Program rada Vlade Republike Hrvatske, akt planiranja ili reformska mjera:
Da/Ne:
Da
Naziv akta:
Nacionalni program reformi 2019.
Strategija socijalne skrbi za starije osobe u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2017.-2020. godine
Opis mjere:
Mjera 5. Smanjenje siromaštva i socijalne isključenosti, 5.1. Promovirati socijalnu uključenost, posebno kroz smanjenje siromaštva, s ciljem smanjenja broja ljudi u riziku od siromaštva i socijalne isključenosti za 150.000, 5.1.6. Uvođenje nacionalne mirovine, 5.1.6.1. Utvrđivanje kriterija, parametara i financijskih sredstava za uvođenje nacionalne mirovine.
Mjera 3.1. Uvođenje nacionalne mirovine
Institut nacionalne mirovine namijenjen je starijim osobama koje ne ostvaruju mirovinu na temelju prethodnog rada i plaćenih mirovinskih doprinosa, odnosno osobama koje ne ispunjavaju uvjete za ostvarivanje prava na starosnu mirovinu i nemaju drugi izvor prihoda
1.4.
Plan usklađivanja zakonodavstva Republike Hrvatske s pravnom stečevinom Europske unije
Da/Ne:
Ne
Naziv pravne stečevine EU:
2.
ANALIZA POSTIGNUTIH REZULTATA PRIMJENE ZAKONA
2.1.
Zakonom o nacionalnoj naknadi za starije osobe (dalje u tekstu: Zakon) uveden je novi institut u hrvatski pravni sustav koji predstavlja novčano davanje za starije osobe koje imaju navršenih 65 godina života i nisu ostvarile mirovinu na temelju prethodnog rada i plaćenih mirovinskih doprinosa, odnosno nisu osigurale prihod za starost u okviru mirovinskog sustava. Zakon je donesen sukladno Strategiji socijalne skrbi za starije osobe u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2017. do 2020. godine koju je donijela Vlade Republike Hrvatske Odlukom od 29. rujna 2017. godine (Narodne novine, broj 97/17.) u okviru Nacionalnog plana reformi 2019. Također, institut nacionalne mirovine smatra se jednim od jamstava nacionalne socijalne zaštite prema Preporuci 202 Međunarodne organizacije rada iz 2012. godine kojom je propisana potreba osiguranja osnovnog socijalno-zaštitnog prihoda na nacionalno definiranoj minimalnoj razini za starije osobe.
Prema Zakonu, pravo na nacionalnu naknadu za starije osobe (dalje u tekstu: nacionalna naknada) može ostvariti hrvatski državljanin s navršenih 65 godina života i s prebivalištem na području Republike Hrvatske u neprekidnom trajanju od 20 godina neposredno prije podnošenja zahtjeva za ostvarivanje prava. Uz taj osnovni uvjet trebaju biti ispunjeni i sljedeći uvjeti: da osoba nije korisnik mirovine niti osiguranik u obveznom mirovinskom osiguranju, da njegov prihod i/ili prihod članova njegovoga kućanstva ostvaren u prethodnoj kalendarskoj godini po članu kućanstva mjesečno ne prelazi utvrđeni iznos nacionalne naknade, da nije korisnik prava na zajamčenu minimalnu naknadu prema propisima o socijalnoj skrbi, da mu nije priznato pravo na uslugu smještaja prema propisima o socijalnoj skrbi, da nije sklopio ugovor o dosmrtnom uzdržavanju ili ugovor o doživotnom uzdržavanju kao primatelj uzdržavanja. Iznimno, korisnik prava na mirovinu i korisnik prava na zajamčenu minimalnu naknadu može ostvariti pravo na nacionalnu naknadu pod uvjetom da se na njegov zahtjev obustavi isplata mirovine, odnosno utvrdi prestanak prava na zajamčenu minimalnu naknadu. Isplata nacionalne naknade je započela 1. siječnja 2021. godine u mjesečnom iznosu od 800,00 kuna. Svota ove naknade podliježe usklađivanju jednom godišnje, počevši od 1. siječnja 2022. godine nadalje, prema stopi promjene indeksa potrošačkih cijena iz prethodne godine u odnosu na godinu koja joj prethodi, prema podacima Državnog zavoda za statistiku, o čemu odluku donosi Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje (dalje u tekstu: Zavod), koji je ujedno i javna ustanova nadležna za zaprimanje zahtjeva za nacionalnu naknadu, odlučivanje o zahtjevima i isplatu. Počevši od 1. siječnja 2022. nacionalna naknada iznosi 820,80 kuna.
