1.

OPĆE INFORMACIJE

1.1.

Naziv nacrta prijedloga zakona:

Nacrt prijedloga Zakona o suzbijanju neprijavljenoga rada

1.2.

Program rada Vlade Republike Hrvatske, akt planiranja ili reformska mjera:

Da/Ne:

Da

Naziv akta: Nacionalni program za suzbijanje neprijavljenoga rada u Republici Hrvatskoj 2021. – 2024. i Akcijski plan za provedbu Nacionalnog programa

Opis mjere: MJERA 2.1. Poboljšati zakonodavni okvir uvođenjem definicije neprijavljenoga rada i uskladiti sustav upravnih i prekršajnih mjera

Naziv akta: Nacionalni plan oporavka i otpornosti 2021.-2026.

Opis mjere: C4.1. R4 Unaprjeđenje radnog zakonodavstva , uspostava pravnog okvira i potrebnih mehanizama koji će omogućiti prelazak iz neprijavljenog u prijavljeni rad, osiguranje takvim radnicima socijalne zaštite, zdravstvene skrbi te prava na sigurna primanja u starosti.

1.3.

Plan usklađivanja zakonodavstva Republike Hrvatske s pravnom stečevinom Europske unije

Da/Ne:

Da

Naziv pravne stečevine EU:

Direktiva 2009/52/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća od 18. lipnja 2009. o minimalnim standardima za sankcije i mjere za poslodavce državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL L 168, 30. 6. 2009.)

2.1.

Neprijavljeni rad negativno utječe na razvoj ukupnog gospodarstva budući uskraćuje državu za pripadajuća javna davanja, a radnika za odgovarajući dohodak, pravo na mirovinski staž i osiguranje drugih radničkih prava.

Odredbama ovoga zakona detaljno se propisuje postupanje nadležnih tijela u slučajevima neprijavljenog rada. Najprije se to odnosi na postupanje inspekcijskih tijela, a nastavno na inspekcijsko postupanje uređuju se obveze nadležnih tijela za uspostavu obveznog mirovinskog i zdravstvenog osiguranja te za obračun i naplatu javnih davanja. U situaciji kada nadležna inspekcija zatekne neprijavljenoga radnika, najčešće će i poslodavac i radnik tvrditi da se radi o samom početku takvog odnosa i pitanje je koliko će nadležna inspekcija uspjeti dokazati stvarni početak rada. Propisivanjem presumpcije postojanja radnog odnosa 6 mjeseci unatrag olakšava se inspekcijski postupak i ujedeno djeluje odvraćajući na poslodavca.

Osim uspostave prijave na obvezna osiguranja, poslodavac je dužan radniku isplatiti njegovu plaću (i to u visini prosječne medijalne plaće) za pretpostavljeno trajanje radnog odnosa a državi sva davanja iz i na plaću radnika. Ovakvim propisivanjem obveze poslodavaca izjednačavaju se obveze prema svim neprijavljenim radnicima, neovisno radi li se o domaćem radniku ili državljaninu treće zemlje koji neprijavljeno radi suprotno odredbama Zakona o strancima („Narodne novine“, broj 133/20). Navedenim načinom osigurava se prijelaz iz neprijavljenog u prijavljeni rad ali i  prava iz radnog odnosa neprijavljenim radnicima. Istodobno, uz obveznu uspostavu prijave, poslodavac je dužan za svakog neprijavljenoga radnika platiti naknadu od 20.000,00 kuna, koja se u slučaju ponovnog utvrđivanja neprijavljenoga rada povećava na 50.000,00 kuna, čime ovaj zakon postiže učinak odvraćanja. Uspostava prijave i naplata javnih davanja djeluje „pro futuro“, jer će navedeno razdoblje i uplaćena primanja jednoga dana biti osnova za izračunavanje mirovinskih primanja. Isplata plaće djeluje „pro tempore“ jer osigurava prihode za svakodnevne potrebe samog radnika i osoba koje uzdržava.

