NACRT PRIJEDLOGA ZAKONA O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O KLIMATSKIM PROMJENAMA I ZAŠTITI OZONSKOG SLOJA
I.USTAVNA OSNOVA ZA DONOŠENJEZAKONA
Ustavna osnova za donošenje ovog Zakona sadržana je u odredbi članka 2. stavka 4. podstavka 1. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine”, broj 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske).
II. OCJENA STANJA, OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI ZAKONOM I POSLJEDICE KOJE ĆE PROISTJEĆI DONOŠENJEM ZAKONA
Zakon o klimatskim promjenama i zaštiti ozonskog sloja (''Narodne novine'' broj 127/19) (u daljnjem tekstu: Zakon), donesen je 27. prosinca 2019., a stupio je na snagu 1. siječnja 2020. godine, osim članaka 22. i 24. koji su stupili na snagu 1. siječnja 2021.
Zakonom se određuje nadležnost i odgovornost za ublažavanje klimatskih promjena, prilagodbu klimatskim promjenama i zaštitu ozonskog sloja, dokumenti o klimatskim promjenama i zaštiti ozonskog sloja, praćenje i izvješćivanje o emisijama stakleničkih plinova, sustav trgovanja emisijama stakleničkih plinova, zrakoplovna djelatnost, sektori izvan sustava trgovanja emisijama stakleničkih plinova, Registar Unije, tvari koje oštećuju ozonski sloj i fluorirani staklenički plinovi, financiranje ublažavanja klimatskih promjena, prilagodbe klimatskim promjenama i zaštite ozonskog sloja, informacijski sustav za klimatske promjene i zaštitu ozonskog sloja te upravni i inspekcijski nadzor.
Zbog vodeće uloge koju Europska unija zauzima vezano za klimatske promjene, Europska unija je u razdoblju od usvajanja Zakona u prosincu 2019. godine donijela nove propise u području EU sustava trgovanja emisijama stakleničkih plinova, koji reguliraju uspostavu i primjenu metodologije vezane za emisijske jedinice koje se dodjeljuju besplatno operaterima postrojenja od 2021. godine, učinkovitog praćenja i izvješćivanja o emisijama o razinama aktivnosti postrojenja i primjenu Registra Unije.
Naime, u trećem razdoblju trgovanja emisijama stakleničkih plinova koje je trajalo od 2013. do 2020. godine, pravila o dodjeli emisijskih jedinica koje se dodjeljuju besplatno operaterima postrojenja bila su propisana Odlukom Komisije 2011/278/EU od 27. travnja 2011. o utvrđivanju prijelaznih propisa na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica, koja je bila na snazi do 31. prosinca 2020. godine. Stoga je potrebno navedenu Odluku brisati iz postojećeg Zakona i sve reference na nju u člancima postojećeg Zakona.
Za četvrto razdoblje trgovanja emisijama stakleničkih plinova koje je započelo 1. siječnja 2021. godine i traje do 31. prosinca 2030. godine, Europska unija je donijela Delegiranu uredbu Komisije (EU) 2019/331 оd 19. prosinca 2018. o utvrđivanju prijelaznih pravila na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica (u daljnjem tekstu: Uredba Komisije (EU) 2019/331) i Provedbenu uredbu Komisije (EU) 2019/1842 оd 31. listopada 2019. o utvrđivanju pravila za primjenu Direktive 2003/87/EZ u pogledu dodatnih aranžmana za prilagodbe dodjele besplatnih emisijskih jedinica (u daljnjem tekstu: Uredba Komisije (EU) 2019/1842), zbog promjena razine aktivnosti. Dok je postojećim Zakonom uređen okvir za provedbu Delegirane uredbe Komisije (EU) 2019/331, nastala je potreba da se dopune odredbe vezano za provedbu Provedbene uredbe Komisije (EU) 2019/1842,kojom se definira besplatno dodjeljivanje emisijskih jedinica postrojenjima po godinama. Provedbena uredba Komisije (EU) 2019/1842 objavljena je u studenome 2019. godine, tijekom završnog postupka donošenja Zakona koji je usvojen u prosincu 2019. godine. Provedbena uredba Komisije (EU) 2019/1842 detaljno opisuje dostavu i postupke provjere podataka koje su operateri postrojenja dužni dostaviti svake godine počevši od 2021. do 2025. godine. Tijelo državne uprave nadležno za zaštitu okoliša na temelju dobivenih podataka provjerava dostavljene podatke, dostavlja ih Komisiji koja donosi Odluku na temelju koje se u Registru unije izmjenjuju iznosi dodijeljenih jedinica.