Donošenju Zakona prethodile su analize i usporedbe uvjeta, kriterija i obuhvata osoba s institutom zajamčene minimalne naknade i najnižom mirovinom kako bi se odredio obuhvat preostalih osoba kojima je namijenjena nacionalna naknada, odnosno kako bi se utvrdila ciljana skupina. Na temelju navedenih postupka kreiran je model koji se pokazao najprimjerenijim za postizanje cilja osiguranja osnovnog socijalno-zaštitnog prihoda za starije osobe, a u okviru gospodarskih mogućnosti te je određen Zakonom.
Zajamčena minimalna naknada je novčano davanje iz okvira sustava socijalne skrbi, također namijenjen osobama koje nemaju sredstava za zadovoljenje osnovnih životnih potreba, no nije uvjetovan starosnom dobi, niti dugotrajnim prebivalištem na području Republike Hrvatske dok je najniža mirovina zaštitni institut u mirovinskom osiguranju za osobe koje u svojem radnom vijeku nisu ostvarile prihod koji bi im u starosti osigurao primjeren život. Najniža mirovina je namijenjena osobama koje su na temelju rada stekle pravo na mirovinu, ali im je iznos mirovine ispod minimalnog iznosa propisanog propisima o mirovinskom osiguranju generacijske solidarnosti te im se na ovaj način osigurava prihod u starosti u primjerenom iznosu u visini najniže mirovine. Slijedom utvrđenoga, Republika Hrvatska se opredijelila za uvođenje socijalno-zaštitnog instituta kojem je namjena obuhvatiti preostale kategorije starijih osoba iznad 65 godina koje nisu osigurale prihod za starost iz sustava mirovinskog osiguranja i nisu u mogućnosti ostvariti drugi prihod, s namjerom doprinosa smanjenju stigmatiziranja takvih osoba kroz nekorištenje naknada iz sustava socijalne skrbi, a u skladu s gospodarskim mogućnostima. Prilikom donošenja Zakona procijenjen je broj korisnika nacionalne naknade u prve dvije godine primjene Zakona, u 2021. godini približno 19.700 osoba te 21.550 osoba u 2022. godini. Projekcije su izrađene na temelju raspoloživih javno dostupnih podataka, u trenutku pripreme Zakona u Republici Hrvatskoj je bilo približno 860.000 osoba starijih od 65 godina života, pretpostavljeno je kako bi od ukupnog broja osoba starijih od 65 godina moglo biti približno 50.000 potencijalnih korisnika nacionalne naknade za starije osobe, obuhvatilo se osobe koje nisu korisnici mirovine i nisu korisnici prava iz sustava socijalne skrbi te nisu zaposlene. S obzirom na neraspoloživost podataka koliko je od procijenjenih 50.000 osoba, onih osoba koje ispunjavaju Zakonom propisane uvjete za ostvarivanje nacionalne naknade (primjerice, broj osoba koje imaju prebivalište u Republici Hrvatskoj u neprekidnom trajanju od 20 godina, broj osoba koje nisu sklopile ugovor o doživotnom uzdržavanju, visina prosječnih prihoda po članu kućanstva i dr.), pretpostavljeno je da bi od navedenog broja potencijalnih korisnika, oko 19.700 osoba eventualno moglo ispuniti uvjete za ostvarivanje prava na navedenu naknadu.
