Vlada ne usvaja, koji se donose na temelju zakona, drugih propisa i akata strateškog planiranja, ako imaju fiskalni učinak donose se uz prethodnu suglasnost ministra financija.
(5) Odredbe ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuju na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.
(6) Vlada uredbom uređuje postupak utvrđivanja fiskalnog učinka te davanja Iskaza o procjeni fiskalnog učinka, kao i oblik i sadržaj Obrasca standardne metodologije za procjenu fiskalnog učinka na kojem se daje Iskaz o procjeni fiskalnog učinka u skladu s ovim Zakonom.
FISKALNA PROCJENA AMANDMANA I SLUŽBENIH TUMAČENJA KOLEKTIVNIH UGOVORA
Članak 20.
(1) Proračunski korisnik državnog proračuna koji je predlagatelj zakona dužan je prije prihvaćanja amandmana na prijedloge zakona koji se podnose Saboru, a kojima se mijenja fiskalna procjena u odnosu na procjenu danu uz prijedlog zakona, dostaviti novu fiskalnu procjenu Ministarstvu financija.
(2) Predstavnici Vlade u tijelu nadležnom za tumačenje kolektivnih ugovora čijim se službenim tumačenjima mijenja fiskalna procjena provedbe kolektivnog ugovora u odnosu na fiskalnu procjenu danu prije donošenja zaključka o prihvaćanju kolektivnih ugovora, odnosno njegovih izmjena, dopuna ili dodataka, dužni su prije izjašnjavanja o službenom tumačenju pribaviti od nadležnog proračunskog korisnika državnog proračuna iz čijeg je djelokruga kolektivni ugovor novu fiskalnu procjenu koja mora uključivati i mišljenje Ministarstva financija.
(3) Na postupak fiskalne procjene i utvrđivanja fiskalnog učinka iz ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuju odredbe uredbe iz članka 19. stavka 6. ovoga Zakona.
II. OSNOVE ZA PROCES DONOŠENJA PRORAČUNA I FINANCIJSKIH PLANOVA
MAKROEKONOMSKE I PRORAČUNSKE PROJEKCIJE
Članak 21.
(1) Fiskalno planiranje temelji se na realističnim makroekonomskim i proračunskim projekcijama uz korištenje posljednjih dostupnih informacija odnosno na najizglednijem makroekonomskom i fiskalnom okviru ili drugom scenariju koji proizlazi iz opreznijih početnih postavki.
(2) Makroekonomske i proračunske projekcije podliježu nepristranoj i sveobuhvatnoj ocjeni neovisnog tijela nadležnog za ocjenu fiskalne politike čiji se rezultati uzimaju u obzir kod izrade budućih makroekonomskih i proračunskih projekcija u skladu s odredbama zakonskih i podzakonskih propisa kojima se uređuje fiskalna odgovornost.
(3) Makroekonomske projekcije na kojima se temelji program konvergencije iz članka 22. ovoga Zakona i nacrt proračunskog plana iz članka 27. ovoga Zakona moraju biti potvrđene od strane neovisnog tijela nadležnog za ocjenu fiskalne politike.
PROGRAM KONVERGENCIJE
Članak 22.
(1) Ministarstvo financija izrađuje program konvergencije kojeg Vlada zaključkom usvaja najkasnije do kraja travnja tekuće godine i dostavlja Europskoj komisiji.
(2) Programom konvergencije utvrđuje se makroekonomski i fiskalni okvir Republike Hrvatske u tekućoj proračunskoj godini i sljedeće tri proračunske godine.
(3) Program konvergencije sadrži:
- prikaz makroekonomskih projekcija te pretpostavki i osnovnih parametara temeljem kojih se izrađuju makroekonomske projekcije uz navod o metodologiji koja se koristi u izračunima
- usporedbu makroekonomskih projekcija s posljednje dostupnim projekcijama Europske komisije uz objašnjenje značajnih odstupanja
- prikaz srednjoročnog proračunskog okvira koji obuhvaća projekcije po vrstama prihoda i rashoda proračuna opće države na temelju fiskalnih učinaka nepromijenjenih politika te opis predviđenih srednjoročnih politika koje imaju fiskalni učinak na manjak odnosno višak proračuna opće države, raščlanjene po glavnim kategorijama prihoda i rashoda, a sukladno pravnim odredbama Europske unije
- prikaz ciljanog manjka odnosno viška proračuna opće države, duga opće države i rashoda proračuna opće države koji moraju biti usklađeni s fiskalnim pravilima iz zakona kojim se uređuje fiskalna odgovornost
- prikaz ciljanog manjka, odnosno viška proračuna opće države i duga opće države na razini podsektora, kao i prikaz manjka odnosno viška te duga jedinica koje se sukladno pravilima statističke metodologije Europske unije (ESA 2010) razvrstavaju u sektor opće države, a imaju značajan utjecaj na kretanje manjka odnosno viška proračuna opće države i duga opće države
- ocjenu dugoročne održivosti javnih financija koja uključuje fiskalne učinke predviđenih srednjoročnih politika
- fiskalne rizike i analizu osjetljivosti kretanja manjka odnosno viška proračuna opće države i duga opće države temeljem različitih pretpostavki gospodarskog rasta i visine kamatnih stopa koje bi mogle utjecati na kretanje manjka odnosno viška proračuna opće države i duga opće države
- kvalitativna i institucionalna obilježja javnih financija
(4) Iznimno od stavka 3. ovoga članka, sadržaj i naziv programa konvergencije može biti izmijenjen sukladno pravnim odredbama Europske unije.
ODLUKA O PRORAČUNSKOM OKVIRU ZA NAREDNO TROGODIŠNJE RAZDOBLJE
Članak 23.
(1) Vlada donosi odluku o proračunskom okviru za naredno trogodišnje razdoblje (u daljnjem tekstu: Odluka) najkasnije do 30. lipnja tekuće godine, na prijedlog Ministarstva financija, a na temelju programa konvergencije.
(2) Odluka iz stavka 1. ovoga članka sadrži:
- visinu rashoda koji se financiraju iz općih prihoda i primitaka, doprinosa te namjenskih primitaka po razdjelima organizacijske klasifikacije, za iduću proračunsku godinu i projekcije za sljedeće dvije godine
- visinu manjka, odnosno viška izvanproračunskih korisnika državnog proračuna za iduću proračunsku godinu i projekcije za sljedeće dvije godine
(3) Visina rashoda po razdjelima organizacijske klasifikacije iz stavka 2. podstavka 1. ovoga članka obuhvaća:
- visinu rashoda potrebnih za provedbu postojećih programa, odnosno aktivnosti, koje proizlaze iz trenutno važećih propisa i
- visinu rashoda potrebnih za uvođenje i provedbu novih ili promjenu postojećih programa, odnosno aktivnosti
(4) Odluka iz stavka 1. ovoga članka čini osnovu za pripremu državnog proračuna i financijskih planova izvanproračunskih korisnika državnog proračuna.
(5) U slučaju značajno promijenjenih gospodarskih okolnosti, odstupanja od makroekonomskog okvira iz programa konvergencije iz članka 22. ovoga Zakona moraju se obrazložiti u Odluci iz stavka 1. ovoga članka.
(6) Iznimno od stavka 1. ovoga članka, u godini u kojoj se održavaju izbori za Sabor, rok donošenja Odluke može odstupiti od roka propisanog u stavku 1. ovoga članka, a Vlada je usvaja najkasnije osam dana prije utvrđivanja prijedloga državnog proračuna.
(7) Iznimno od stavka 1. ovoga članka, za vrijeme trajanja privremenog financiranja iz članka 44. ovoga Zakona, Vlada usvaja Odluku iz stavka 1. ovoga članka najkasnije osam dana prije utvrđivanja prijedloga državnog proračuna.
UPUTA ZA IZRADU PRIJEDLOGA DRŽAVNOG PRORAČUNA
Članak 24.
(1) Na osnovi Odluke iz članka 23. ovoga Zakona Ministarstvo financija dostavlja ministarstvima i drugim državnim tijelima na razini razdjela organizacijske klasifikacije i izvanproračunskim korisnicima uputu za izradu prijedloga državnog proračuna.
(2) Uputa iz stavka 1. ovoga članka sadrži:
- prikaz visine rashoda po razdjelima organizacijske klasifikacije navedenih u Odluci iz članka 23. ovoga Zakona
- visinu manjka, odnosno viška prihoda nad rashodima po izvanproračunskom korisniku državnog proračuna navedenog u Odluci iz članka 23. ovoga Zakona i
- način izrade i rok za dostavu prijedloga financijskih planova
UPUTA ZA IZRADU I DOSTAVU PRIJEDLOGA FINANCIJSKIH PLANOVA
Članak 25.
(1) Na osnovi upute za izradu prijedloga državnog proračuna iz članka 24. ovoga Zakona, proračunski korisnici na razini razdjela organizacijske klasifikacije sastavljaju i dostavljaju uputu za izradu i dostavu prijedloga financijskih planova proračunskim i izvanproračunskim korisnicima iz svoje nadležnosti.
(2) Uputa iz stavka 1. ovoga članka sadrži visinu rashoda iz izvora financiranja opći prihodi i primici te namjenski primici po proračunskim korisnicima, odnosno visinu manjka ili viška prihoda nad rashodima po izvanproračunskom korisniku, za iduću proračunsku godinu i za sljedeće dvije godine, način izrade i rok za dostavu prijedloga financijskih planova nadležnim proračunskim korisnicima na razini razdjela organizacijske klasifikacije.
UPUTA ZA IZRADU PRIJEDLOGA PRORAČUNA JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE
Članak 26.
(1) Ministarstvo financija, na osnovi programa konvergencije i odluke iz članka 23. ovoga Zakona, sastavlja uputu za izradu proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i dostavlja je jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave.
(2) Na temelju upute iz stavka 1. ovoga članka, upravno tijelo za financije u suradnji s drugim upravnim tijelima izrađuje uputu za izradu i dostavu prijedloga financijskih planova proračunskih i izvanproračunskih korisnika jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.
(3) Uputa iz stavka 2. ovoga članka sadrži:
- temeljne makroekonomske pretpostavke za izradu prijedloga proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave
- opis planiranih politika jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave
- procjenu prihoda i rashoda te primitaka i izdataka proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u sljedeće tri godine
- visinu rashoda koji se financiraju iz općih prihoda i primitaka te namjenskih primitaka po razdjelima organizacijske klasifikacije, za iduću proračunsku godinu i za sljedeće dvije godine, raspoređenu na:
a) visinu rashoda potrebnih za provedbu postojećih programa, odnosno aktivnosti, koje proizlaze iz trenutno važećih propisa i
b) visinu rashoda potrebnih za uvođenje i provedbu novih ili promjenu postojećih programa, odnosno aktivnosti
- visinu manjka, odnosno viška prihoda nad rashodima po izvanproračunskom korisniku jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, za iduću proračunsku godinu i za sljedeće dvije godine i
- način izrade i rok za dostavu prijedloga financijskih planova proračunskih i izvanproračunskih korisnika proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave
NACRT PRORAČUNSKOG PLANA
Članak 27.
(1) Ministarstvo financija izrađuje nacrt proračunskog plana za iduću proračunsku godinu kojeg Vlada usvaja zaključkom i dostavlja ga Europskoj komisiji najkasnije do 15. listopada tekuće godine.
(2) Nacrt proračunskog plana iz stavka 1. ovoga članka izrađuje se prema pravilima europske statističke metodologije (ESA 2010), za obuhvat opće države, na temelju fiskalnih ciljeva definiranih u programu konvergencije iz članka 22. ovoga Zakona te u skladu s posebnim preporukama Vijeća Europske unije za Republiku Hrvatsku.