S izmjenama odredbi koje propisuju novi rok besplatne dodjele emisijskih jedinica Direktivom (EU) 2023/958 i Direktivom (EU) 2023/959 omogućena je u EU sustavu trgovanja emisijama kasnija besplatna dodjela koja je pomaknuta s 28. veljače na 30. lipnja tekuće godine. Također je pomaknut i rok predaje emisijskih jedinica s kojima operateri postrojenja i zrakoplova pokrivaju emisije iz prethodne godine, s 30. travnja na 30. rujna.
Postrojenja u RH uključena su u EU sustav trgovanja emisijama stakleničkih plinova od 1. siječnja 2013. godine i obuhvaćaju 26 operatera s 44 postrojenja te tri operatora zrakoplova. Ukupne emisije iz EU ETS sektora u Republici Hrvatskoj su oko 30 -35% ukupnih emisija. U odnosu na 2005., emisije iz EU ETS sektora do 2021. su se smanjile za 40,5% a ukupni cilj smanjenja emisija u EU ETS-u na razini cijele EU je do 2020. bio 43%.
Obzirom na značajan financijski utjecaj besplatne dodjele emisijskih jedinica, važno je da proces dostave podataka koje prethodno trebaju verificirati akreditirani verifikatori i proces provjere i dodjele emisijskih jedinica teče neometano i na vrijeme.
Dijagram 1.: Ukupne emisije stakleničkih plinova (utonama CO2 ekvivalenta) u postrojenjima u RH koja su uključena u EU sustav trgovanja emisijama stakleničkih plinova i emisijske jedinice dodijeljene besplatno po godinama (izvor: Registar unije).
Postojećim odredbama Zakona, proces besplatne dodjele emisijskih jedinica u EU ETS-u teče na način da:
- operateri postrojenja do 15. siječnja svake godine dužni su dostaviti Ministarstvu verificirane podatke o proizvodnji za prethodnu kalendarsku godinu;
- Ministarstvo provjerava dostavljene podatke koji su osnova za izračun besplatnih emisijskih jedinica za tekuću godinu i prosljeđuje ih Europskoj komisiji na konačno odobrenje.
- operateri postrojenja do 30. travnja moraju predati iznos emisijskih jedinica u Registru unije koji odgovara njihovim ukupnim emisijama iz postrojenja iz prethodne kalendarske godine. Ako su im emisije više od iznosa emisijskih jedinica koje se dodjeljuju besplatno, razliku trebaju kupiti na tržištu.
Dijagram 2.: Trend kretanja cijena emisijskih jedinica na tržištu od 2013. do ožujka 2023. godine (izvor: dražbovna platforma za razmjenu energije u Europi(EEX))
Treba istaknuti da su cijene emisijskih jedinica na dražbama u stalnom porastu tako da su se cijene emisijskih jedinica od 2013. do 2018. godine kretale do 10 EUR/t CO2 dok je početkom 2022. godine cijena narasla iznad 90 EUR/t CO2 i tijekom 2022. kretala se uglavnom između 80 i 90 EUR da bi početkom 2023. ponovno prešla 90 EUR.
Međutim, tijekom provedbe gore opisanih postupaka definiranih odredbama postojećeg Zakona, uočen je problem za operatere postrojenja u dostavi potrebnih podataka do 15. siječnja za prethodnu kalendarsku godinu, a koji prethodno moraju biti i verificirani, obzirom da im još nisu poznati podaci iz provedbe inventura roba i zaliha, nedostatka verifikatora na tržištu ali i vrlo kratkog vremena za Hrvatsku akreditaciju koja vrši nadzor nad radom verifikatora.
