1.

OPĆE INFORMACIJE

1.1.

Naziv nacrta prijedloga zakona:

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju  

1.2.

Program rada Vlade Republike Hrvatske, akt planiranja ili reformska mjera:

Da/Ne:

Da

Naziv akta: Naziv akta: Nacionalni plan oporavka i otpornosti 2021. – 2026.

Opis mjere:

C4.2. R1. Povećanje adekvatnosti mirovina kroz nastavak mirovinske reforme

Opis mjere:

1.3.

Plan usklađivanja zakonodavstva Republike Hrvatske s pravnom stečevinom Europske unije

Da/Ne:

Ne

Naziv pravne stečevine EU:

2.1.

Nacionalnim planom oporavka i otpornosti 2021. – 2026. u okviru mjere Povećanje adekvatnosti mirovina kroz nastavak mirovinske reforme je, između ostaloga, predviđeno  redefiniranje modela obiteljske mirovine te povećanje najniže mirovine. Naime, iako je mirovinskom reformom iz 2018., odnosno Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju (Narodne novine, br. 115/18) koji je stupio na snagu 1. siječnja 2019. cjelovito unaprijeđen mirovinski sustav te je ostvaren napredak u poboljšanju razine adekvatnosti mirovina i dalje je posebno značajan broj umirovljenika s niskim mirovinama u kategoriji korisnika obiteljskih mirovina i korisnika najniže mirovine. Trenutno je u Hrvatskoj više od 213.000 korisnika obiteljske mirovine te više od 276.000 korisnika najniže mirovine. Prema podacima o isplaćenim mirovinama u svibnju 2022. godine udio korisnika obiteljske mirovine u ukupnom broju korisnika mirovine ostvarene prema Zakonu o mirovinskom osiguranju („Narodne novine“, br. 157/13., 33/15., 120/16., 18/18. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 62/18., 115/18., 102/19. i 84/21. – u daljnjem tekstu: ZOMO) iznosi 18,94%.  Visina obiteljske mirovine za jednog člana obitelji određuje se u visini od 70% od mirovine koja bi pripadala umrlom osiguraniku/korisniku, i povećava se za 10% za svakog sljedećeg člana, odnosno do ukupno 100% za četiri i više članova obitelji. Korisnicima kojima je mirovina određena prema mirovinskom stažu i plaćama niža od najniže mirovine, određuje se najniža mirovina. Najniža mirovina ovisi o navršenom mirovinskom stažu i vrsti mirovine, određuje se za svaku godinu mirovinskog staža u visini 100% aktualne vrijednosti mirovine. Visina najniže starosne mirovine za 40 godina mirovinskog staža od 1. siječnja 2022. iznosi 2.925,20 kn, dok za 15 godina mirovinskog staža iznosi 1.096,95 kn mjesečno. Korisnici najniže mirovine već sada u prosjeku primaju mirovinu koja je 56% veća od njihove mirovine koja bi im pripadala na temelju uplaćenih doprinosa. Od 1. srpnja 2019. najniža mirovina je, uz redovno usklađivanje koje se provodi dva puta godišnje, dodatno povećana za 3,13% u cilju povećanja adekvatnosti mirovina. U svibnju 2022. godine ukupno je bilo 276.514 korisnika, koji u ukupnoj strukturi korisnika mirovine čine 24,80%.  Nadalje, korisnik mirovine ne može u mirovinskom osiguranju na temelju generacijske solidarnosti koristiti dvije ili više mirovina. U tom slučaju u više od 27% slučajeva preživjeli bračni/izvanbračni drug je potencijalno izložen riziku od siromaštva.

Projekcije stanovništva pokazuju tendenciju pada stanovništva s 4,08 milijuna u 2020. na 3,39 milijuna do 2050. uz povećanje udjela stanovništva starijeg od 65 godina s 21,1% na 30,2%. Omjer populacije starije od 65 godina u odnosu na populaciju dobi 15-64 će se dodatno pogoršati, s 32,6% u 2020. na 52,5% u 2050. Projekcije za Hrvatsku su blago iznad projekcija za prosjek EU . Isto tako, stopa rizika od siromaštva starijih osoba u RH je znatno viša od prosjeka EU. U 2019. za osobe sa 65 i više godina iznosila je 30,1%, dok je EU prosjek 16,1%, a za osobe sa 75 i više godina iznosila je 34,9%, dok je prosjek u EU 17,2%. U starijoj populaciji naročito su ugrožene žene čiji je rizik od siromaštva znatno viši, te je za žene sa 65 i više godina iznosio 33,6%, dok je za žene sa 75 i više godina iznosio 40%. Među ovom populacijom najveći je broj udovica korisnica obiteljskih mirovina kojima je mirovina jedini izvor prihoda. Stoga je neophodno podići razinu socijalne sigurnosti za ove osjetljive kategorije umirovljenika, korisnike obiteljskih mirovina i najnižih mirovina te korisnike mirovina u samačkim kućanstvima kroz povećanje razine adekvatnosti mirovina.