Učinak odvraćanja postiže se i objavom popisa poslodavaca koji koriste rad neprijavljenih radnika. Objavom se djeluje u dva smjera, prema potencijalnim radnicima koji unaprijed znaju da određeni poslodavci izbjegavaju obveze prema radnicima i državi te prema drugim poslodavcima, koji postaju svjesni nelojalnih konkurenata i potencijalnih loših poslovnih partnera.

Suzbijanje neprijavljenoga rada implicira široko područje djelovanja. Uspostavom jedinstvene elektroničke evidencije rada u realnom se vremenu bilježe podaci o radnicima i radnom vremenu, kao i podaci o samozaposlenim osobama i drugim osobama koje nisu u radnom odnosu a obavljaju poslove putem digitalnih platformi. Uspostavom ovog sustava olakšava se inspekcijski nadzor i sprječava neplaćen prekovremeni rad, rad više od zakonom dopuštene tjedne satnice, neisplata povećane plaće i dr.

Također, uspostavom evidencije neaktivnih osoba omogućiti će se ciljano usmjeravanje politike zapošljavanja prema osobama koje ne rade, ne školuju se i ne traže posao. Osim usmjeravanja politike zapošljavanja, ova evidencija predstavlja podlogu za analizu rizika mogućnosti/opasnosti od neprijavljenoga rada, a navedeno utječe na provođenje ciljanih inspekcijskih nadzora i učinkovitije postupanje prema poslodavcima koji krše propise. Dodatno, omogućilo bi se racionalnije korištenje prava iz sustava socijalnog osiguranja, ali i drugih davanja i potpora koja država omogućava potrebitima.

Zakonom se uspostavlja i solidarna odgovornost ugovaratelja za isplatu plaće radniku podugovaratelja koji obavlja poslove radi ispunjenja ugovora između ugovaratelja i podugovaratelja. Navedenim odredbama dodatno se osigurava  radnik da će njegov rad biti plaćen, a utječe se i na ugovaratelja da ugovor o podizvođenju sklapa sa odgovornim poslodavcima.

Primarni cilj ovoga zakona nije prekršajno kažnjavanje poslodavaca već osiguravanje pravne podloge za lakše otkrivanje neprijavljenoga rada, učinkovitije postupanje inspekcije, prelazak iz neprijavljenoga rada u prijavljeni uz podmirivanje svih obveza koje poslodavac ima prema radniku, ali i državi. Stoga prekršajne odredbe čine tek manji dio ovoga propisa.

3.1.

Analiza gospodarskih učinaka

Neisplata plaće predstavlja veliki problem, kako za radnika kojemu rad nije plaćen, tako i za državu kojoj nisu plaćeni doprinosi iz i na plaću te pripadajući porezi.

Propisivanjem obveze isplate plaće 6 mjeseci unatrag od dana utvrđenja neprijavljenoga rada osiguravaju se primanja radnicima, povećavaju njihove potrošačke mogućnosti a  istovremeno se povećavaju prihodi Državnog proračuna s osnove naplate javnih davanja.

Dodatni se učinak na gospodarstvo očekuje u smanjenju nelojalne konkurencije samim poslodavcima slijedom čega se poboljšava njihova konkurentnost na tržištu. Naime, cijena rada uvelike utječe na cijenu robe i usluga koje se pružaju, a poslodavci koji koriste neprijavljeni rad na tržište izlaze s nižom cijenom dobara i usluga, čime prividno pogoduju potrošačima, a zapravo oštećuju Državni proračun iz kojeg se financira niz usluga tim istim potrošačima, a oštećuju i same neprijavljene radnike. Zbog ovakvog nezakonitog ponašanja, da bi ostali poslodavci bili konkurentni, moraju ili sniziti cijenu rada svojim radnicima, ili smanjiti svoju zaradu.

3.2.