Prema statističkim podacima koje vodi Zavod, u prosincu 2022. godine za isplatu nacionalne naknade za studeni evidentirano je ukupno 6384 korisnika. Od ukupnog broja korisnika nacionalne naknade žene čine većinu, odnosno 4133 (64,74%), muškarci 2251 (35,26%), a prosječna dob korisnika je 73 godine. Također, prema regionalnoj pripadnosti utvrđen je najveći broj korisnika na području Zagreba i Zagrebačke županije (1123), Osječko-baranjske (540), Vukovarsko -srijemske (501) te Splitsko-dalmatinske županije (487), dok je najmanji broj korisnika na području Ličko-senjske (85), Međimurske (112) te Dubrovačko-neretvanske županije (134).
Utvrđeno je kako je Zavod osigurao učinkovit tijek postupka od podnošenja zahtjeva do donošenja rješenja o pravu na nacionalnu naknadu, osiguravši dovoljan broj djelatnika koji postupaju po zahtjevima, što potvrđuje podatak kako nema neriješenih zahtjeva. Postupak je automatiziran kroz razmjenu podatka s nadležnim tijelima (Ministarstvom rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike, Ministarstvom unutarnjih poslova te Ministarstvom financija-Poreznom upravom) radi utvrđivanja činjenica o kojima ovisi ispunjavanje uvjeta za priznanje prava na nacionalnu naknadu. Važno je spomenuti kako je postupak maksimalno olakšan i pojednostavljen za podnositelja zahtjeva. Osoba treba samo podnijeti zahtjev, što je moguće u svakoj područnoj službi, uredu ili ispostavi Zavoda (tiskanica zahtjeva za nacionalnu naknadu može se preuzeti na internetskoj stranici Zavoda ili kupiti u prodavaonicama Narodnih novina) te elektroničkim putem u sustavu e-Građani.
Od početka primjene Zakona do 14. studenoga 2022. ukupno je podneseno 13.267 zahtjeva, na temelju kojih su ukupno 7172 osobe ostvarile pravo na nacionalnu naknadu. Iz navedenog podatka proizlazi kako je relativno mali postotak pozitivno riješenih zahtjeva, svega oko 54% te su stoga posebno analizirani razlozi zbog kojih gotovo 46% osoba koje su podnijele zahtjev nisu ostvarile pravo na nacionalnu naknadu. Najčešći razlog odbijanja (oko 54%) je propisani cenzus, odnosno okolnost da prihodi podnositelja zahtjeva i/ili njegovih članova kućanstva premašuju propisani iznos utvrđen u visini nacionalne naknade (800,00 kn u 2021. godini i 820,80 kn u 2022. godini) po članu kućanstva. Osim navedenog razloga, više od 15% zahtjeva je odbijeno zbog neispunjavanja uvjeta prebivališta, potom zbog korištenja zajamčene minimalne naknade (više od 11%) te nenavršene starosne dobi od 65 godine (gotovo 10%).
Prema broju podnesenih zahtjeva po područnoj službi/uredu Zavoda vidljivo je kako je najveći broj zahtjeva podnesen u Zagrebu, zatim Osijeku i Splitu, dok je najmanje zahtjeva podneseno na području službe Zavoda u Gospiću.
Također, analizirani su i podaci o razlozima obustave isplate nacionalne naknade iz kojih je razvidno kako je najčešći razlog obustave smrt korisnika (65,76%),priznato pravo na mirovinu u Republici Hrvatskoj (19,01%),stupanje u obvezno osiguranje (3,31%) te priznato pravo na zajamčenu minimalnu naknadu (3,07%).