(3) Sadržaj nacrta proračunskog plana iz stavka 1. ovoga članka utvrđuje se sukladno pravnim odredbama Europske unije.
(4) Mišljenje Europske komisije o nacrtu proračunskog plana iz stavka 1. ovoga članka uzima se u obzir prilikom pripreme i donošenja državnog proračuna i financijskih planova izvanproračunskih korisnika državnog proračuna za iduću proračunsku godinu.
III. SADRŽAJ PRORAČUNA I FINANCIJSKOG PLANA
SADRŽAJ PRORAČUNA
Članak 28.
(1) Proračun se sastoji od plana za proračunsku godinu i projekcija za sljedeće dvije godine, a sadrži financijske planove proračunskih korisnika prikazane kroz opći i posebni dio i obrazloženje proračuna.
(2) Financijski planovi proračunskih korisnika iz stavka 1. ovoga članka odnose se i na financijske planove upravnih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
(3) Ministar financija pravilnikom iz članka 6. stavka 2. ovoga Zakona propisuje izgled i sadržaj proračuna.
VLADA REPUBLIKE HRVATSKE
Zagreb, 27. listopada 2021.
NACRT PRIJEDLOGA ZAKONA O PRORAČUNU
Zagreb, listopad 2021.
PRIJEDLOG ZAKONA O PRORAČUNU
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
I. USTAVNA OSNOVA ZA DONOŠENJE ZAKONA
Ustavna osnova za donošenje Zakona o proračunu (u daljnjem tekstu: Zakon) sadržana je u odredbi članka 2. stavka 4. podstavka 1. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 85/10 – pročišćeni tekst i 5/14 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske).
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI ZAKONOM TE POSLJEDICE KOJE ĆE DONOŠENJEM ZAKONA PROISTEĆI
Zakonom o proračunu (Narodne novine, br. 87/08, 136/12 i 15/15) uređuju se područja koja se odnose neposredno na planiranje, izradu, donošenje i izvršavanje državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, uređuje se upravljanje imovinom i dugovima, upravljanje dugom općeg proračuna, zaduživanje i davanje jamstava, proračunski odnosi u javnom sektoru, proračunsko računovodstvo, proračunski nadzor i druga pitanja. Odredbe Zakona o proračunu djelomično se odnose na izvanproračunske korisnike, odnosno na izvanproračunske fondove, trgovačka društva i druge pravne osobe u kojima država, odnosno jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima odlučujući utjecaj na upravljanje, a koji se razvrstavaju u sektor općeg proračuna.
Važeći Zakon o proračunu u najvećem je dijelu ostvario prvobitno postavljene ciljeve među kojima je uspostavljanje fiskalne discipline bio jedan od značajnijih. Ipak, razvoj učinkovitog i održivog sustava upravljanja javnim financijama zahtijeva institucionalni okvir koji će uz osiguranje fiskalne discipline, potrebne za makroekonomsku stabilnost, biti više usmjeren i na osiguranje strateške alokacije sredstava te učinkovitije pružanje javnih usluga. Također, potrebno je provesti usklađenja s Direktivom Vijeća 2011/85 EU od 8. studenoga 2011. o zahtjevima za proračunske okvire država članica. Povećanje učinkovitosti i transparentnosti proračuna uvodi se sukladno smjernicama Europske unije i Direktivi Vijeća 2011/85 EU od 8. studenoga 2011. o zahtjevima za proračunske okvire država članica, a uključuje standardizaciju terminologije i predviđa poboljšanja u planiranju, izvršavanju, izvještavanju i računovodstvu. U dijelu koji se odnosi na zaduživanje i upravljanje dugom, Zakon je usuglašen s najboljom europskom i međunarodnom praksom u tom području.
Strateški planovi i planovi razvojnih programa
Do kraja 2017., odnosno do donošenja Zakona o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 123/17) nije postojao jedinstven i cjelovit zakonodavni okvir kojim bi se nedvosmisleno uredila načela, pravila i postupci u vezi s izradom, provedbom i praćenjem učinaka akata strateškog planiranja (strategija, planova i programa). Dosadašnji procesi strateškog planiranja djelomično su definirani drugim zakonskim aktima uključujući i Zakon o proračunu. Donošenjem Zakona o proračunu iz 2008. godine uvedena je obveza izrade strateških planova za sva ministarstva i druga državna tijela, propisan je njihov sadržaj te veza s državnim proračunom, odnosno s organizacijskom i programskom klasifikacijom. Zakon o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske uvodi, kao kratkoročni dokument strateškog planiranja, provedbeni program tijela državne uprave koji vrijedi za vrijeme trajanja mandata Vlade Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada) i koji se može revidirati na godišnjoj razini. Ovaj akt u cijelosti zamjenjuje strateške planove propisane važećim odredbama Zakona o proračunu.
Također, Zakonom o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske uređuje se proces strateškog planiranja od značaja i za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Akti strateškog planiranja od značaja i za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave jesu planovi razvoja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i provedbeni programi jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Izmjenama i dopunama Zakona o proračunu iz 2012. godine u proračunski proces na lokalnoj i područnoj (regionalnoj) razini uvedeni su planovi razvojnih programa. Planovi razvojnih programa predstavljaju strateško-planski dokument jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, stvarajući dobru pretpostavku za povezivanje svih strateških dokumenata jedinice sa proračunskim planiranjem. Plan razvojnih programa sadržava ciljeve i prioritete razvoja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, koji su povezani s programskom i organizacijskom klasifikacijom proračuna. Uvođenje planova razvojnih programa bilo je važno i u kontekstu priprema jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za korištenje sredstava iz fondova Europske unije jer programi i projekti koji se planiraju financirati iz fondova Europske unije moraju imati vezu sa strateškim ciljevima i prioritetima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Međutim, primjenom novog Zakona o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske i uvođenjem novih akata strateškog planiranja od značaja i za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, plan razvojnih programa gubi svoj značaj, a ovim se Prijedlogom zakona ukida obveza njegove izrade.
Proračunski i izvanproračunski korisnici
Ovim se Prijedlogom zakona u odnosu na važeći Zakon o proračunu daju preciznije definicije proračunskih i izvanproračunskih korisnika. Definiranje izvanproračunskih korisnika posebno je važno u kontekstu obveza koje Republika Hrvatska kao država članica ima prema Europskoj uniji u procesu planiranja i izvještavanja o izvršenju proračuna koji se temelji na statističkoj metodologiji Europske unije (ESA 2010, propisana Uredbom (EU) 549/2013 Europskog parlamenta i Vijeća). Potrebno je, naime, jasno utvrditi odnos između obuhvata jedinica koje se prema toj metodologiji uključuju u planiranje i izvještavanje za sektor opće države, a koji je u pravilu širi, i obuhvata jedinica na koje se proračunski odnosi i pravila primjenjuju u svim fazama djelovanja, uključujući planiranje i izvještavanje.
Ovim Prijedlogom zakona izvanproračunski korisnici svrstavaju se u dvije skupine od kojih se na jednu primjenjuju pojedine odredbe zakona i to na način koji je gotovo istovjetan za proračunske korisnike, dok se za drugu skupinu propisuje samo obveza dostave određenih podataka.
Izvanproračunski korisnici su ustanove, trgovačka društva i druge pravne osobe koje nisu proračunski korisnici, a koji pojedinačno ili kumulativno ispunjavaju sljedeće uvjete:
a) da im je isključivi osnivač ili vlasnik Republika Hrvatska i/ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, da u njima Republika Hrvatska, odnosno jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima odlučujući utjecaj na upravljanje i da se u opći proračun uključuju s obzirom na način financiranja
b) da su prema pravilima statističke metodologije ESA 2010 razvrstani u sektor opće države.
Ovim Prijedlogom zakona pravne osobe koje ispunjavaju oba uvjeta iz ove točke svrstavaju se u prvu skupinu izvanproračunskih korisnika (izvanproračunski korisnici iz skupine I.). Pravne osobe koje ispunjavaju samo uvjet iz podtočke b) ove točke svrstavaju se u drugu skupinu izvanproračunskih korisnika (izvanproračunski korisnici iz skupine II.). Pojedine odredbe ovoga Zakona uređuju proračunske odnose i pravila koja se primjenjuju na izvanproračunske korisnike iz skupine I., ako su upisani u registar izvanproračunskih korisnika. Za izvanproračunske korisnike iz skupine II. propisuje se da ministar financija za svaku godinu naputkom utvrđuje popis onih izvanproračunskih korisnika skupine II. koji su s obzirom na kriterije važnosti dužni dostavljati Ministarstvu financija svoje podatke o izvršenju i o planovima odnosno projekcijama, na temelju njihovog računovodstvenog modela i sustava planiranja, a u skladu sa sadržajem, oblikom i učestalošću propisanima naputkom.
Nadalje, ovim Prijedlogom zakona propisuje se da pojedini izvanproračunski korisnici iz skupine I. mogu, radi učinkovitijeg upravljanja sredstvima, biti organizacijski uključeni u proračun, što je u skladu s dosadašnjom praksom. U tom slučaju na ove izvanproračunske korisnike primjenjuju se odredbe ovoga Prijedloga zakona koje vrijede za proračunske korisnike.
Za proračunske korisnike se slijedom dvojbi oko primjene u praksi sada izrijekom propisuje da osnivač proračunskog korisnika mora biti isključivo Republika Hrvatska i/ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ili proračunski korisnik može biti i sastavnica tijela ili ustanove koje im je ujedno isključivi osnivač, a kojem je osnivač isključivo Republika Hrvatska i/ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Proces donošenja proračuna i financijskih planova
Proračunski proces započinje izradom programa konvergencije kojeg Vlada dostavlja Europskoj komisiji do kraja travnja tekuće godine. Program konvergencije definira makroekonomski i fiskalni okvir Republike Hrvatske u tekućoj godini i sljedeće tri proračunske godine te sadrži okvir i ciljeve ekonomske politike, prikaz makroekonomskih kretanja, prikaz srednjoročnog proračunskog okvira koji sadrži projekcije proračuna opće države i javnog duga, fiskalne rizike i analizu osjetljivosti kretanja manjka odnosno viška proračuna opće države i javnog duga, ocjenu dugoročne održivosti javnih financija te kvalitativna i institucionalna obilježja javnih financija.
U smislu poboljšanja kvalitete ključnih dokumenata proračunskog ciklusa, ovim Prijedlogom zakona dodatno se unaprjeđuje makroekonomski i fiskalni okvir koji sada uključuje pretpostavke i osnovne parametre na temelju kojih se izrađuju makroekonomske projekcije, usporedbu makroekonomskih projekcija s posljednje dostupnim projekcijama Europske komisije, projekcije po vrstama prihoda i rashoda proračuna opće države na temelju fiskalnih učinaka nepromijenjenih politika i predviđenih srednjoročnih politika, višegodišnje proračunske ciljeve iskazane pokazateljima manjka, odnosno viška proračuna opće države, javnog duga odnosno duga opće države i rashoda proračuna opće države koji moraju biti usklađeni s fiskalnim pravilima iz zakona kojim se uređuje fiskalna odgovornost kao i prikaz manjka, odnosno viška te duga jedinica koje se sukladno pravilima statističke metodologije ESA 2010 razvrstavaju u sektor opće države, a imaju značajan utjecaj na kretanje manjka odnosno viška proračuna opće države i duga opće države. Na taj način će se razraditi sadržaj u dijelu makroekonomskog i fiskalnog okvira i time u potpunosti uskladiti s Direktivom Vijeća 2011/85/EU o zahtjevima za proračunske okvire država članica.