U prosincu 2021. godine Znanstveno društvo ekonomista izradilo je Analizu obiteljske mirovine prema Zakonu o mirovinskom osiguranju u Hrvatskoj i modela obiteljskih mirovina drugih država članica Europske unije te financijsku procjenu potencijalnih modela (u daljnjem tekstu: Analiza ZDE). S obzirom da u našem mirovinskom sustavu nismo do sada imali predviđenu mogućnost korištenja obiteljske mirovine uz osobnu (starosnu/invalidsku), važno je bilo razmotriti postojeće modele obiteljskih mirovina u državama članicama EU-a. Prema Analizi ZDE-a utvrđeno je kako u državama članicama EU-a ne postoji jedinstveni pristup uređenju obiteljske mirovine. Svaka država svojim nacionalnim zakonodavstvom propisuje i uređuje institut obiteljske mirovine, stoga je mogućnost korištenja osobne mirovine uz obiteljsku ovisna o sustavima i različitim načinima financiranja mirovinskih sustava. Postoje različiti modeli kumulacije obiteljske mirovine uz osobnu. Tako je samo u šest država moguća kumulacija obiteljske mirovine bez ograničenja i umanjivanja obiteljske mirovine, dok se u većini država omogućava korištenje obiteljske mirovine uz ograničenje i umanjivanje. U Analizi ZDE-a posebno su analizirani modeli obiteljske mirovine te mogućnost kumulacije uz osobnu mirovinu u Austriji, Njemačkoj i Sloveniji. Navedene države imaju u svojim zakonodavstvima predviđenu mogućnost korištenja obiteljske mirovine uz osobnu uz ograničenje i umanjivanje obiteljske mirovine. Slovenski model korištenja dijela obiteljske mirovine uz starosnu, prijevremenu starosnu mirovinu i invalidsku mirovinu je u najvećoj mjeri poslužio kao podloga za kreiranje rješenja u našem mirovinskom sustavu. Naime, u Sloveniji je moguće korištenja dijela obiteljske mirovine u visini od 15%, s time da se propisuje najviši mogući iznos te limit u visini najviše mirovine za 40 godina staža.  

Nakon provedene analize važećeg modela obiteljske mirovine, modela obiteljskih mirovina u državama članicama EU-a i financijskih procjena potencijalnih modela, predlaže se izmjena pravnog okvira kojim će se redefinirati važeći model obiteljske mirovine na način da se osigura povećanje razine adekvatnosti mirovina. Također, s istim ciljem predloženo je i  dodatno povećanje najniže mirovine, kako bi se u skladu s načelom solidarnosti povećala donja razina prava iz mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti.

Predlaže se povećanje mirovinskog faktora za izračun visine obiteljske mirovine s dosadašnjeg:

- 0,7 za jednog člana obitelji na 0,77

- 0,8 za dva člana obitelji na 0,88

- 0,9 za tri i više članova obitelji na 1,0.

Također, omogućit će se korištenje dijela mirovine preminulog bračnog/izvanbračnog druga uz osobnu mirovinu (starosnu, prijevremenu starosnu i invalidsku mirovinu) pod sljedećim uvjetima:

- navršenih 65 godina života preživjelog bračnog/izvanbračnog druga

- udovica/udovac je jedini korisnik obiteljske mirovine i ispunjava propisane uvjete za stjecanje obiteljske mirovine prema ZOMO-u ili drugom posebnom propisu

- ukupna svota mirovine iz obveznog mirovinskog osiguranja u Republici Hrvatskoj ne prelazi iznos od 80 aktualnih vrijednosti mirovina (AVM), koji od 1. siječnja iznosi 5.850,40 kuna.