Nadalje, pristupilo se ispitivanju informiranosti ciljane skupine ovoga Zakona te je utvrđeno kako je Zavod proveo opsežnu promidžbenu kampanju koja je započela u prosincu 2020. godine. Objavljena je obavijest na Internetskoj stanici Zavoda, obavještavalo se u radijskim i televizijskim emisijama (na lokalnoj i nacionalnoj razini) te su kreirane stranice/profili na društvenim mrežama, tiskani su informativni letci (27.000) i plakati (300) koji su postavljeni na lokacijama Središnje službe Zavoda, službi, ureda i ispostava Zavoda, proslijeđeni su Centrima za socijalnu skrb diljem Republike Hrvatske, društvima Crvenoga križa i biskupijskim i župnim Caritasima, radi što bolje informiranosti starijih osoba koje žive na izoliranim područjima. Zavod je izvijestio kako i dalje kontinuirano provodi informiranje o nacionalnoj naknadi (i tijekom 2022. godine) te kako su do sada ukupno provedene 173 medijske objave.
U odnosu na procijene kako bi nacionalnu naknadu trebalo ostvariti oko 19.700 korisnika u 2021. godini, a u 2022. godini 21.550 korisnika, vidljiva je znatno manja ostvarenost broja korisnika, kao krajnjeg cilja ovoga Zakona.
Uzimanjem u obzir raspoloživih izvora prikupljanja podataka i postojećih baza podataka, zaključeno je kako nije moguće sa sigurnošću utvrditi je li ciljana skupina dosegnuta jer ne postoji popis određenih članova ciljane skupine, kao ni u kolikom postotku su osobe koje bi mogle ispuniti uvjete za nacionalnu naknadu doista i informirane o toj mogućnosti. Naime, zbog propisivanje prihodovnog cenzusa za potencijalnog korisnika i članove njegovog kućanstva, vrlo je teško utvrditi približan broj potencijalnih korisnika, što jasno proizlazi iz analiziranih podataka o razlozima odbijanja zahtjeva za priznanje prava na nacionalnu naknadu.
S obzirom na to da primjena Zakona u ovom kratkoročnom razdoblju nije rezultirala približnim brojem korisnika koji su ostvarili pravo na nacionalnu naknadu u odnosu na predviđeni broj korisnika prilikom donošenja Zakona, potrebno je posebno dodatno razmotriti propisane uvjete za ostvarivanje prava. Također, važno je istaknuti kako su iznos nacionalne naknade i osnovica zajamčene minimalne naknade bili isti, od stupanja na snagu Zakona do stupanja na snagu novog Zakona o socijalnoj skrbi 17. veljače 2022. (Narodne novine, br. 18/22., 46/22. i 119/22.), kada je osnovica za izračun zajamčene minimalne naknade povećana na 1000,00 kn te kada je omogućeno samcu starijem od 65 godina ostvarivanje iznosa zajamčene minimalne naknade od 130% osnovice, što je također doprinijelo smanjenom broju korisnika nacionalne naknade.
Međutim, sam broj podnesenih zahtjeva ukazuje na potrebu posebnog instituta za osobe starije životne dobi koje nisu obuhvaćene u sustavu socijalne skrbi i mirovinskome sustavu, a pri tome svakako treba voditi računa da propisani uvjeti i sam opseg novo uspostavljenog prava budu u skladu s gospodarskim mogućnostima. U tom kontekstu treba promatrati i iznos nacionalne naknade, posebno s polazišta kako je pozitivno da korisnici primaju bilo kakvu novčanu naknadu od strane države i da smatraju kako to donekle pomaže njihovoj situaciji i osjećaju se bolje jer država i društvo brinu za njih, za podizanje njihovoga socioekonomskog statusa.
3.
ANALIZA IZRAVNIH UČINAKA NASTALIH PRIMJENOM ZAKONA
3.1.
Analiza gospodarskih učinaka primjene Zakona
Primjena Zakona nije imala gospodarskih učinaka.
3.2.
Analiza učinaka primjene Zakona na zaštitu tržišnog natjecanja
Primjena Zakona nije imala učinaka na zaštitu tržišnog natjecanja.
3.3.