Na temelju makroekonomskog okvira iz programa konvergencije, Vlada donosi odluku o proračunskom okviru za naredno trogodišnje razdoblje na osnovi koje Ministarstvo financija dostavlja ministarstvima i drugim državnim tijelima na razini razdjela organizacijske klasifikacije i izvanproračunskim korisnicima uputu za izradu prijedloga državnog proračuna. Ovim se Prijedlogom zakona propisuje obveza ministarstvima za sastavljanje detaljnije upute za proračunske i izvanproračunske korisnike iz njihove nadležnosti, u kojima, između ostaloga, dodjeljuju limite svojim proračunskim korisnicima, uključujući i treću razinu korisnika. Na temelju utvrđenih limita proračunski korisnici izrađuju prijedloge financijskih planova i dostavljaju ih nadležnom ministarstvu, koje potom sastavlja usklađeni prijedlog financijskog plana. Time će se postići bolja kvaliteta konsolidiranih financijskih planova ministarstva s velikim brojem proračunskih korisnika te osigurati nesmetan proces njihova izvršavanja. Također se ovim Prijedlogom zakona detaljno utvrđuje postupanje proračunskih i izvanproračunskih korisnika u slučajevima kada se prijedlog njihovih financijskih planova razlikuje od konačnog financijskog plana koji je usvojio Sabor.
U proračunski proces uključuje se i izrada nacrta proračunskog plana, koji će Vlada, po ulasku Republike Hrvatske u europodručje, biti obvezna dostavljati Europskoj komisiji svake godine, najkasnije do 15. listopada. Naime, ovim dokumentom, koji se izrađuje temeljem Pakta o stabilnosti i rastu definira se makroekonomski i fiskalni okvir pojedine države članice europodručja u idućoj proračunskoj godini, a kako bi se osigurala koordinirana ekonomska politika država članica europodručja. Nacrt proračunskog plana izrađuje se na temelju fiskalnih ciljeva definiranih u programu konvergencije te u skladu s posebnim preporukama Vijeća Europske unije za Republiku Hrvatsku. Mišljenje Europske komisije o ovom dokumentu uzima se u obzir prilikom pripreme i donošenja državnog proračuna i financijskih planova izvanproračunskih korisnika državnog proračuna. Nakon ulaska Republike Hrvatske u europodručje, makroekonomske projekcije, na kojima se temelji program konvergencije te nacrt proračunskog plana, morat će biti potvrđene od strane neovisnog tijela nadležnog za ocjenu fiskalne politike.
Novost u odnosu na važeći Zakon je da Sabor donosi i proračun za proračunsku godinu i projekcije za sljedeće dvije proračunske godine na razini skupine ekonomske klasifikacije, dok se trenutno proračun za proračunsku godinu donosi na razini podskupine. Isto vrijedi i za davanje suglasnosti na prijedlog financijskog plana izvanproračunskog korisnika. Navedenim će se omogućiti veća fleksibilnost kod izvršavanja proračuna i efikasnije upravljanje proračunskim sredstvima. Važno je istaknuti da će se i nadalje u sustav Državne riznice podaci unositi na razini odjeljka te će se svi izvještaji vezani uz izvršavanje proračuna usvajati na razini odjeljka čime se osigurava jednaka razina transparentnosti uz povećanu učinkovitost kod upravljanja.
Provedba projekata Europske unije
Budući da je punopravno članstvo Republike Hrvatske u Europskoj uniji donijelo mogućnost raspolaganja značajnim financijskim sredstvima fondova Europske unije iznimno je važno potaknuti pripremanje kvalitetnih projekata koji se mogu financirati iz fondova Europske unije i olakšati njihovo provođenje. Upravo stoga, a kako bi se pripremili te kasnije efikasnije provodili projekti sufinanciranih iz EU sredstava, omogućava se veća fleksibilnost u njihovom izvršavanju. Odredbama važećeg Zakona o proračunu propisano je da se preraspodjela sredstava na proračunskim stavkama kod proračunskih korisnika ili između proračunskih korisnika i kod izvanproračunskih korisnika može izvršiti najviše do pet posto rashoda i izdataka na proračunskoj stavci donesenoj od strane Hrvatskog sabora, odnosno predstavničkog tijela koja se umanjuje. U svrhu što efikasnijeg provođenje projekata Europske unije ovim Prijedlogom zakona omogućava se i preraspodjela sredstava unutar izvora financiranja opći prihodi i primici najviše do 15% na razini skupine ekonomske klasifikacije donesene od strane Sabora ili predstavničkog tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ako se time osigurava povećanje sredstava učešća planiranih za financiranje projekata koji se sufinanciraju iz sredstava Europske unije te se također u ovu svrhu mogu naknadno utvrditi aktivnosti, projekt i/ili stavke na razini skupine ekonomske klasifikacije.
Iz razloga što fondovi Europske unije postaju sve značajniji izvor financiranja državnog proračuna potrebno je unaprijediti i mehanizme praćenja financijskog učinka provođenja projekata Europske unije. Ovim Prijedlogom zakona uvodi se posebni izvještaj o korištenju sredstava fondova Europske unije unutar godišnjeg izvještaja o izvršenju proračuna. Također, uvodi se i novi pravilnik ministra financija o korištenju sredstava Europske unije kojim će se utvrditi način planiranja, izvršavanja evidentiranja i izvještavanja o sredstvima Europske unije.
Prijedlogom zakona propisuje se da proračunski korisnik državnog proračuna nadležan za dodjelu sredstava iz pojedinog programa Europske unije može pokrenuti postupak za dodjelu sredstava Europske unije najviše do pet posto iznad visine sredstava određenih za pojedini prioritet, iznad toga iznosa potrebno je dobiti suglasnost Vlade čime se unaprjeđuju procedure vezane uz preugovaranje. Također se propisuje da ako nadležna tijela provjerama utvrde da su sredstva za projekte koji se financiraju iz sredstava Europske unije utrošena nepravilno, proračunski korisnik državnog proračuna koji je sredstva dodijelio mora odmah zahtijevati povrat proračunskih sredstva u državni proračun u skladu s pravilima i rokovima utvrđenim za pojedini program odnosno fond Europske unije. Nadalje, za sredstva na ime neprihvatljivih troškova u projektima koji su financirani sredstvima Europske unije, a koja su proračunski korisnici državnog proračuna dužni uplatiti u proračun Europske unije na temelju zahtjeva za uplatu nadležnih tijela Europske unije, Prijedlogom zakona propisuje se da se izvršavaju iz vlastitih prihoda, a na teret posebne aktivnosti unutar financijskog plana korisnika. U slučajevima kad proračunski korisnik državnog proračuna nema vlastitih prihoda ili su mu vlastiti prihodi nedostatni za podmirenje neprihvatljivih troškova, nedostatni dio sredstava će se tijekom proračunske godine osigurati preraspodjelom bez ograničenja iz izvora financiranja opći prihodi i primici unutar financijskog plana istog razdjela organizacijske klasifikacije, na temelju odluke Vlade koju predlaže nadležni čelnik razdjela organizacijske klasifikacije uz suglasnost ministra financija.
Kako bi se osiguralo kontinuirano i višegodišnje praćenje potrošnje te fiskalna disciplina potrebna za makroekonomsku stabilnost, još 2003. godine uvedeno je praćenje stvaranja višegodišnjih ugovornih obveza. Važećim Zakonom o proračunu propisano da proračunski korisnici državnog proračuna, prije sklapanja ugovora koji zahtijevaju plaćanja u sljedećim godinama, moraju ishoditi suglasnost Vlade ili ministarstva financija ovisno o veličini ugovora. Međutim, prema važećem Zakonu o proračunu, suglasnost Vlade, odnosno ministra financija nije potrebna za obveze preuzete na temelju projekata financiranih iz sredstava Europske unije. Međutim, kako sredstva iz fondova Europske unije predstavljaju sve značajniji izvor financiranja, a time se povećava i dio potreban za sufinanciranje iz nacionalnih izvora, potrebno je uvesti bolju kontrolu i nad stvaranjem višegodišnjih ugovornih obveza koje proizlaze iz provođenja projekata financiranih iz ovih izvora. Iz tog razloga Prijedlogom zakona propisuje se da je za preuzimanje obveza po ugovorima koji zahtijeva plaćanje u sljedećim godinama i koje se sufinanciraju iz sredstava Europske unije i sredstava pomoći inozemnih vlada potrebno ishoditi suglasnost Vlade ako vrijednost ugovora prelazi iznos utvrđen zakonom o izvršavanju državnog proračuna.
Obrazloženja proračuna
Proračun je najvažniji akt javnih financija. Do sada se sastojao isključivo od općeg i posebnog dijela, a za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave sadržavao je i plan razvojnih programa. Ovim se Prijedlogom zakona dopunjava se sadržaj proračuna na način da obrazloženje postaje sastavni dio proračuna, kako na državnoj, tako i na razini jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, ali i kod njihovih proračunskih i izvanproračunskih korisnika
Na državnoj razini uobičajena je praksa izrada obrazloženja prihoda i rashoda, primitaka i izdataka proračuna, ali i aktivnosti i projekata proračunskih korisnika državnog proračuna. Na razini lokalne i područne (regionalne) samouprave situacija se bitno razlikuje od jedinice do jedinice. Uvođenjem srednjoročnog proračunskog planiranja te programskog planiranja u skladu s najboljom europskom praksom, naglasak se stavlja na rezultate koji se postižu provedbom programa, aktivnosti i projekata, umjesto na vrstu i visinu troškova, čime se zahtijeva preuzimanje odgovornosti korisnika za rezultate provedbe programa. Stoga obrazloženje postaje sve značajniji dio proračuna, odnosno financijskog plana. Uz navođenje obrazloženja kao sastavnog dijela proračuna, propisuje se i njegov sadržaj.
Transparentnost
Prijedlogom zakona propisuje se obveza jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, proračunskim i izvanproračunskim korisnicima javno objavljivati informacije o trošenju proračunskih sredstava na svojim mrežnim stranicama na način da te informacije budu lako dostupne i pretražive. Ministar financija će naputkom utvrditi okvirni sadržaj te način javne objave informacija o trošenju sredstava na mrežnim stranicama, a za kršenje ove odredbe je predviđena sankcija u vidu novčane kazne za čelnika.
Prijedlogom zakona uređuje se objava statističkih informacija u skladu sa zahtjevima za proračunske okvire država članica Europske unije, od strane središnjeg tijela državne uprave nadležnog za statistiku i od strane Ministarstva financija, čime se u pravni poredak Republike Hrvatske preuzima odgovarajući dio Direktive Vijeća 2011/85/EU od 8. studenoga 2011. o zahtjevima za proračunske okvire država članica. Također se utvrđuje da Ministarstvo financija može objavljivati i druge statističke informacije koje se odnose na jedinice u sastavu opće države, u skladu s podjelom nadležnosti za sastavljanje i objavu statistike koja proizlazi na temelju zakona, podzakonskih i drugih akata kojima je uz ostalo regulirano djelovanje središnjeg tijela državne uprave nadležnog za statistiku – Državnog zavoda za statistiku i Hrvatske narodne banke.