Iznos dijela obiteljske mirovine određuje se u visini od 27% od obiteljske mirovine, s time da se propisuje najniži i najviši iznos. Najniži iznos određuje se u visini od tri AVM-a, što od 1. siječnja 2022. iznosi 219,39 kuna, međutim ne može iznosit više od 50% obiteljske mirovine. Najviši iznos dijela obiteljske mirovine propisan je u visini 80 AVM-a, odnosno zbroj osobne mirovine i dijela obiteljske mirovine ne može iznositi više od propisanog limita, koji od 1. siječnja 2022. iznosi 5.850,40 kuna.

Nadalje, popisuje se da se pravo na dio obiteljske mirovine ostvaruje na temelju zahtjeva korisnika mirovine, a pravo na isplatu mirovine pripada od prvog dana sljedećeg mjeseca nakon podnošenja zahtjeva i za šest mjeseci unatrag, uz iznimku za one korisnike koji zahtjev podnesu u prvoj godini primjene, odnosno u 2023. godini, pravo im u tom slučaju pripada od 1. siječnja 2023.

Ujedno se u cilju dodatne zaštite djece korisnika obiteljske mirovine sa svrhom uzdržavanja u slučaju smrti hranitelja, predlaže i izuzimanje od ovrhe obiteljske mirovine koju koriste djeca umrlog osiguranika.

Također, predlaže se dodatno postupno povećanje najniže mirovine od ukupno 3%, i to od 1. siječnja 2023. za 1,5% te od 1. siječnja 2025. za 1,5%.

Nadalje, profesionalnim vatrogascima, kao i vojnim osiguranicima, policijskim službenicima i ovlaštenim službenim osobama koji su pravo na mirovinu ostvarili prije stupanja na snagu Zakona o pravima iz mirovinskog osiguranja djelatnih vojnih osoba, policijskih službenika i ovlaštenih službenih osoba – „Narodne novine“, br. 128/99., 16/01., 22/02., 41/08., 97/12. i 118/12., omogućuje se rad uz istovremenu isplatu mirovine ostvarene prema posebnom propisu, kojim je izračun mirovine uređen na način kako je to propisano i za djelatne vojne osobe, policijske službenike i ovlaštene službene osobe te osobe zaposlene na poslovima razminiranja.    

3.1.

Analiza gospodarskih učinaka

Provedbom prethodne procjene nisu utvrđeni značajni učinci koji bi zahtijevali daljnju analizu u postupku procjene učinaka propisa.

3.2.

Analiza učinaka na zaštitu tržišnog natjecanja

Provedbom prethodne procjene nisu utvrđeni značajni učinci koji bi zahtijevali daljnju analizu u postupku procjene učinaka propisa.

3.3.

Analiza socijalnih učinaka

Utvrđen je veliki socijalni učinak na posebnu osjetljivu kategoriju umirovljenika kojima će se povećanjem mirovinskih primanja osigurati veća socijalna uključenost i smanjiti rizik  siromaštva.

Imajući u vidu da osobe starije od 65 godina spadaju u skupinu koja je u najvećem riziku od siromaštva i socijalne isključenosti, novim zakonodavnim okvirom očekuje se smanjivanje siromaštva starijih osoba.

Izmjenom zakonodavnog okvira, posebno u dijelu kojim se uvodi mogućnost korištenja dijela obiteljske mirovine nesporno će pridonijeti smanjenju rizika od siromaštva za kategorije korisnika starosne, prijevremene starosne mirovine i invalidske mirovine koji u slučaju smrti bračnog/izvanbračnog druga ostaju bez značajnijih prihoda kućanstva. Stoga je procijenjen veliki socijalni učinak budući da će donošenje predmetnog Zakona, odnosno uvođenje mogućnosti korištenja dijela obiteljske mirovine uz osobnu mirovinu značajno poboljšati materijalni položaj dijela umirovljenika s nižim mirovinskim primanjima, što će doprinijeti  boljem socijalnom položaju osoba starije životne dobi.  

Imajući u vidu da osobe starije od 65 godina spadaju u skupinu koja je u najvećem riziku od siromaštva i socijalne isključenosti, novim zakonodavnim okvirom očekuje se smanjivanje siromaštva starijih osoba.

3.4.

Analiza učinaka na rad i tržište rada

Provedbom prethodne procjene utvrđeni je značajan učinak na održivost mirovinskog sustava. Naime, za provođenje mjera potrebno je osigurati znatnija dodatna sredstva, ali će se istodobno povećati razina adekvatnosti mirovina. Međutim, prema dugoročnim projekcijama očekuje se postupno smanjivanje deficita mirovinskog sustava, što otvara mogućnost za dodatna unapređenja mirovinskog sustava generacijske solidarnosti usmjerena na povećanja razine adekvatnosti mirovine, a da se pri tome ne naruši njegova financijska održivost.  