Analiza socijalnih učinaka primjene Zakona
S obzirom na to da je cilj Zakona da se ostvarivanjem prava na nacionalnu naknadu smanji siromaštvo starijih osoba od 65 godina, koje nisu osigurale primanja za starost i nisu u mogućnosti ostvariti prihod na drugi način te da se ostvarivanjem prava na nacionalnu naknadu utječe na ublažavanje stigme siromaštva ove skupine osoba, imajući u vidu kako su osobe starije od 65 godina često unutar skupine osoba koje su u najvećem riziku od siromaštva i socijalne isključenosti i učinka Zakona koji se želio postići, a to je smanjenje jaza u životnom standardu iste generacije skupine korisnika, kao preostalog kruga osoba koje ne ostvaruju pravo na zajamčenu minimalnu naknadu niti najnižu mirovinu, glavni cilj ovoga Zakona je socijalno-zaštitne prirode. Slijedom navedenoga, nacionalna naknada je zamišljena kao osnovni socijalno-zaštitni institut za navedenu skupinu osoba te je i ovaj institut i donesen sukladno nacionalnoj Strategiji socijalne skrbi za starije osobe u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2017.-2020., preporukama Međunarodne organizacije rada iz 2012. i na temelju praksi država članica Europske unije, a uvjeti i iznos su određeni na temelju prethodnih analiza i u skladu s gospodarskim mogućnostima. Od početka primjene Zakona do 14. studenoga 2022. godine ukupno 7172 osobe ostvarile su pravo na nacionalnu naknadu, te je svakako pozitivno da su i ovolikom broju osoba poboljšani materijalni životni uvjeti, no vidljivo je kako je primjena Zakona imala utjecaj na znatno manju skupinu osoba nego je predviđeno, od procijenjenih 19.700 korisnika u 2021. godini., bilo ih je 31,35 % , a od procijenjenih 21.550 korisnika za 2022. godinu 33,38 % (podaci do 14. studenoga 2022.).
Učinci Zakona mogu se ocijeniti pozitivnima za krug korisnika koji su obuhvaćeni Zakonom tj. za osobe koje su ostvarile pravo na nacionalnu naknadu.
3.4.
Analiza učinaka primjene Zakona na rad i tržište rada
Primjena Zakona nije imala učinaka narad i tržište rada.
3.5.
Analiza učinaka primjene Zakona na zaštitu okoliša
Primjena Zakona nije imala učinaka na zaštitu okoliša.
3.6.
Analiza učinaka primjene Zakona na zaštitu ljudskih prava
Primjena Zakona nije imala učinaka na zaštitu ljudskih prava.
4.
SAVJETOVANJE I KONZULTACIJE
5.
PREPORUKA O DALJNJEM POSTUPANJU
Provedeni postupak naknadne procjene učinaka Zakona sastojao se od analiziranja uvjeta za ostvarivanje prava na nacionalnu naknadu sadržanih u Zakonu, postavljenih ciljeva Zakona kroz pretpostavke i projekcije postavljenih na temelju analiza u postupku prethodne procjene učinaka propisa, prikupljanja podatka o korisnicima nacionalne naknade, provedbi Zakona koja je u nadležnosti Zavoda te ispitivanja mogućnosti prikupljanja podataka o informiranosti ciljane skupine osoba Zakona.
Pokazalo se kako Zakon obuhvaća znatno manji broj osoba u odnosu na projekcije broja korisnika za prve dvije godine primjene Zakona, prema kojima je procijenjeno kako će u 2021. godini približno 19.700 osoba, a u 2022. godini 21.550 osoba ostvariti pravo na nacionalnu naknadu, dok su ukupno od početka primjene Zakona do 14. studenoga 2022. godine ukupno 7172 osobe ostvarile pravo na nacionalnu naknadu. Za provedbu Zakona procijenjen je potreban iznos od 134.000.000 kuna u 2021. godini i 184.000.000 kuna u 2022. godini. Slijedom navedenog, potrošeno je znatno manje novčanih sredstava nego je predviđeno. U 2021. godini za isplatu nacionalne naknadeukupno je potrošeno 44.811.199 kuna, a u razdoblju od siječnja do listopada 2022. godine je potrošeno 49.393.751 kuna. Nadalje, kada se uzme u obzir povećan iznos osnovice zajamčene minimalne naknade (1000 kuna) i prosječni iznos najniže mirovine u mjesecu studenom 2022. godine (1951,60 kuna) vidljivo je kako se iznos nacionalne naknade ne može smatrati dostatnim za zadovoljenje osnovnih životnih potreba.