Nadalje, Prijedlogom zakona detaljno se propisuje obveza objave proračunskih dokumenata. Program konvergencije i odluka Vlade o proračunskom okviru za sljedeće trogodišnje razdoblje, kao i nacrt proračunskog plana, koji će Republika Hrvatska izrađivati po ulasku u europodručje, objavljuju se na mrežnim stranicama Vlade i Ministarstva financija. Proračun i izmjene i dopune proračuna, odluka o privremenom financiranju, zakon i izmjene i dopune zakona o izvršavanju državnog proračuna, odluka i izmjene i dopune odluke o izvršavanju proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, financijski planovi i izmjene i dopune financijskih planova izvanproračunskih korisnika, polugodišnji i godišnji izvještaj o izvršenju proračuna te polugodišnji i godišnji izvještaj o izvršenju financijskog plana izvanproračunskog korisnika objavljuju se na mrežnim stranicama Vlade, Ministarstva financija, izvanproračunskog korisnika, odnosno jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Financijski plan i izmjene i dopune financijskog plana, polugodišnji i godišnji izvještaj o izvršenju financijskog plana proračunskog korisnika objavljuje se na njegovim mrežnim stranicama, odnosno na mrežnim stranicama nadležnog ministarstva ili drugog tijela na razini razdjela organizacijske klasifikacije ili na mrežnim stranicama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ako proračunski korisnik nema svoje mrežne stranice.
Prijedlogom zakona također se propisuje i obveza Ministarstvu financija, odnosno jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave da na svojim mrežnim stranicama objavljuje vodiče za građane o proračunu, izmjenama i dopunama proračuna i o polugodišnjem i godišnjem izvještaju o izvršenju proračuna.
Izvještaj o izvršenju proračuna
Prijedlogom zakona propisuje se na sustavan i detaljan način, proces i ključni dokumenti izrade i donošenja te izvršavanja, kako državnog proračuna, tako i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Financijski izvještaji jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave jasno se odvajaju od izvještaja o izvršenju proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Zbog navedenoga uvodi se i obveza izrade izvještaja o izvršenju financijskog plana za sve proračunske korisnike. Nadalje, sadržaj polugodišnjeg i godišnjeg izvještaja o izvršenju državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave usklađuje se s novim sadržajem proračuna. Također, propisuje se izrada novog posebnog izvještaja o korištenju sredstava fondova Europske unije, a za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i izvještaj o provedbi višegodišnjeg plana uravnoteženja.
Namjenski i vlastiti prihodi
Važnost praćenja korištenja namjenskih i vlastitih prihoda koje ostvaruju proračunski korisnici iz nadležnosti pojedinih ministarstva, ali i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prepoznata je i u sustavu fiskalne odgovornosti. Slijedom navedenoga, uvodi se obveza ministarstvima i jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave za donošenje akata kojim će se formalno urediti ostvarivanje i korištenje nenamjenskih donacija te vlastitih prihoda njihovih korisnika.
Odredbama Prijedloga zakona također se dodatno razrađuju uvjeti po kojima se prihodi proračuna mogu klasificirati kao namjenski.
Višegodišnji plan uravnoteženja
Sa svrhom dodatnog jačanja stabilnosti javnih financija, Prijedlogom zakona se za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i njihove proračunske i izvanproračunske korisnike uvodi obveza izrade višegodišnjeg plana uravnoteženja, kao posebnog dokumenta koji se donosi uz proračun, odnosno financijski plan, ako ovi korisnici ne mogu preneseni manjak ili višak zbog njegove veličine u cijelosti podmiriti, odnosno iskoristiti, u jednoj proračunskoj godini. Ministar financija će pravilnikom definirati izgled i sadržaj višegodišnjeg plana uravnoteženja.
Fiskalna procjena posljedica zakona, drugih propisa i akata strateškog planiranja za opći proračun
Važećim Zakonom propisana je obveza izrade fiskalne procjene posljedica zakona, drugih propisa i akata strateškog planiranja za proračun, iz koje mora biti razvidno da li se na temelju predloženog zakona, drugog propisa ili akta povećavaju ili smanjuju prihodi ili rashodi proračuna. Fiskalna procjena posljedica za proračun mora obuhvatiti predviđene prihode i rashode te primitke i izdatke proračuna za proračunsku godinu i za dvije iduće godine, prijedloge za pokrivanje povećanih rashoda i izdataka proračuna odnosno prijedloge za pokrivanje smanjenih prihoda i primitaka proračuna te suglasnost Ministarstva financija. Prijedlogom zakona uvodi se obveza proračunskim korisnicima državnog proračuna koji su predlagatelji zakona da prije prihvaćanja amandmana na prijedloge zakona koji se podnose Saboru, a kojima se mijenja fiskalna procjena u odnosu na procjenu danu uz prijedlog zakona, dostave novu fiskalnu procjenu Ministarstvu financija. Također, uvodi se obveza predstavnicima Vlade u tijelu nadležnom za tumačenje kolektivnih ugovora čijim se službenim tumačenjima mijenja fiskalna procjena provedbe kolektivnog ugovora u odnosu na fiskalnu procjenu danu prije donošenja zaključka o prihvaćanju kolektivnih ugovora, odnosno njegovih izmjena, dopuna ili dodataka, da prije izjašnjavanja o službenom tumačenju pribave od nadležnog proračunskog korisnika državnog proračuna iz čijeg je djelokruga kolektivni ugovor novu fiskalnu procjenu koja mora uključivati i mišljenje Ministarstva financija.
Naknadna analiza rashoda i izdataka
U svrhu unaprjeđenja sustava proračunskog planiranja i bolje kontrole svrhovitosti i opravdanosti korištenja sredstava iz javnih izvora, Prijedlogom zakona propisuje se obveza izrade naknadne analize učinkovitosti i opravdanosti provedbe programa, aktivnosti i/ili projekata, odnosno pojedinih vrsta rashoda i izdatka proračunskih i izvanproračunskih korisnika državnog proračuna, odnosno propisuje se obveza izrade izvještaja o rezultatima naknadne analize rashoda i izdataka, koji će sadržavati preporuke za poboljšanje učinkovitosti trošenja proračunskih sredstava te kojim će se utvrditi potencijalna poboljšanja u alokaciji postojećih rashoda i izdataka, njihovoj transparentnosti i potrebnim dodatnim analizama učinkovitosti pojedinih programa. Izvještaj o rezultatima analiza Ministarstvo financija dostavlja Vladi na usvajanje do kraja tekuće godine.
Izvršavanje proračuna u slučaju kriza i katastrofa
Katastrofe (krizna stanja) su ozbiljan poremećaj u funkcioniranju zajednice ili društva u cjelini koji uzrokuje opsežne ljudske, materijalne, ekonomske i gubitke. Javljaju se kao posljedice uzrokovane prirodnim silama (poplave, požari, potresi) ili ljudskom aktivnošću (utjecajem na okoliš, terorizam i sl.). Kako bi se osiguralo pravovremeno i adekvatno postupanje u kriznim vremenima te u što kraćem roku omogućila pomoć stradalima i saniranje nastale štete Prijedlogom zakona utvrđuje se posebna procedura postupanja u kriznim situacijama vezano uz proces planiranja i izvršavanja proračuna kojom će se omogućiti veća fleksibilnost kod preraspodjele i trošenja proračunskih sredstava.
Prijedlogom zakona propisuje se ovlast Vlade Republike Hrvatske da u slučajevima krize, sukladno zakonu kojim se uređuje sustav domovinske sigurnosti, ili katastrofe, sukladno zakonu kojim se uređuje sustav civilne zaštite, može donositi odluke temeljem kojih će se financirati aktivnosti vezane uz saniranje posljedica krize i/ili katastrofe. Za financiranje ovih aktivnosti sredstva se mogu osiguravati preraspodjelom bez ograničenja, na postojećim, kao i na naknadno utvrđenim proračunskim stavkama, aktivnostima i projektima za koja se sredstva osiguravaju te kojom se mogu osigurati sredstva pomoći i zajma subjektima općeg proračuna.
Nadalje, u odnosu na jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, u slučaju nastupa posebnih okolnosti, predstavničko tijelo može odlukom o izvršavanju proračuna ovlastiti načelnika, gradonačelnika, župana da tijekom izvršavanja proračuna donosi odluke kojima se osiguravaju sredstva za financiranje mjera i aktivnosti vezanih za te posebne okolnosti, uključujući i odluke o preraspodjelama bez ograničenja. Posebne okolnosti podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, narušava gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu. Nastup posebnih okolnosti utvrđuje posebnom odlukom predstavničko tijelo u kojoj određuje i rok trajanja odluke o nastupu posebnih okolnosti.
Državna jamstva
Prijedlogom zakona objedinjuju se odredbe o državnim jamstvima, koje su sada sadržane u raznim propisima i aktima, što će doprinijeti jasnijem uređenju ovog područja i poboljšati sustav praćenja istog. Naime, Prijedlogom zakona podrobnije se propisuju odredbe za postupak davanja državnih jamstava, izmjene i dopune državnog jamstva te nadzor i praćenje provedbe ugovora o kreditu ili zajmu s državnim jamstvom, uključujući i ocjenu utjecaja na javne financije. Također, predviđa se donošenje uredbe Vlade kojom će se propisati detaljniji kriteriji, postupci odobrenja državnih jamstava, kao i nadzor nad korištenjem i provedbom sredstava i uvjete pod kojima se državno jamstvo može mijenjati i dopunjavati.
Dugoročno zaduživanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave
Na temelju važećeg Zakona o proračunu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave može se dugoročno zadužiti samo za investiciju koja se financira iz njezinog proračuna, a koju potvrdi njezino predstavničko tijelo, uz prethodno dobivenu suglasnost Vlade. Prijedlogom zakona omogućava se zaduživanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i za kapitalne pomoći trgovačkim društvima i drugim pravnim osobama u većinskom vlasništvu ili suvlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave radi realizacije investicije koja se sufinancira iz fondova Europske unije kao i za investicije, odnosno projekte, čija je realizacija utvrđena posebnim propisima, a kojima se stvara obveza sudjelovanja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Također, omogućava se zaduživanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za financiranje obveza na ime povrata neprihvatljivih troškova koji su bili sufinancirani iz fondova Europske unije.
Ukupna godišnja obveza jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, koja se dugoročno zadužuje uzimanjem kredita i davanjem jamstava/suglasnosti, ne smije prelaziti 20 posto ostvarenih prihoda u godini koja prethodi godini u kojoj se zadužuje, umanjenih za prihode od pomoći i donacija te prihode ostvarene temeljem dodatnog udjela u porezu na dohodak i pomoći izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija. Prijedlogom zakona propisuje se da se u iznos ukupne godišnje obveze uključuju dospjele obveze iskazane u zadnjem raspoloživom financijskom izvještaju dok je u trenutačnom Zakonu propisano da u izračun ulaze dospjele nepodmirene obveze iz prethodnih godina. Na ovaj se način jasnije i transparentnije utvrđuje fiskalni kapacitet pojedine jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Važećim zakonom propisano je da se u izračun godišnje obveze ne uključuju projekti koji se sufinanciraju iz pretpristupnih programa i fondova Europske unije. Prijedlogom zakona dodatno se uređuje proces zaduživanja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za projekte sufinancirane iz fondova Europske unije. Propisuje se da iznos zaduživanja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave za projekte sufinanciranje iz fondova Europske unije do iznosa ukupno prihvatljivog troška EU projekta ne ulazi u izračun godišnje obveze jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. U slučajevima kada se jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dugoročno zadužuje najviše do iznosa ukupno prihvatljivog troška projekta sufinanciranog iz sredstava Europske unije suglasnost daje ministar financija, a ako se jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave zadužuje za realizaciju projekta koji se sufinancira iz fondova Europske unije iznad iznosa prihvatljivog troška suglasnost daje Vlada. Međutim, propisuje se obveza jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave da primljena sredstva Europske unije i/ili pomoći za sufinanciranje iz državnog proračuna vezano za realizaciju projekta za koji se zadužila, utrošiti na otplatu zaduženja koje se odnosi na dio projekta za koji su primljena sredstva Europske unije i/ili pomoći za sufinanciranje iz državnog proračuna.
Prijedlogom zakona se uvodi dodatna decentralizacija upravljanja dugovima jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave kroz olakšavanje mogućnosti refinanciranja i reprogramiranja postojećih kredita i zajmova.