Analiza učinaka na zaštitu tržišnog natjecanja

Korištenje neprijavljenog rada negativno utječe na konkurentnost gospodarskih subjekata. Naime, budući da neprijavljeni rad za poslodavca predstavlja manji trošak, proizvodi i usluge koje nudi na tržištu predstavljaju nelojalnu konkurenciju u odnosu na ostale gospodarske subjekte koji podmiruju sva propisana davanja.

Dodatno, valja uzeti u obzir da je i cijena rada tržišna kategorija na koju, osim ponude i potražnje, utječu i drugi čimbenici, a neprijavljeni rad je jedan od njih. Isplatom plaće „na ruke“ bez uplate propisanih javnih davanja poslodavci ruše cijenu rada legalno zaposlenim radnicima, čime se narušava odnos ravnoteže na tržištu.

Ovaj zakon, propisujući retroaktivnu obvezu plaćanja obveza prema radniku i državi, vraća ravnotežu u odnos gospodarskih subjekata i odnos cijene rada na tržištu.

3.3.

Analiza socijalnih učinaka

Ovim se zakonom osigurava isplata plaće za obavljeni rad neprijavljenim radnicima, jamči ima se pravo na mirovinski staž te pravo na zdravstveno osiguranje. Naplatom doprinosa za obvezna osiguranja te poreza i prireza vezanih uz plaću osigurava se održivost postojećeg sustava socijalnog osiguranja, a ujedno se jamči mogućnost ostvarivanja prava koja se temelje na ostvarenom mirovinskom stažu.

Također, zbog nekompatabilnosti pojedinih socijalnih davanja sa istodobnim ostvarivanjem prava iz radnog odnosa, onemogućiti će se zlouporabe u sustavu socijalnih naknada, smanjiti broj njihovih korisnika te trošak zadovoljavanja osnovnih životnih potreba prebaciti s države na teret nesavjesnog poslodavca.

3.4.

Analiza učinaka na rad i tržište rada

Propisivanjem prelaska iz neprijavljenoga rada u područje prijavljenoga rada podiže se kvaliteta uvjeta rada za osobe koje obavljaju neprijavljeni rad. Radniku se jamče sva prava iz radnog odnosa, čime se, osim plaće, osiguravaju i prava koja se odnose na zaštitu na radu, zakonom propisano radno vrijeme, pravo na odmor, dopuste i dr.

Također, iz uspostave radnog odnosa proizlazi mogućnost sindikalnog organiziranja i sudjelovanja radnika u odlučivanju.

Uspostavom prijave na obvezno mirovinsko osiguranje utječe se na povećanje zaposlenosti i smanjuje formalna nezaposlenost.

Točan, pa čak ni približan broj radnika koji obavljaju neprijavljeni rad nije poznat jer, po prirodi stvari, nije nigdje evidentiran. Praćenje kretanja neprijavljenoga rada može se vršiti samo kroz obavljene inspekcijske nadzore, ali isti nisu odraz stvarnog stanja.

Inspektori rada Državnog inspektorata su tijekom 2020. godine obavili 8.101 inspekcijskih nadzora primjene propisa u području radnih odnosa. Pritom su kod 168 poslodavaca zatekli 730 radnika u nezakonitom radu, odnosno tzv. radu na crno.

U prethodnim godinama inspektori su neprijavljene radnike zatekli kod 392 poslodavca u 9.242 nadzora (2015.), 115 poslodavca u 8.444 nadzora (2016.), 494 poslodavca u 9.461 nadzora (2017.), 453 poslodavca u 10.109 nadzora (2018.) i 345 poslodavca u 10.100 nadzora (2019.).

Istraživanje Eurobarometra iz 2019. godine (Undeclared work in the EU, February 2020.) je pokazalo da 3% ispitanika na razini EU tijekom godine na neki način sudjelovalo u neprijavljenom radu, u smislu da ili nije uopće bilo prijavljeno, ili nije platilo propisane poreze i doprinose.