Zbog toga se za operatere postrojenja pomiče rok dostave verificiranih podataka o proizvodnji za proteklu kalendarsku godinu s 15. siječnja na 31. ožujka. S izmjenama roka besplatne dodjele emisijskih jedinica Direktivom (EU) 2023/958 i Direktivom (EU) 2023/959 s 28. veljače na 30. lipnja tekuće godine, omogućeno je više vremena za provjeru dostavljenih podatka od strane Ministarstva, a nakon toga i Komisije, koja će po donošenju odluke operateru postrojenja kasnije tijekom godine dodijeliti konačni godišnji iznos emisijskih jedinica, a koji u iznimnim slučajevima može odstupati od iznosa emisijskih jedinica koji su besplatno dodijeljeni za tekuću godinu. Na taj način će postrojenja prije roka za predaju jedinica u Registar unije, koji je pomaknut s 30. travnja na 30. rujna, na računu u Registru Unije imati određenu količinu emisijskih jedinica kojima će moći pokriti svoje emisije iz prethodne godine i neće trebati kupiti tu količinu na tržištu.
Stoga se predloženim izmjenama Zakona predlaže postupak kojim se Ministarstvu omogućuje da do 30. lipnja dodjeliemisijske jedinice operaterima postrojenja u skladu s zadnjom Odlukom Komisije. U iznimnim slučajevima, ako pojedina postrojenja na račune u Registru Unije 30. lipnja dobiju više emisijskih jedinica u odnosu na količine koje im pripadaju temeljem proizvodnje iz prethodne kalendarske godine, morat će izvršiti povrat prekomjerno dodijeljenih jedinica. Stoga se izmjenama Zakona treba propisati način izvršenja obveze povrata prekomjerne količine emisijskih jedinica operaterima postrojenja. Također, treba se propisati pravni postupak ukoliko operater postrojenja ne izvrši povrat prekomjerno dodijeljenih emisijskih jedinica u Registar Unije.
MINISTARSTVO GOSPODARSTVA I ODRŽIVOG RAZVOJA
NACRT PRIJEDLOGA ZAKONA O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O KLIMATSKIM PROMJENAMA I ZAŠTITI OZONSKOG SLOJA
I. USTAVNA OSNOVA ZA DONOŠENJE ZAKONA
Ustavna osnova za donošenje ovog Zakona sadržana je u odredbi članka 2. stavka 4. podstavka 1. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine”, broj 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske).
II. OCJENA STANJA, OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI ZAKONOM I POSLJEDICE KOJE ĆE PROISTJEĆI DONOŠENJEM ZAKONA
Zakon o klimatskim promjenama i zaštiti ozonskog sloja (''Narodne novine'' broj 127/19) (u daljnjem tekstu: Zakon), donesen je 27. prosinca 2019., a stupio je na snagu 1. siječnja 2020. godine, osim članaka 22. i 24. koji su stupili na snagu 1. siječnja 2021.
Zakonom se određuje nadležnost i odgovornost za ublažavanje klimatskih promjena, prilagodbu klimatskim promjenama i zaštitu ozonskog sloja, dokumenti o klimatskim promjenama i zaštiti ozonskog sloja, praćenje i izvješćivanje o emisijama stakleničkih plinova, sustav trgovanja emisijama stakleničkih plinova, zrakoplovna djelatnost, sektori izvan sustava trgovanja emisijama stakleničkih plinova, Registar Unije, tvari koje oštećuju ozonski sloj i fluorirani staklenički plinovi, financiranje ublažavanja klimatskih promjena, prilagodbe klimatskim promjenama i zaštite ozonskog sloja, informacijski sustav za klimatske promjene i zaštitu ozonskog sloja te upravni i inspekcijski nadzor.
Zbog vodeće uloge koju Europska unija zauzima vezano za klimatske promjene, Europska unija je u razdoblju od usvajanja Zakona u prosincu 2019. godine donijela nove propise u području EU sustava trgovanja emisijama stakleničkih plinova, koji reguliraju uspostavu i primjenu metodologije vezane za emisijske jedinice koje se dodjeljuju besplatno operaterima postrojenja od 2021. godine, učinkovitog praćenja i izvješćivanja o emisijama o razinama aktivnosti postrojenja i primjenu Registra Unije.