Također, zaduživanje izvanproračunskih korisnika jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i ostalih pravne osobe u većinskom vlasništvu ili suvlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (izuzev ustanova) ne uključuju se u opseg zaduživanja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, osim u slučaju izdavanja jamstva od jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Isto tako, u svrhu efikasnijeg upravljanja likvidnošću ove pravne osobe mogu se dugoročno zadužiti i za namjene koje nisu vezane isključivo za investiciju.
U odnosu na trenutno važeći zakonodavni okvir najvažnije promjene u ovom Prijedlogu zakona navode se u nastavku:
1. Detaljnije se definiraju proračunski i izvanproračunski korisnici.
2. Uvodi se obveza izrade fiskalne procjene za predlagatelje amandmana na zakone i za tijelo nadležno za tumačenje kolektivnih ugovora, ako se istima mijenja fiskalna procjena.
3. Obrazloženje postaje uz opći i posebni dio sastavni dio, kako državnog proračuna, tako i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (do sada je obrazloženje bilo samo prilog):
• Kroz obrazloženje općeg dijela propisuju se obveza iskazivanja rashoda po funkcijskoj i organizacijskoj klasifikaciji i izvorima financiranja.
• Uvođenjem obveznih pokazatelja uspješnosti naglasak se stavlja na rezultate koji se postižu provedbom proračunskih aktivnosti i projekata.
4. Za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i njihove korisnike uvodi se obveza izrade višegodišnjeg plana uravnoteženja, kao posebnog dokumenata koji se donosi uz proračun, odnosno financijski plan
• Primjenjuje se u slučaju kada su veliki preneseni manjkovi ili viškovi s kojima se ne može uravnotežit proračun, odnosno financijski plan u jednoj godini.
5. Ukida se obveza izrade strateških planova za ministarstva i druga državna tijela zbog uvođenja obveze izrade provedbenog programa temeljem Zakona o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske kao kratkoročni dokument strateškog planiranja tijela državne uprave.
6. Ukida se obveza izrade plana razvojnih programa za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave:
a. Obrazloženje proračuna sadržavat će prikaz proračunskih aktivnosti i projekata s ciljevima i pokazateljima uspješnosti, a s druge strane Zakonom o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske uvedeni su novi akti strateškog planiranja od značaja i za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave čime plan razvojnih programa gubi svoj značaj.
7. Makroekonomski i fiskalni okvir proračunskih dokumenata usklađuje se s Direktivom Vijeća 2011/85/EU o zahtjevima za proračunske okvire država članica.
8. Umjesto smjernica ekonomske i fiskalne politike, propisuje se obveza izrade odluke o proračunskom okviru za naredno trogodišnje razdoblje, a koja se izrađuje na temelju programa konvergencije.
9. Uvodi se obveza ministarstvima i drugim državnim tijelima na razini razdjela sastavljanja uputa za izradu i dostavu prijedloga financijskih planova proračunskih i izvanproračunskih korisnika iz svoje nadležnosti (na temelju uputa za izradu prijedloga državnog proračuna koje Ministarstvo financija dostavlja ministarstvima i drugim državnim tijelima na razini razdjela).
10. Razrađuju se odredbe u vezi s podnošenjem amandmana u tijeku rasprave o prijedlogu državnog proračuna i o prijedlogu proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave te o financijskim planovima izvanproračunskih korisnika.
11. Sabor donosi i proračun za proračunsku godinu i projekcije za sljedeće dvije proračunske godine na razini skupine ekonomske klasifikacije, dok se trenutno proračun za proračunsku godinu donosi na razini podskupine. Isto vrijedi i za davanje suglasnosti na prijedlog financijskog plana izvanproračunskog korisnika.
12. Uvodi se obveza dobivanja suglasnosti Vlade, odnosno ministra financija i za preuzimanje obveza po višegodišnjim ugovorima za EU projekte iznad određenog iznosa.
13. Uvode se jasnija pravila za preraspodjele proračunskih sredstava ovisno o izvorima financiranja te veća fleksibilnost za provedbu EU projekata.
14. Propisuju se jasnija pravila vezana uz provedbu projekata Europske unije.
15. Jača se zakonodavni okvir davanja državnih jamstava i nadzora nad ispunjavanjem obveza po ugovorima za koje je dano državno jamstvo.
16. Dorađuju se odredbe o zaduživanju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
17. Uvodi se obveza izrade izvještaja o izvršenju financijskog plana za proračunske korisnike državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
18. Sadržaj polugodišnjeg i godišnjeg izvještaja o izvršenju državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave usklađuje se s novim sadržajem proračuna.
19. Propisuje se obveza izrade naknadne analize učinkovitosti i opravdanosti provedbe programa, aktivnosti i/ili projekata, odnosno pojedinih vrsta rashoda i izdataka proračunskih i izvanproračunskih korisnika.
20. Propisuje se postupanje u izvanrednim okolnostima u kojima je proglašena kriza i katastrofa.
21. Detaljno se propisuje obveza objave proračunskih dokumenata te informacija o trošenju proračunskih sredstava.
22. Dorađuju se prekršajne odredbe.
Primjenom odredbi ovog Prijedloga zakona stvaraju se preduvjeti za osiguranje srednjoročne i dugoročne održivosti javnih financija. Izravni gospodarski učinci bit će vidljivi kroz druge zakonske i podzakonske akte, čiji fiskalni učinci moraju biti u okviru zadanih proračunskih načela i pravila koje propisuje ovaj Zakon.
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
III. OCJENA I IZVORI POTREBNIH SREDSTAVA ZA PROVOĐENJE ZAKONA
Za provođenje ovoga Zakona nije potrebno osigurati dodatna sredstva u državnom proračunu Republike Hrvatske kao niti u proračunima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
PRIJEDLOG ZAKONA O PRORAČUNU
I. OPĆE ODREDBE
SADRŽAJ I PODRUČJE PRIMJENE ZAKONA
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 1.
Ovim se Zakonom uređuje planiranje, izrada, donošenje i izvršavanje proračuna, upravljanje imovinom i obvezama, upravljanje dugom općeg proračuna, zaduživanje i jamstva Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, računovodstvo, proračunski nadzor i druga pitanja vezana uz upravljanje javnim financijama.
USKLAĐIVANJE S PRAVNIM PORETKOM EUROPSKE UNIJE
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 2.
Ovim Zakonom se u pravni poredak Republike Hrvatske preuzima Direktiva Vijeća Europske unije 2011/85/EU od 8. studenoga 2011. o zahtjevima za proračunske okvire država članica (SL L 306, 23. 11. 2011.).
RODNA JEDNAKOST
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 3.
Izrazi koji se koriste u ovome propisu, a imaju rodno značenje odnose se jednako na muški i ženski rod.
ZNAČENJE POJMOVA
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 4.
Pojedini pojmovi u smislu ovoga Zakona imaju sljedeća značenja:
1. AFCOS je sustav kroz koji se provodi koordinacija zakonodavnih, upravnih i operativnih aktivnosti sa ciljem zaštite financijskih interesa Europske unije i neposredna suradnja s Europskim uredom za borbu protiv prijevara (OLAF)
2. akti strateškog planiranja su akti definirani propisom koji uređuje sustav strateškog planiranja Republike Hrvatske i upravljanje javnim politikama
3. aktivnost je dio programa za koji nije unaprijed utvrđeno vrijeme trajanja, a u kojem su planirani rashodi i izdaci za ostvarivanje ciljeva utvrđenih programom
4. bruto načelo označava iskazivanje svih prihoda i primitaka te rashoda i izdataka u punom iznosu bez prijeboja
5. dane donacije su tekući ili kapitalni prijenosi sredstava neprofitnim organizacijama te građanima i kućanstvima koji uključuju i prijenose u naravi, a koje proračuni i proračunski korisnici mogu davati za određenu namjenu
6. dane pomoći su tekući ili kapitalni prijenosi inozemnim vladama, međunarodnim organizacijama, institucijama i tijelima Europske unije, proračunima, proračunskim i izvanproračunskim korisnicima, bankama i ostalim financijskim institucijama, trgovačkim društvima, poljoprivrednicima i obrtnicima
7. doprinos Republike Hrvatske proračunu Europske unije su sredstva koja Republika Hrvatska uplaćuje u proračun Europske unije
8. državna potpora je stvarni i potencijalni rashod ili umanjen prihod dodijeljen od davatelja potpore u bilo kojem obliku koji narušava ili prijeti narušavanjem tržišnog natjecanja stavljajući u povoljniji položaj određenog poduzetnika ili proizvodnju određene robe i/ili usluge utoliko što utječe na trgovinu između država članica Europske unije, u skladu sa člankom 107. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
9. državni proračun je akt kojeg donosi Hrvatski sabor (u daljnjem tekstu: Sabor), a sadrži plan za proračunsku godinu i projekcije za sljedeće dvije proračunske godine u kojima se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci Republike Hrvatske i proračunskih korisnika državnog proračuna
10. ekonomska klasifikacija je prikaz prihoda i primitaka po prirodnim vrstama te rashoda i izdataka prema ekonomskoj namjeni kojoj služe i razvrstani su u razrede, skupine, podskupine, odjeljke i osnovne račune
11. financijska imovina su novčana sredstva, potraživanja, dionice i udjeli u kapitalu pravnih osoba, vrijednosni papiri i druga ulaganja u pravne osobe
12. financijski plan je akt proračunskog i izvanproračunskog korisnika koji sadrži plan za proračunsku godinu i projekcije za sljedeće dvije proračunske godine i u kojemu se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci u skladu s proračunskim klasifikacijama
13. financijsko izvještavanje je skup informacija o financijskom položaju, uspješnosti poslovanja i novčanim tijekovima proračuna te proračunskih korisnika i izvanproračunskih korisnika,
14. funkcijska klasifikacija je prikaz rashoda proračuna te proračunskih i izvanproračunskih korisnika razvrstanih prema njihovoj namjeni
15. investicije ili kapitalna ulaganja su ulaganja u povećanje i očuvanje vrijednosti imovine, ulaganja u zemljišta, građevine, opremu i drugu dugotrajnu materijalnu i nematerijalnu imovinu
16. izvanproračunski korisnici su ustanove, trgovačka društva i druge pravne osobe koje nisu proračunski korisnici a koji pojedinačno ili kumulativno ispunjavaju sljedeće uvjete:
a) da im je isključivi osnivač ili vlasnik Republika Hrvatska i/ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, da u njima Republika Hrvatska, odnosno jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima odlučujući utjecaj na upravljanje i da se u opći proračun uključuju s obzirom na način financiranja
b) da su prema pravilima statističke metodologije Europske unije (ESA 2010, propisana Uredbom (EU) 549/2013 Europskog parlamenta i Vijeća) razvrstani u sektor opće države
Pravne osobe koje ispunjavaju oba uvjeta iz ove točke svrstavaju se u prvu skupinu izvanproračunskih korisnika (izvanproračunski korisnici iz skupine I.). Pravne osobe koje ispunjavaju samo uvjet iz podtočke b) ove točke svrstavaju se u drugu skupinu izvanproračunskih korisnika (izvanproračunski korisnici iz skupine II.).
Pojedini izvanproračunski korisnici iz skupine I. mogu, radi učinkovitijeg upravljanja sredstvima, biti organizacijski uključeni u proračun. U tom slučaju na ove izvanproračunske korisnike primjenjuju se odredbe ovoga Zakona koje vrijede za proračunske korisnike.