   Očekuje se da će ovaj zakon pozitivno djelovati na način da će dio poslodavaca koji koriste rad neprijavljenih radnika odlučiti se samoinicijativno, i prije inspekcijskog nadzora, prijaviti postojeće radnike, kako bi izbjegli retroaktivne prijave te plaćanje plaće, javnih davanja te prekršajnih kazni i administrativnih nameta.

3.5.

Analiza učinaka na zaštitu okoliša

Provedbom prethodne procjene nisu utvrđeni značajni učinci koji bi zahtijevali daljnju analizu u postupku procjene učinaka propisa.

3.6.

Analiza učinaka na zaštitu ljudskih prava

Pravo na rad jedno je od temeljnih ljudskih prava. Osoba koja obavlja neprijavljeni rad stavljena je u nejednaki položaj prema radniku koji taj isti posao radi temeljem zakonito zasnovanog radnog odnosa, budući da ne ostvaruje prava iz i u svezi s radnim odnosom. Ovim zakonom izravno će se utjecati na izjednačavanje položaja ove dvije kategorije radnika, a osiguravanjem isplate plaće i dostojanstveni život.

4.

TEST MALOG I SREDNJEG PODUZETNIŠTVA (MSP TEST)

4.1.

Moguće opcije javnih politika

OPCIJE ZA MSP TEST

4.1.1. Opcija 1. (nenormativno rješenje) »Ne poduzimati ništa«

Opcija „ne poduzimati ništa“ imala bi za posljedicu zadržavanje postojećeg stanja, pri čemu bi se zanemarile zlouporabe pravnih praznina koje prakticira određeni dio nesavjesnih poslodavaca. Ovo se posebno odnosi na činjenicu da većina poslodavaca kod kojih je utvrđen neprijavljeni rad tvrdi kako se radi o radniku koji je tek počeo raditi, često se ne podnosi prijava niti nakon provedenog nadzora te takav radnik ostaje i bez prijave na osiguranje i bez plaće za rad.

Slijedom navedenog, ova opcija se ne može opravdati niti prihvatiti.

4.1.2. Opcija 2. (nenormativno rješenje) »Poduzimati nenormativne aktivnosti«

Rješavanje postavljenih problema nije moguće postići nenormativnim rješenjima.

Podizanje svijesti kroz različite kampanje i edukacije ima svoju svrhu i određeni učinak, ali ne rješava ključno pitanje, a to je prelazak iz neprijavljenog u prijavljeni rad.

Slijedom navedenog, ova opcija nije provediva.

4.1.3. Opcija 3. (normativno rješenje) »Poduzimati nenormativnu aktivnost A«

Normativna opcija (normativno rješenje) donošenjem Zakona o suzbijanju neprijavljenoga rada ocjenjuje se kao jedina moguća, a ovo normativno rješenje, u odnosu na probleme ocjenjuje se ujedno i kao najbolja opcija.

   Donošenjem novog propisa na jednom će se mjestu objediniti postupanje za slučaj utvrđivanja neprijavljenoga rada. Tako će se propisati:

- nadležnost tijela koja postupaju u slučaju utvrđivanja neprijavljenoga rada

- postupak kojim se neprijavljenome radniku osigurava prijava na obvezno mirovinsko osiguranje

- obveza poslodavaca da na odgovarajući način, osim javnih davanja vezanih uz plaću isplati i neto plaću radniku za pretpostavljeno vrijeme rada

- način postupanja nadležnog tijela za mirovinsko osiguranje i nadležnog tijela za obračun i naplatu javnih davanja u slučaju utvrđivanja postojanja neprijavljenoga rada

- uspostava jedinstvene elektroničke evidencije rad i evidencije neaktivnih osoba

- uspostava liste prekršitelja ali i liste poslodavaca koji posluju u skladu sa zakonom

- solidarna odgovornost ugovaratelja za isplatu plaće radnicima podugovaratelja

- prekršajne odredbe

- prijelazne i završne odredbe  

4.1.4. Opcija 4. (normativno rješenje) »Poduzimati nenormativnu aktivnost B«

Neprijavljeni rad je multidisciplinarni problem koji se, osim uz ne postojanje formalnog radnog odnosa, veže uz kršenje niza drugih propisa koji se nalaze u nadležnosti različitih tijela. Kako bi se izbjeglo fragmentarno uređivanje postupanja kroz više različitih propisa, normativna intervencija u veći broj različitih propisa ne smatra se svrhovitom.