Utvrđen je i veliki učinak na ostvarivanje prava na mirovinu, jer se uvodi novina u mirovinski sustav generacijske solidarnosti, odnosno kumulacija dijela obiteljske mirovine uz starosnu, prijevremenu starosnu i invalidsku mirovinu, što do sada nije bilo moguće.

Također, s obzirom na procijenjeni obuhvata korisnika kojima će se omogućiti povećanje ukupnog mirovinskog primanja, utvrđen je i veliki broj adresata. Naime, procjenjuje se de će redefiniranim modelom obiteljske mirovine biti obuhvaćeno više od 295.000 korisnika, a povećanje najniže mirovine obuhvati će više od 287.000 korisnika najniže mirovine u 2023. godini.      

3.5.

Analiza učinaka na zaštitu okoliša

Provedbom prethodne procjene nisu utvrđeni značajni učinci koji bi zahtijevali daljnju analizu u postupku procjene učinaka propisa.

3.6.

Analiza učinaka na zaštitu ljudskih prava

Provedbom prethodne procjene nisu utvrđeni značajni učinci koji bi zahtijevali daljnju analizu u postupku procjene učinaka propisa.

4.

TEST MALOG I SREDNJEG PODUZETNIŠTVA (MSP TEST)

Nije obvezna provedba procjene učinaka propisa na malo gospodarstvo izradom MSP testa.

4.1.

Moguće opcije javnih politika

OPCIJE ZA MSP TEST

4.1.1. Opcija 1. (nenormativno rješenje) »Ne poduzimati ništa«

4.1.2. Opcija 2. (nenormativno rješenje) »Poduzimati nenormativne aktivnosti«

4.1.3. Opcija 3. (normativno rješenje) »Poduzimati nenormativnu aktivnost A«

4.1.4. Opcija 4. (normativno rješenje) »Poduzimati nenormativnu aktivnost B«

5.

PROVOĐENJE SCM METODOLOGIJE

Navedenim propisom se ne uređuju nikakve administrativne obveze poduzetnicima kojima bi se utjecalo na poslovanje malih ili srednjih poduzetnika kao ni njihove naknade i davanja

niti se uređuju područja tržišne konkurencije.

S obzirom da su pitanja koja se uređuju Zakonom takva da neće imati izravnih učinaka na male i srednje poduzetnike, nema potrebe za provođenjem SCM metodologije

6.

SAVJETOVANJE I KONZULTACIJE

7.

OPTIMALNO RJEŠENJE

Sukladno članku 11. Zakona o procjeni učinaka propisa (Narodne novine, broj 44/17) provedena je prethodna procjena učinaka propisa na temelju koje su za predmetni Zakon  utvrđeni veliki izravni socijalni učinci.  U postupku procjene učinaka propisa kao optimalno normativno rješenje predlaže donošenje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju kako bi se osigurale zakonske pretpostavke koje će rezultirati postizanjem očekivanog ishoda, a u cilju povećanja razine adekvatnosti mirovina za najosjetljivije kategorije umirovljenika.

8.

VREMENSKI OKVIR I VREDNOVANJE

Planirano stupanja na snagu Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju je 1. siječnja 2023. godine .

Procjenjivanje ishoda moguće je procijenit u roku od dvije godine od dana stupanja na snagu Zakona. Osnovni indikator praćenja provedbe je broj korisnika koji će ostvariti pravo na dio obiteljske mirovine uz starosnu, prijevremenu starosnu i invalidsku te povećanje prosječnog iznosa obiteljske mirovine za 10% i najniže mirovine za 3%.

9.

PRILOZI

Analiza obiteljske mirovine prema Zakonu o mirovinskom osiguranju u Hrvatskoj i modela obiteljskih mirovina drugih država članica Europske unije te financijska procjena potencijalnih modela

10.

POTPIS ČELNIKA TIJELA

Potpis: ministar Marin Piletić

Datum: 21. lipnja 2022.

11.

Odgovarajuća primjena ovoga Obrasca u slučaju provedbe članka 18. stavka 2. Zakona o procjeni učinaka propisa ("Narodne novine", broj 44/17)