17. izvori financiranja su skupine prihoda i primitaka iz kojih se podmiruju rashodi i izdaci određene vrste i namjene, a obuhvaćaju: opće prihode i primitke, doprinose, vlastite prihode, prihode za posebne namjene, pomoći, donacije, prihode od prodaje ili zamjene nefinancijske imovine i naknade s naslova osiguranja te namjenske primitke
18. izvršna tijela su Vlada Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada) te u općini općinski načelnik, u gradu gradonačelnik, a u županiji župan (u daljnjem tekstu: načelnik, gradonačelnik, odnosno župan) koji svom predstavničkom tijelu predlažu proračun i polugodišnji i godišnji izvještaj o izvršenju proračuna i koji obavljaju druge poslove utvrđene ovim Zakonom i posebnim propisima
19. jamstvo je instrument osiguranja kojim se jamči za ispunjenje obveza za koje se daje jamstvo
20. javni dug je dug opće države koji se izračunava prema metodologiji europskog sustava nacionalnih računa (ESA 2010)
21. jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave je općina, grad i županija čija tijela obavljaju funkcije, izvršavaju zadaće i donose programe propisane zakonom i odlukama donesenima na temelju zakona, za što se sredstva osiguravaju u njihovu proračunu
22. konsolidacija je iskazivanje financijskih podataka više međusobno povezanih proračuna i/ili proračunskih korisnika te izvanproračunskih korisnika kao da se radi o jedinstvenom subjektu
23. lokacijska klasifikacija je prikaz rashoda i izdataka prema teritorijalno definiranim cjelinama u skladu s ustrojem Republike Hrvatske, drugih država članica Europske unije te ostalih država
24. nacrt proračunskog plana je akt Vlade koji se izrađuje temeljem Pakta o stabilnosti i rastu i u kojem se definira makroekonomski i fiskalni okvir pojedine države članice europodručja u idućoj proračunskoj godini i koje države članice europodručja dostavljaju Europskoj komisiji kako bi se osigurala koordinirana ekonomska politika europodručja
25. nefinancijska dugotrajna imovina je sva ekonomska imovina osim financijske čiji je vijek trajanja duži od jedne godine i koja duže od jedne godine zadržava isti pojavni oblik, a obuhvaća neproizvedenu i proizvedenu dugotrajnu imovinu
26. neprofitne organizacije su domaće i strane udruge i njihovi savezi, zaklade, ustanove, umjetničke organizacije, komore, sindikati, udruge poslodavaca te sve druge pravne osobe kojima temeljni cilj osnivanja i djelovanja nije stjecanje dobiti, za koje iz posebnih propisa proizlazi da su neprofitnog karaktera i koje nisu proračunski ili izvanproračunski korisnici
27. odgovorna osoba je čelnik proračunskog i izvanproračunskog korisnika, načelnik, gradonačelnik odnosno župan i osoba na koju je ta ovlast prenesena njegovom odlukom i/ili proizlazi iz posebnih propisa
28. odljevi su svi plaćeni rashodi i izdaci te ostala plaćanja proračuna i proračunskih korisnika
29. opća država je prema pravilima statističke metodologije Europske unije (ESA 2010, propisana Uredbom (EU) 549/2013 Europskog parlamenta i Vijeća) institucionalni sektor, koji se u Republici Hrvatskoj s obzirom na Ustavom Republike Hrvatske utvrđeno ustrojstvo države sastoji od podsektora središnje države, lokalne države i fondova socijalne sigurnosti
30. opći prihodi i primici obuhvaćaju prihode od poreza, prihode od imovine, prihode od upravnih, administrativnih pristojbi, pristojbi po posebnim propisima i prihode od naknada, prihode od kazni te nenamjenske primitke od financijske imovine i zaduživanja. Za proračunske korisnike opći prihodi i primici obuhvaćaju i prihode koje ostvare iz nadležnog proračuna i ostale prihode za koje nadležni proračun odredi da pripadaju ovoj vrsti prihoda
31. opći proračun je središnji proračun i proračuni jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te financijski planovi izvanproračunskih korisnika jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Pod izvanproračunskim korisnicima podrazumijevaju se izvanproračunski korisnici iz skupine I., kako je utvrđeno u točki 16. ovoga članka i u članku 5. stavku 2. ovoga Zakona
32. organizacijska klasifikacija je prikaz povezanih i međusobno hijerarhijski, s obzirom na odnose prava i odgovornosti, usklađenih () cjelina proračuna i proračunskih korisnika koje ostvaruju postavljene ciljeve, a uspostavljena je kroz razdjele, glave i proračunske korisnike
33. predstavničko tijelo je županijska skupština, Gradska skupština Grada Zagreba, općinsko i gradsko vijeće (u daljnjem tekstu: predstavničko tijelo)
34. prihodi za posebne namjene obuhvaćaju prihode čije su korištenje i namjena utvrđeni posebnim zakonom ili propisom koji donosi Vlada
35. priljevi su uplaćeni prihodi i primici te ostale uplate proračuna i proračunskih korisnika
36. primljene donacije su prihodi ostvareni bez bilo kakve naknade ili protučinidbe od fizičkih osoba, neprofitnih organizacija, trgovačkih društava i ostalih subjekta izvan općeg proračuna
37. primljene pomoći su tekući i/ili kapitalni prijenosi ostvareni od inozemnih vlada, međunarodnih organizacija, institucija i tijela Europske unije ili od subjekata unutar općeg proračuna
38. program je skup neovisnih, usko povezanih aktivnosti i projekata usmjerenih ispunjenju zajedničkoga cilja
39. programska klasifikacija je prikaz programa i njihovih sastavnih dijelova: aktivnosti i projekata, definiranih u skladu s aktima strateškog planiranja te ciljevima i zadaćama proračuna te proračunskih i izvanproračunskih korisnika
40. projekt je sastavni dio programa za koji je unaprijed utvrđeno vrijeme trajanja, a u kojem su planirani rashodi i izdaci za ostvarivanje ciljeva utvrđenih programom
41. proračun jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave je akt kojeg donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, a sadrži plan za proračunsku godinu i projekcije za sljedeće dvije proračunske godine u kojima se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i njezinih proračunskih korisnika
42. proračun opće države je konsolidirani statistički prikaz planskih podataka o prihodima i rashodima, primicima i izdacima jedinica koje čine opću državu
43. proračunske klasifikacije su okvir kojim se iskazuju i sustavno prate prihodi i primici te rashodi i izdaci po nositelju, cilju, namjeni, vrsti, lokaciji i izvoru financiranja
44. proračunski korisnici su državna tijela i ustanove čiji je isključivi osnivač Republika Hrvatska i/ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ili su sastavnice tog tijela ili ustanove koje im je ujedno isključivi osnivač, a čiji se rashodi za zaposlene i/ili materijalni rashodi osiguravaju u proračunu i/ili koji ostvaruju prihode iz državnog proračuna i/ili temeljem javnih ovlasti, zakona i drugih propisa, pri čemu ti prihodi iznose 50 posto ili više od ukupnih prihoda, odnosno kojima je izvor prihoda proračun jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u iznosu od 50 posto ili više
45. proračunski nadzor je inspekcijski nadzor zakonitosti, svrhovitosti i pravodobnosti korištenja proračunskih sredstava, pravodobnosti i potpunosti naplate prihoda i primitaka iz nadležnosti proračunskih korisnika i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te inspekcijski nadzor pridržavanja i primjene zakona i drugih propisa koji imaju utjecaj na proračunska sredstva i sredstva iz drugih izvora, bilo da se radi o prihodima/primicima, rashodima/izdacima, povratima, imovini i obvezama
46. proračunsko računovodstvo je računovodstveni sustav koji se odnosi na knjigovodstveno praćenje, analiziranje i izvještavanje o poslovnim događajima proračuna te proračunskih i izvanproračunskih korisnika
47. refinanciranje je novi kredit ili zajam kojim se zatvaraju postojeće obveze po dugoročnom zaduženju, odnosno zamjena starog kredita ili zajma novim
48. registar proračunskih i izvanproračunskih korisnika je popis proračunskih i izvanproračunskih korisnika državnog proračuna i proračunskih i izvanproračunskih korisnika jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u kojem su proračunski korisnici hijerarhijski povezani s nadležnim ministarstvom ili drugim tijelom državne uprave na razini razdjela organizacijske klasifikacije, odnosno s nadležnom jedinicom lokalne i područne (regionalne) samouprave
49. reprogram je promjena ranije ugovorenih uvjeta kredita ili zajma koja može uključivati produljenje roka otplate, promjenu instrumenta zaloga, odgodu plaćanja dospjelog dugovanja, izmjenu kamatne stope i pauzu u otplati (moratorij)
50. riznica je sustav koji organizacijski i informacijski objedinjava proračunske procese: pripremu proračuna, izvršavanje proračuna, računovodstvo i upravljanje novčanim sredstvima
51. središnji proračun je državni proračun i financijski planovi izvanproračunskih korisnika državnog proračuna. Pod izvanproračunskim korisnicima podrazumijevaju se izvanproračunski korisnici iz skupine I., kako je utvrđeno u točki 16. ovoga članka i u članku 5. stavku 2. ovoga Zakona
52. sredstva Europske unije su sredstva koja se doznačavaju iz proračuna Europske unije posredno ili neposredno
53. subvencije su tekući prijenosi sredstava koji se bez protučinidbe daju proizvođačima za poticanje proizvodnje određenih proizvoda i pružanja usluga u područjima od javnog interesa, a mogu se utvrđivati na temelju razine proizvodnje i/ili količine proizvedenih, prodanih ili uvezenih dobara i usluga
54. ukupno prihvatljivi trošak projekta je trošak koji može biti (su)financiran, sredstvima Europske unije i nacionalnog sufinanciranja
55. upravljačko tijelo je izvršno tijelo proračunskog i izvanproračunskog korisnika utvrđeno posebnim propisom (uprava, upravni odbor, upravno vijeće, fakultetsko vijeće, školski odbor te druga kolegijalna i ostala upravljačka tijela)
56. upravno tijelo je upravni odjel i služba, odnosno jedinstveni upravni odjel ustrojen u jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave za obavljanje poslova iz njezinog samoupravnog djelokruga, kao i za obavljanje povjerenih poslova državne uprave
57. upravno tijelo nadležno za financije općine, grada, odnosno županije (u daljnjem tekstu: upravno tijelo za financije) je ustrojstvena jedinica koja priprema proračun, godišnji i polugodišnji izvještaj o izvršenju proračuna te obavlja druge financijske poslove za načelnika, gradonačelnika, odnosno župana
58. većinsko vlasništvo je vlasništvo ili suvlasništvo u kojem Republika Hrvatska ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima udio u vlasništvu veći od 50 posto
59. vlastiti prihodi obuhvaćaju prihode koji se ostvaruju od obavljanja poslova koji se ne financiraju iz proračuna i koji se obavljaju na tržištu i u tržišnim uvjetima, a koje poslove mogu obavljati i drugi subjekti izvan općeg proračuna
60. zaduživanje je uzimanje kredita, zajma i/ili izdavanje vrijednosnih papira
OBVEZNICI PRIMJENE
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 5.
(1) Odredbe ovoga Zakona odnose se na državni proračun i proračune jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u daljnjem tekstu: proračun) te na proračunske korisnike državnog proračuna i proračunske korisnike jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koji su upisani u Registar iz stavka 3. ovoga članka (u daljnjem tekstu: proračunski korisnici) .
(2) Pojedine odredbe ovoga Zakona uređuju proračunske odnose i pravila koja se primjenjuju na izvanproračunske korisnike iz skupine I. kako su definirani člankom 4. stavkom 1. točkom 16. ovoga Zakona, i to na izradu financijskih planova, upravljanje novčanim sredstvima, zaduživanje i davanje jamstava, izradu i podnošenje izvještaja i provedbu proračunskog nadzora. Ako u pojedinoj odredbi nije izričito drugačije utvrđeno, navod o primjeni te odredbe na izvanproračunske korisnike odnosi se samo na izvanproračunske korisnike iz skupine I. koji su upisani u Registar iz stavka 3. ovoga članka (u daljnjem tekstu: izvanproračunski korisnici).