5.

PROVOĐENJE SCM METODOLOGIJE

Ako je odgovor na pitanje pod rednim brojem 6.1. „DA“, iz Prethodnog MSP testa potrebno je uz Obrazac prethodne procjene priložiti pravilno ispunjenu Standard Cost Model (SCM) tablicu s procjenom mogućeg administrativnog troška za svaku propisanu obvezu i zahtjev (SCM kalkulator).

SCM kalkulator ispunjava se sukladno uputama u standardiziranom obrascu u kojem se nalazi formula izračuna i sukladno jedinstvenim nacionalnim smjernicama uređenim kroz SCM priručnik.

SCM kalkulator dostupan je na stranici: http://www.mingo.hr/page/standard-cost-model

6.

SAVJETOVANJE I KONZULTACIJE

7.

OPTIMALNO RJEŠENJE

Ovaj zakon imati će pozitivan učinak na cjelokupno gospodarstvo, vraća ravnotežu u odnos gospodarskih subjekata i odnos cijene rada na tržištu rada te će utjecati na povećanje prihoda Državnog proračuna. Novo uređenim sustavom prelaska iz neprijavljenoga u prijavljeni rad osigurati će se održiviji sustav socijalnog osiguranja, a ujedno omogućiti neprijavljenim radnicima ostvarivanje prava koja se temelje na ostvarenom mirovinskom stažu. Pozitivno će djelovati na smanjenje formalne nezaposlenosti i utjecati na poslodavce na zakonito zapošljavanje kako bi izbjegli retroaktivne prijave, retroaktivno plaćanje plaće, javnih davanja te prekršajnih kazni i administrativnih nameta.

8.

VREMENSKI OKVIR I VREDNOVANJE

Provedba i primjena odredbi propisanih Zakonom o suzbijanju neprijavljenoga rada pratiti će se putem obavljenih nadzora koje će provoditi nadležni inspektori koji su prema posebnim propisima ovlašteni za nadzor u vezi s radom i zapošljavanjem te nadležni porezni inspektori. Putem evidencije Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje moći će se pratiti broj uspostavljenih prijava na mirovinsko osiguranje temeljem ovoga propisa.

Prvi ishodi Zakona mogu biti vidljivi u kratkom vremenu nakon usvajanja istog, a cjelovito vrednovanja provedbe Zakona moguće je usporedbom izvješća o provedenim nadzorima u narednih nekoliko godina.

9.

PRILOZI

U prilogu se prilažu važniji dokumenti, analize i rezultati korisni za donositelje odluka. Ako je riječ o opširnijim dokumentima, prilažu se sažeci dokumenta uz navođenje izvora. U priloge se također mogu staviti dokumenti nastali u postupku procjene učinaka propisa. Priloge je potrebno numerirati i ovdje navesti nazive priloga

10.

POTPIS ČELNIKA TIJELA

Potpis: Marin Piletić, ministar

Datum: 28. srpnja 2022.

11.

Odgovarajuća primjena ovoga Obrasca u slučaju provedbe članka 18. stavka 2. Zakona o procjeni učinaka propisa ("Narodne novine", broj 44/17)

Uputa:

 Prilikom primjene ovoga Obrasca na provedbene propise i akte planiranja u izradi, izričaj „nacrt prijedloga zakona“ potrebno je zamijeniti s nazivom provedbenog propisa odnosno akta planiranja.