Naime, u trećem razdoblju trgovanja emisijama stakleničkih plinova koje je trajalo od 2013. do 2020. godine, pravila o dodjeli emisijskih jedinica koje se dodjeljuju besplatno operaterima postrojenja bila su propisana Odlukom Komisije 2011/278/EU od 27. travnja 2011. o utvrđivanju prijelaznih propisa na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica, koja je bila na snazi do 31. prosinca 2020. godine. Stoga je potrebno navedenu Odluku brisati iz postojećeg Zakona i sve reference na nju u člancima postojećeg Zakona.
Za četvrto razdoblje trgovanja emisijama stakleničkih plinova koje je započelo 1. siječnja 2021. godine i traje do 31. prosinca 2030. godine, Europska unija je donijela Delegiranu uredbu Komisije (EU) 2019/331 оd 19. prosinca 2018. o utvrđivanju prijelaznih pravila na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica (u daljnjem tekstu: Uredba Komisije (EU) 2019/331) i Provedbenu uredbu Komisije (EU) 2019/1842 оd 31. listopada 2019. o utvrđivanju pravila za primjenu Direktive 2003/87/EZ u pogledu dodatnih aranžmana za prilagodbe dodjele besplatnih emisijskih jedinica (u daljnjem tekstu: Uredba Komisije (EU) 2019/1842), zbog promjena razine aktivnosti. Dok je postojećim Zakonom uređen okvir za provedbu Delegirane uredbe Komisije (EU) 2019/331, nastala je potreba da se dopune odredbe vezano za provedbu Provedbene uredbe Komisije (EU) 2019/1842, kojom se definira besplatno dodjeljivanje emisijskih jedinica postrojenjima po godinama. Provedbena uredba Komisije (EU) 2019/1842 objavljena je u studenome 2019. godine, tijekom završnog postupka donošenja Zakona koji je usvojen u prosincu 2019. godine. Provedbena uredba Komisije (EU) 2019/1842 detaljno opisuje dostavu i postupke provjere podataka koje su operateri postrojenja dužni dostaviti svake godine počevši od 2021. do 2025. godine. Tijelo državne uprave nadležno za zaštitu okoliša na temelju dobivenih podataka provjerava dostavljene podatke, dostavlja ih Komisiji koja donosi Odluku na temelju koje se u Registru unije izmjenjuju iznosi dodijeljenih jedinica.
S izmjenama odredbi koje propisuju novi rok besplatne dodjele emisijskih jedinica Direktivom (EU) 2023/958 i Direktivom (EU) 2023/959 omogućena je u EU sustavu trgovanja emisijama kasnija besplatna dodjela koja je pomaknuta s 28. veljače na 30. lipnja tekuće godine. Također je pomaknut i rok predaje emisijskih jedinica s kojima operateri postrojenja i zrakoplova pokrivaju emisije iz prethodne godine, s 30. travnja na 30. rujna.
Postrojenja u RH uključena su u EU sustav trgovanja emisijama stakleničkih plinova od 1. siječnja 2013. godine i obuhvaćaju 26 operatera s 44 postrojenja te tri operatora zrakoplova. Ukupne emisije iz EU ETS sektora u Republici Hrvatskoj su oko 30 -35% ukupnih emisija. U odnosu na 2005., emisije iz EU ETS sektora do 2021. su se smanjile za 40,5% a ukupni cilj smanjenja emisija u EU ETS-u na razini cijele EU je do 2020. bio 43%.
Obzirom na značajan financijski utjecaj besplatne dodjele emisijskih jedinica, važno je da proces dostave podataka koje prethodno trebaju verificirati akreditirani verifikatori i proces provjere i dodjele emisijskih jedinica teče neometano i na vrijeme.