(3) Ministar financija pravilnikom utvrđuje način vođenja registra proračunskih i izvanproračunskih korisnika. U registar se od izvanproračunskih korisnika državnog proračuna i izvanproračunskih korisnika jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave uključuju samo izvanproračunski korisnici iz skupine I.
(4) Za izvanproračunske korisnike koji vode računovodstvo po drugim modelima osim proračunskog računovodstva, odredbe ovog Zakona u vezi s njihovim planiranjem i izvještavanjem ne utječu na njihove izvještajne i druge obveze koje proizlaze iz drugih propisa.
(5) Izvanproračunski korisnici iz skupine II. kako su definirani člankom 4. stavkom 1. točkom 16. ovoga Zakona jesu one jedinice koje su u bazi sektorske klasifikacije koju objavljuje Državni zavod za statistiku na svojim mrežnim stranicama razvrstane u sektor S.13 Opća država, a nisu uključene u registar proračunskih i izvanproračunskih korisnika, i to:
- izvanproračunski korisnici državnog proračuna iz skupine II.: jedinice razvrstane u podsektor S.1311 Središnja država (osim fondova socijalne sigurnosti) i podsektor S.1314 Fondovi socijalne sigurnosti
- izvanproračunski korisnici jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave iz skupine II.: jedinice razvrstane u podsektor S.1313 Lokalna država (osim fondova socijalne sigurnosti).
(6) Ministar financija za svaku godinu naputkom utvrđuje popis onih izvanproračunskih korisnika iz skupine II. koji su s obzirom na kriterije važnosti relevantne za dokumente iz članaka 21. do 27. ovoga Zakona i za statističko izvještavanje iz članka 142. stavka 3. i članka 143. ovoga Zakona dužni dostavljati Ministarstvu financija svoje podatke o izvršenju i o planovima odnosno projekcijama, na temelju njihovog računovodstvenog modela i sustava planiranja, a u skladu sa sadržajem, oblikom i učestalošću propisanima naputkom.
PRORAČUNSKA NAČELA
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 6.
(1) Proračun i financijski plan donosi se i izvršava u skladu s načelima jedinstva i točnosti, proračunske godine, višegodišnjeg planiranja, uravnoteženosti, obračunske jedinice, univerzalnosti, specifikacije, dobrog financijskog upravljanja i transparentnosti.
(2) Ministar financija pravilnikom utvrđuje način primjene modificiranog novčanog načela, odnosno modificiranog obračunskog načela u postupku planiranja i izvršavanja proračuna i financijskog plana.
Načelo jedinstva i točnosti
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 7.
(1) U proračunu i financijskim planovima iskazuju se po bruto-načelu svi prihodi i primici te rashodi i izdaci Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i njihovih proračunskih i izvanproračunskih korisnika osim iznimno kako je propisano pravilnikom iz članka 6. stavka 2. ovoga Zakona.
(2) Prihodi i primici koriste se za financiranje aktivnosti i projekata, odnosno programa u visini utvrđenoj proračunom, odnosno financijskim planom osim namjenskih prihoda i primitaka iz članka 52. ovoga Zakona i vlastitih prihoda iz članka 54. ovoga Zakona, koji se mogu koristiti do visine uplaćenih, odnosno prenesenih sredstava.
Načelo proračunske godine
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 8.
(1) Proračunska godina je razdoblje od dvanaest mjeseci koje počinje 1. siječnja, a završava 31. prosinca kalendarske godine.
(2) Prihodi i primici uplaćeni na račun od 1. siječnja do 31. prosinca tekuće godine prihod su, odnosno primitak, tekuće proračunske godine.
Načelo višegodišnjeg planiranja
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 9.
Proračun i financijski plan donose se za tri proračunske godine, a sastoje se od plana za proračunsku godinu i projekcija za sljedeće dvije proračunske godine.
Načelo uravnoteženosti
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 10.
(1) Proračun i financijski plan moraju biti uravnoteženi tako da ukupni prihodi i primici pokrivaju ukupne rashode i izdatke u skladu sa člankom 29. ovog Zakona.
(2) Ako ukupni prihodi i primici nisu jednaki ukupnim rashodima i izdacima, državni proračun uravnotežuje se prijenosom sredstava iz prethodne godine i prijenosom sredstava u sljedeću godinu, a proračun jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave uravnotežuje se prenesenim viškom ili prenesenim manjkom prihoda nad rashodima.
(3) Ako se tijekom proračunske godine, zbog izvanrednih okolnosti, povećaju rashodi i izdaci, odnosno smanje prihodi i primici, proračun i financijski plan moraju se uravnotežiti novim prihodima i primicima, odnosno smanjenjem predviđenih rashoda i izdataka.
(4) Uravnoteženje proračuna i financijskog plana provodi se tijekom proračunske godine izmjenama i dopunama proračuna i financijskog plana prema postupku za donošenje proračuna i financijskog plana.
Načelo obračunske jedinice
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 11.
U proračunu, financijskim planovima i financijskim izvještajima iznosi se iskazuju u službenoj valuti Republike Hrvatske.
Načelo univerzalnosti
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 12.
Ukupni prihodi i primici služe za podmirivanje svih rashoda i izdataka.
Načelo specifikacije
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 13.
(1) Prihodi i primici raspoređuju se u proračunu i financijskom planu po ekonomskoj proračunskoj klasifikaciji i proračunskoj klasifikaciji izvori financiranja.
(2) Rashodi i izdaci raspoređuju se u proračunu i financijskom planu prema proračunskim klasifikacijama.
Načelo dobrog financijskog upravljanja
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 14.
Sredstva planirana u proračunu i financijskom planu koriste se u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja, a posebno u skladu s načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti.
Načelo transparentnosti
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 15.
Proračun i financijski plan donose se i izvršavaju u skladu s načelom transparentnosti, koje podrazumijeva pravovremeno objavljivanje vjerodostojnih dokumenata, podataka i informacija na sustavan način.
PRORAČUNSKE KLASIFIKACIJE
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 16.
(1) Prihodi, primici, rashodi i izdaci proračuna i financijskog plana iskazuju se prema proračunskim klasifikacijama.
(2) Proračunske klasifikacije su:
- organizacijska
- ekonomska
- funkcijska
- lokacijska
- programska
- izvori financiranja
(3) Ministar financija donosi pravilnik o proračunskim klasifikacijama iz stavka 2. ovoga članka.
ODGOVORNOST ZA PLANIRANJE I IZVRŠAVANJE PRORAČUNA
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 17.
(1) Čelnik jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave te proračunskog i izvanproračunskog korisnika odgovoran je za:
- planiranje i izvršavanje svog dijela proračuna, odnosno financijskog plana
- naplatu prihoda i primitaka iz svoje nadležnosti te uplatu u proračun i evidentiranje u proračunu
- preuzimanje obveza, verifikaciju obveza, izdavanje naloga za plaćanje na teret sredstava tijela koje vodi i utvrđivanje prava naplate te za izdavanje naloga za naplatu u korist sredstava tijela koje vodi
- zakonitost, svrhovitost, učinkovitost, ekonomičnost i djelotvornost u raspolaganju sredstvima tijela koje vodi
(2) Čelnik jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave te proračunskog i izvanproračunskog korisnika može, za obavljanje poslova iz stavka 1. ovoga članka, ovlastiti druge osobe u skladu s aktima o unutarnjem ustrojstvu. Prenošenjem ovlasti prenosi se i odgovornost, čime se ne isključuje odgovornost čelnika.
(3) Prijenos ovlasti iz stavka 2. ovoga članka čelnik mora obaviti poštujući načelo razdvajanja dužnosti.
PREDMET PROPISA ZA IZVRŠAVANJE PRORAČUNA ZA PRORAČUNSKU GODINU
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 18.
(1) Sabor uz državni proračun donosi zakon o izvršavanju državnog proračuna, a predstavničko tijelo uz proračun jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave donosi odluku o izvršavanju proračuna.
(2) Propisima iz stavka 1. ovoga članka uređuju se prihodi i primici te rashodi i izdaci proračuna i njihovo ostvarivanje, odnosno izvršavanje, opseg zaduživanja i jamstava Republike Hrvatske, odnosno jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, upravljanje financijskom i nefinancijskom imovinom, prava i obveze korisnika proračunskih sredstava, pojedine ovlasti Vlade, odnosno načelnika, gradonačelnika, župana i predsjednika Vlade, Ministarstva financija i ministra financija u izvršavanju proračuna za pojedinu proračunsku godinu, kazne za neispunjavanje obveza te druga pitanja u izvršavanju proračuna.
FISKALNA PROCJENA POSLJEDICA ZAKONA, DRUGIH PROPISA I AKATA STRATEŠKOG PLANIRANJA ZA OPĆI PRORAČUN
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 19.
(1) Prijedlozi zakona, drugih propisa i akata strateškog planiranja koje usvaja Vlada ili koje Vlada upućuje na usvajanje Saboru moraju sadržavati fiskalnu procjenu posljedica za opći proračun (u daljnjem tekstu: fiskalna procjena) iz koje mora biti razvidno povećavaju li se ili smanjuju prihodi i primici ili rashodi i izdaci općeg proračuna.
(2) Fiskalna procjena iz stavka 1. ovoga članka mora obuhvatiti:
- predviđene prihode i rashode te primitke i izdatke proračuna za proračunsku godinu i za dvije iduće godine
- prijedloge za pokrivanje povećanih rashoda i izdataka proračuna
- prijedloge za pokrivanje smanjenih prihoda i primitaka proračuna
- suglasnost Ministarstva financija ako prijedlozi zakona, drugih propisa i akata strateškog planiranja imaju fiskalni učinak na proračun, odnosno mišljenje Ministarstva financija na izjavu predlagatelja da prijedlozi zakona, drugih propisa i akata strateškog planiranja nemaju fiskalni učinak na proračun, u skladu s posebnim propisima
(3) Iznimno od stavka 1. ovoga članka, akti koje Vlada usvaja ili upućuje na usvajanje Saboru, a kojima se usvajaju izvješća o realiziranim aktivnostima i utrošenim financijskim sredstvima za prethodne proračunske godine, ne moraju sadržavati fiskalnu procjenu u skladu sa stavcima 1. i 2. ovoga članka.
(4) Pravilnici i drugi propisi koje Vlada ne usvaja, koji se donose na temelju zakona, drugih propisa i akata strateškog planiranja, ako imaju fiskalni učinak donose se uz prethodnu suglasnost ministra financija.
(5) Odredbe ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuju na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.
(6) Vlada uredbom uređuje postupak utvrđivanja fiskalnog učinka te davanja Iskaza o procjeni fiskalnog učinka, kao i oblik i sadržaj Obrasca standardne metodologije za procjenu fiskalnog učinka na kojem se daje Iskaz o procjeni fiskalnog učinka u skladu s ovim Zakonom.
FISKALNA PROCJENA AMANDMANA I SLUŽBENIH TUMAČENJA KOLEKTIVNIH UGOVORA
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 20.
(1) Proračunski korisnik državnog proračuna koji je predlagatelj zakona dužan je prije prihvaćanja amandmana na prijedloge zakona koji se podnose Saboru, a kojima se mijenja fiskalna procjena u odnosu na procjenu danu uz prijedlog zakona, dostaviti novu fiskalnu procjenu Ministarstvu financija.