Stoga je u predstojećem razdoblju nužno razmotriti mogućnosti unapređenja instituta nacionalne naknade koja mogu dovesti do većeg ostvarenja ciljeva Zakona.Prije svega, potrebno je analizirati mogućnosti ublažavanja uvjeta za ostvarivanje prava na nacionalnu naknadu, posebno u odnosu na propisani način utvrđivanja prihodovnog cenzus, kao i njegovog iznosa te propisanog prebivališta od 20 godina. Također, potrebno je dodatno preispitati povećanje informiranosti, a posebno u županijama s manjim brojem podnesenih zahtjeva i korisnika.
PRILOG 5. OBRAZAC NAKNADNE PROCJENE UČINAKA PROPISA
Komentirate u ime: Ministarstvo rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike
Zakon o nacionalnoj naknadi za starije osobe
PRILOG 5.
OBRAZAC NAKNADNE PROCJENE UČINAKA PROPISA
1.
OPĆE INFORMACIJE
1.1.
Naziv zakona:
Zakon o nacionalnoj naknadi za starije osobe
1.2.
Broj "Narodnih novina"
62/20.
1.3.
Program rada Vlade Republike Hrvatske, akt planiranja ili reformska mjera:
Da/Ne:
Da
Naziv akta:
Nacionalni program reformi 2019.
Strategija socijalne skrbi za starije osobe u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2017.-2020. godine
Opis mjere:
Mjera 5. Smanjenje siromaštva i socijalne isključenosti, 5.1. Promovirati socijalnu uključenost, posebno kroz smanjenje siromaštva, s ciljem smanjenja broja ljudi u riziku od siromaštva i socijalne isključenosti za 150.000, 5.1.6. Uvođenje nacionalne mirovine, 5.1.6.1. Utvrđivanje kriterija, parametara i financijskih sredstava za uvođenje nacionalne mirovine.
Mjera 3.1. Uvođenje nacionalne mirovine
Institut nacionalne mirovine namijenjen je starijim osobama koje ne ostvaruju mirovinu na temelju prethodnog rada i plaćenih mirovinskih doprinosa, odnosno osobama koje ne ispunjavaju uvjete za ostvarivanje prava na starosnu mirovinu i nemaju drugi izvor prihoda
1.4.
Plan usklađivanja zakonodavstva Republike Hrvatske s pravnom stečevinom Europske unije
Da/Ne:
Ne
Naziv pravne stečevine EU:
2.
ANALIZA POSTIGNUTIH REZULTATA PRIMJENE ZAKONA
2.1.
Zakonom o nacionalnoj naknadi za starije osobe (dalje u tekstu: Zakon) uveden je novi institut u hrvatski pravni sustav koji predstavlja novčano davanje za starije osobe koje imaju navršenih 65 godina života i nisu ostvarile mirovinu na temelju prethodnog rada i plaćenih mirovinskih doprinosa, odnosno nisu osigurale prihod za starost u okviru mirovinskog sustava. Zakon je donesen sukladno Strategiji socijalne skrbi za starije osobe u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2017. do 2020. godine koju je donijela Vlade Republike Hrvatske Odlukom od 29. rujna 2017. godine (Narodne novine, broj 97/17.) u okviru Nacionalnog plana reformi 2019. Također, institut nacionalne mirovine smatra se jednim od jamstava nacionalne socijalne zaštite prema Preporuci 202 Međunarodne organizacije rada iz 2012. godine kojom je propisana potreba osiguranja osnovnog socijalno-zaštitnog prihoda na nacionalno definiranoj minimalnoj razini za starije osobe.