Dijagram 1.: Ukupne emisije stakleničkih plinova (u tonama CO 2 ekvivalenta) u postrojenjima u RH koja su uključena u EU sustav trgovanja emisijama stakleničkih plinova i emisijske jedinice dodijeljene besplatno po godinama (izvor: Registar unije).
Postojećim odredbama Zakona, proces besplatne dodjele emisijskih jedinica u EU ETS-u teče na način da:
- operateri postrojenja do 15. siječnja svake godine dužni su dostaviti Ministarstvu verificirane podatke o proizvodnji za prethodnu kalendarsku godinu;
- Ministarstvo provjerava dostavljene podatke koji su osnova za izračun besplatnih emisijskih jedinica za tekuću godinu i prosljeđuje ih Europskoj komisiji na konačno odobrenje.
- operateri postrojenja do 30. travnja moraju predati iznos emisijskih jedinica u Registru unije koji odgovara njihovim ukupnim emisijama iz postrojenja iz prethodne kalendarske godine. Ako su im emisije više od iznosa emisijskih jedinica koje se dodjeljuju besplatno, razliku trebaju kupiti na tržištu.
Dijagram 2.: Trend kretanja cijena emisijskih jedinica na tržištu od 2013. do ožujka 2023. godine (izvor: dražbovna platforma za razmjenu energije u Europi (EEX))
Treba istaknuti da su cijene emisijskih jedinica na dražbama u stalnom porastu tako da su se cijene emisijskih jedinica od 2013. do 2018. godine kretale do 10 EUR/t CO 2 dok je početkom 2022. godine cijena narasla iznad 90 EUR/t CO 2 i tijekom 2022. kretala se uglavnom između 80 i 90 EUR da bi početkom 2023. ponovno prešla 90 EUR.
Međutim, tijekom provedbe gore opisanih postupaka definiranih odredbama postojećeg Zakona, uočen je problem za operatere postrojenja u dostavi potrebnih podataka do 15. siječnja za prethodnu kalendarsku godinu, a koji prethodno moraju biti i verificirani, obzirom da im još nisu poznati podaci iz provedbe inventura roba i zaliha, nedostatka verifikatora na tržištu ali i vrlo kratkog vremena za Hrvatsku akreditaciju koja vrši nadzor nad radom verifikatora.
Zbog toga se za operatere postrojenja pomiče rok dostave verificiranih podataka o proizvodnji za proteklu kalendarsku godinu s 15. siječnja na 31. ožujka. S izmjenama roka besplatne dodjele emisijskih jedinica Direktivom (EU) 2023/958 i Direktivom (EU) 2023/959 s 28. veljače na 30. lipnja tekuće godine, omogućeno je više vremena za provjeru dostavljenih podatka od strane Ministarstva, a nakon toga i Komisije, koja će po donošenju odluke operateru postrojenja kasnije tijekom godine dodijeliti konačni godišnji iznos emisijskih jedinica, a koji u iznimnim slučajevima može odstupati od iznosa emisijskih jedinica koji su besplatno dodijeljeni za tekuću godinu. Na taj način će postrojenja prije roka za predaju jedinica u Registar unije, koji je pomaknut s 30. travnja na 30. rujna, na računu u Registru Unije imati određenu količinu emisijskih jedinica kojima će moći pokriti svoje emisije iz prethodne godine i neće trebati kupiti tu količinu na tržištu .
Stoga se predloženim izmjenama Zakona predlaže postupak kojim se Ministarstvu omogućuje da do 30. lipnja dodjeli emisijske jedinice operaterima postrojenja u skladu s zadnjom Odlukom Komisije. U iznimnim slučajevima, ako pojedina postrojenja na račune u Registru Unije 30. lipnja dobiju više emisijskih jedinica u odnosu na količine koje im pripadaju temeljem proizvodnje iz prethodne kalendarske godine, morat će izvršiti povrat prekomjerno dodijeljenih jedinica. Stoga se izmjenama Zakona treba propisati način izvršenja obveze povrata prekomjerne količine emisijskih jedinica operaterima postrojenja. Također, treba se propisati pravni postupak ukoliko operater postrojenja ne izvrši povrat prekomjerno dodijeljenih emisijskih jedinica u Registar Unije.