(2) Predstavnici Vlade u tijelu nadležnom za tumačenje kolektivnih ugovora čijim se službenim tumačenjima mijenja fiskalna procjena provedbe kolektivnog ugovora u odnosu na fiskalnu procjenu danu prije donošenja zaključka o prihvaćanju kolektivnih ugovora, odnosno njegovih izmjena, dopuna ili dodataka, dužni su prije izjašnjavanja o službenom tumačenju pribaviti od nadležnog proračunskog korisnika državnog proračuna iz čijeg je djelokruga kolektivni ugovor novu fiskalnu procjenu koja mora uključivati i mišljenje Ministarstva financija.
(3) Na postupak fiskalne procjene i utvrđivanja fiskalnog učinka iz ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuju odredbe uredbe iz članka 19. stavka 6. ovoga Zakona.
II. OSNOVE ZA PROCES DONOŠENJA PRORAČUNA I FINANCIJSKIH PLANOVA
MAKROEKONOMSKE I PRORAČUNSKE PROJEKCIJE
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 21.
(1) Fiskalno planiranje temelji se na realističnim makroekonomskim i proračunskim projekcijama uz korištenje posljednjih dostupnih informacija odnosno na najizglednijem makroekonomskom i fiskalnom okviru ili drugom scenariju koji proizlazi iz opreznijih početnih postavki.
(2) Makroekonomske i proračunske projekcije podliježu nepristranoj i sveobuhvatnoj ocjeni neovisnog tijela nadležnog za ocjenu fiskalne politike čiji se rezultati uzimaju u obzir kod izrade budućih makroekonomskih i proračunskih projekcija u skladu s odredbama zakonskih i podzakonskih propisa kojima se uređuje fiskalna odgovornost.
(3) Makroekonomske projekcije na kojima se temelji program konvergencije iz članka 22. ovoga Zakona i nacrt proračunskog plana iz članka 27. ovoga Zakona moraju biti potvrđene od strane neovisnog tijela nadležnog za ocjenu fiskalne politike.
PROGRAM KONVERGENCIJE
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 22.
(1) Ministarstvo financija izrađuje program konvergencije kojeg Vlada zaključkom usvaja najkasnije do kraja travnja tekuće godine i dostavlja Europskoj komisiji.
(2) Programom konvergencije utvrđuje se makroekonomski i fiskalni okvir Republike Hrvatske u tekućoj proračunskoj godini i sljedeće tri proračunske godine.
(3) Program konvergencije sadrži:
- prikaz makroekonomskih projekcija te pretpostavki i osnovnih parametara temeljem kojih se izrađuju makroekonomske projekcije uz navod o metodologiji koja se koristi u izračunima
- usporedbu makroekonomskih projekcija s posljednje dostupnim projekcijama Europske komisije uz objašnjenje značajnih odstupanja
- prikaz srednjoročnog proračunskog okvira koji obuhvaća projekcije po vrstama prihoda i rashoda proračuna opće države na temelju fiskalnih učinaka nepromijenjenih politika te opis predviđenih srednjoročnih politika koje imaju fiskalni učinak na manjak odnosno višak proračuna opće države, raščlanjene po glavnim kategorijama prihoda i rashoda, a sukladno pravnim odredbama Europske unije
- prikaz ciljanog manjka odnosno viška proračuna opće države, duga opće države i rashoda proračuna opće države koji moraju biti usklađeni s fiskalnim pravilima iz zakona kojim se uređuje fiskalna odgovornost
- prikaz ciljanog manjka, odnosno viška proračuna opće države i duga opće države na razini podsektora, kao i prikaz manjka odnosno viška te duga jedinica koje se sukladno pravilima statističke metodologije Europske unije (ESA 2010) razvrstavaju u sektor opće države, a imaju značajan utjecaj na kretanje manjka odnosno viška proračuna opće države i duga opće države
- ocjenu dugoročne održivosti javnih financija koja uključuje fiskalne učinke predviđenih srednjoročnih politika
- fiskalne rizike i analizu osjetljivosti kretanja manjka odnosno viška proračuna opće države i duga opće države temeljem različitih pretpostavki gospodarskog rasta i visine kamatnih stopa koje bi mogle utjecati na kretanje manjka odnosno viška proračuna opće države i duga opće države
- kvalitativna i institucionalna obilježja javnih financija
(4) Iznimno od stavka 3. ovoga članka, sadržaj i naziv programa konvergencije može biti izmijenjen sukladno pravnim odredbama Europske unije.
ODLUKA O PRORAČUNSKOM OKVIRU ZA NAREDNO TROGODIŠNJE RAZDOBLJE
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 23.
(1) Vlada donosi odluku o proračunskom okviru za naredno trogodišnje razdoblje (u daljnjem tekstu: Odluka) najkasnije do 30. lipnja tekuće godine, na prijedlog Ministarstva financija, a na temelju programa konvergencije.
(2) Odluka iz stavka 1. ovoga članka sadrži:
- visinu rashoda koji se financiraju iz općih prihoda i primitaka, doprinosa te namjenskih primitaka po razdjelima organizacijske klasifikacije, za iduću proračunsku godinu i projekcije za sljedeće dvije godine
- visinu manjka, odnosno viška izvanproračunskih korisnika državnog proračuna za iduću proračunsku godinu i projekcije za sljedeće dvije godine
(3) Visina rashoda po razdjelima organizacijske klasifikacije iz stavka 2. podstavka 1. ovoga članka obuhvaća:
- visinu rashoda potrebnih za provedbu postojećih programa, odnosno aktivnosti, koje proizlaze iz trenutno važećih propisa i
- visinu rashoda potrebnih za uvođenje i provedbu novih ili promjenu postojećih programa, odnosno aktivnosti
(4) Odluka iz stavka 1. ovoga članka čini osnovu za pripremu državnog proračuna i financijskih planova izvanproračunskih korisnika državnog proračuna.
(5) U slučaju značajno promijenjenih gospodarskih okolnosti, odstupanja od makroekonomskog okvira iz programa konvergencije iz članka 22. ovoga Zakona moraju se obrazložiti u Odluci iz stavka 1. ovoga članka.
(6) Iznimno od stavka 1. ovoga članka, u godini u kojoj se održavaju izbori za Sabor, rok donošenja Odluke može odstupiti od roka propisanog u stavku 1. ovoga članka, a Vlada je usvaja najkasnije osam dana prije utvrđivanja prijedloga državnog proračuna.
(7) Iznimno od stavka 1. ovoga članka, za vrijeme trajanja privremenog financiranja iz članka 44. ovoga Zakona, Vlada usvaja Odluku iz stavka 1. ovoga članka najkasnije osam dana prije utvrđivanja prijedloga državnog proračuna.
UPUTA ZA IZRADU PRIJEDLOGA DRŽAVNOG PRORAČUNA
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 24.
(1) Na osnovi Odluke iz članka 23. ovoga Zakona Ministarstvo financija dostavlja ministarstvima i drugim državnim tijelima na razini razdjela organizacijske klasifikacije i izvanproračunskim korisnicima uputu za izradu prijedloga državnog proračuna.
(2) Uputa iz stavka 1. ovoga članka sadrži:
- prikaz visine rashoda po razdjelima organizacijske klasifikacije navedenih u Odluci iz članka 23. ovoga Zakona
- visinu manjka, odnosno viška prihoda nad rashodima po izvanproračunskom korisniku državnog proračuna navedenog u Odluci iz članka 23. ovoga Zakona i
- način izrade i rok za dostavu prijedloga financijskih planova
UPUTA ZA IZRADU I DOSTAVU PRIJEDLOGA FINANCIJSKIH PLANOVA
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 25.
(1) Na osnovi upute za izradu prijedloga državnog proračuna iz članka 24. ovoga Zakona, proračunski korisnici na razini razdjela organizacijske klasifikacije sastavljaju i dostavljaju uputu za izradu i dostavu prijedloga financijskih planova proračunskim i izvanproračunskim korisnicima iz svoje nadležnosti.
(2) Uputa iz stavka 1. ovoga članka sadrži visinu rashoda iz izvora financiranja opći prihodi i primici te namjenski primici po proračunskim korisnicima, odnosno visinu manjka ili viška prihoda nad rashodima po izvanproračunskom korisniku, za iduću proračunsku godinu i za sljedeće dvije godine, način izrade i rok za dostavu prijedloga financijskih planova nadležnim proračunskim korisnicima na razini razdjela organizacijske klasifikacije.
UPUTA ZA IZRADU PRIJEDLOGA PRORAČUNA JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 26.
(1) Ministarstvo financija, na osnovi programa konvergencije i odluke iz članka 23. ovoga Zakona, sastavlja uputu za izradu proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i dostavlja je jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave.
(2) Na temelju upute iz stavka 1. ovoga članka, upravno tijelo za financije u suradnji s drugim upravnim tijelima izrađuje uputu za izradu i dostavu prijedloga financijskih planova proračunskih i izvanproračunskih korisnika jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.
(3) Uputa iz stavka 2. ovoga članka sadrži:
- temeljne makroekonomske pretpostavke za izradu prijedloga proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave
- opis planiranih politika jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave
- procjenu prihoda i rashoda te primitaka i izdataka proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u sljedeće tri godine
- visinu rashoda koji se financiraju iz općih prihoda i primitaka te namjenskih primitaka po razdjelima organizacijske klasifikacije, za iduću proračunsku godinu i za sljedeće dvije godine, raspoređenu na:
a) visinu rashoda potrebnih za provedbu postojećih programa, odnosno aktivnosti, koje proizlaze iz trenutno važećih propisa i
b) visinu rashoda potrebnih za uvođenje i provedbu novih ili promjenu postojećih programa, odnosno aktivnosti
- visinu manjka, odnosno viška prihoda nad rashodima po izvanproračunskom korisniku jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, za iduću proračunsku godinu i za sljedeće dvije godine i
- način izrade i rok za dostavu prijedloga financijskih planova proračunskih i izvanproračunskih korisnika proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave
NACRT PRORAČUNSKOG PLANA
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 27.
(1) Ministarstvo financija izrađuje nacrt proračunskog plana za iduću proračunsku godinu kojeg Vlada usvaja zaključkom i dostavlja ga Europskoj komisiji najkasnije do 15. listopada tekuće godine.
(2) Nacrt proračunskog plana iz stavka 1. ovoga članka izrađuje se prema pravilima europske statističke metodologije (ESA 2010), za obuhvat opće države, na temelju fiskalnih ciljeva definiranih u programu konvergencije iz članka 22. ovoga Zakona te u skladu s posebnim preporukama Vijeća Europske unije za Republiku Hrvatsku.
(3) Sadržaj nacrta proračunskog plana iz stavka 1. ovoga članka utvrđuje se sukladno pravnim odredbama Europske unije.
(4) Mišljenje Europske komisije o nacrtu proračunskog plana iz stavka 1. ovoga članka uzima se u obzir prilikom pripreme i donošenja državnog proračuna i financijskih planova izvanproračunskih korisnika državnog proračuna za iduću proračunsku godinu.
III. SADRŽAJ PRORAČUNA I FINANCIJSKOG PLANA
SADRŽAJ PRORAČUNA
Komentirate u ime: Ministarstvo financija
Članak 28.
(1) Proračun se sastoji od plana za proračunsku godinu i projekcija za sljedeće dvije godine, a sadrži financijske planove proračunskih korisnika prikazane kroz opći i posebni dio i obrazloženje proračuna.
(2) Financijski planovi proračunskih korisnika iz stavka 1. ovoga članka odnose se i na financijske planove upravnih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
(3) Ministar financija pravilnikom iz članka 6. stavka 2. ovoga Zakona propisuje izgled i sadržaj proračuna.
OPĆI DIO PRORAČUNA