Prema Zakonu, pravo na nacionalnu naknadu za starije osobe (dalje u tekstu: nacionalna naknada) može ostvariti hrvatski državljanin s navršenih 65 godina života i s prebivalištem na području Republike Hrvatske u neprekidnom trajanju od 20 godina neposredno prije podnošenja zahtjeva za ostvarivanje prava. Uz taj osnovni uvjet trebaju biti ispunjeni i sljedeći uvjeti: da osoba nije korisnik mirovine niti osiguranik u obveznom mirovinskom osiguranju, da njegov prihod i/ili prihod članova njegovoga kućanstva ostvaren u prethodnoj kalendarskoj godini po članu kućanstva mjesečno ne prelazi utvrđeni iznos nacionalne naknade, da nije korisnik prava na zajamčenu minimalnu naknadu prema propisima o socijalnoj skrbi, da mu nije priznato pravo na uslugu smještaja prema propisima o socijalnoj skrbi, da nije sklopio ugovor o dosmrtnom uzdržavanju ili ugovor o doživotnom uzdržavanju kao primatelj uzdržavanja. Iznimno, korisnik prava na mirovinu i korisnik prava na zajamčenu minimalnu naknadu može ostvariti pravo na nacionalnu naknadu pod uvjetom da se na njegov zahtjev obustavi isplata mirovine, odnosno utvrdi prestanak prava na zajamčenu minimalnu naknadu. Isplata nacionalne naknade je započela 1. siječnja 2021. godine u mjesečnom iznosu od 800,00 kuna. Svota ove naknade podliježe usklađivanju jednom godišnje, počevši od 1. siječnja 2022. godine nadalje, prema stopi promjene indeksa potrošačkih cijena iz prethodne godine u odnosu na godinu koja joj prethodi, prema podacima Državnog zavoda za statistiku, o čemu odluku donosi Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje (dalje u tekstu: Zavod), koji je ujedno i javna ustanova nadležna za zaprimanje zahtjeva za nacionalnu naknadu, odlučivanje o zahtjevima i isplatu. Počevši od 1. siječnja 2022. nacionalna naknada iznosi 820,80 kuna.
Donošenju Zakona prethodile su analize i usporedbe uvjeta, kriterija i obuhvata osoba s institutom zajamčene minimalne naknade i najnižom mirovinom kako bi se odredio obuhvat preostalih osoba kojima je namijenjena nacionalna naknada, odnosno kako bi se utvrdila ciljana skupina. Na temelju navedenih postupka kreiran je model koji se pokazao najprimjerenijim za postizanje cilja osiguranja osnovnog socijalno-zaštitnog prihoda za starije osobe, a u okviru gospodarskih mogućnosti te je određen Zakonom.
Zajamčena minimalna naknada je novčano davanje iz okvira sustava socijalne skrbi, također namijenjen osobama koje nemaju sredstava za zadovoljenje osnovnih životnih potreba, no nije uvjetovan starosnom dobi, niti dugotrajnim prebivalištem na području Republike Hrvatske dok je najniža mirovina zaštitni institut u mirovinskom osiguranju za osobe koje u svojem radnom vijeku nisu ostvarile prihod koji bi im u starosti osigurao primjeren život. Najniža mirovina je namijenjena osobama koje su na temelju rada stekle pravo na mirovinu, ali im je iznos mirovine ispod minimalnog iznosa propisanog propisima o mirovinskom osiguranju generacijske solidarnosti te im se na ovaj način osigurava prihod u starosti u primjerenom iznosu u visini najniže mirovine. Slijedom utvrđenoga, Republika Hrvatska se opredijelila za uvođenje socijalno-zaštitnog instituta kojem je namjena obuhvatiti preostale kategorije starijih osoba iznad 65 godina koje nisu osigurale prihod za starost iz sustava mirovinskog osiguranja i nisu u mogućnosti ostvariti drugi prihod, s namjerom doprinosa smanjenju stigmatiziranja takvih osoba kroz nekorištenje naknada iz sustava socijalne skrbi, a u skladu s gospodarskim mogućnostima. Prilikom donošenja Zakona procijenjen je broj korisnika nacionalne naknade u prve dvije godine primjene Zakona, u 2021. godini približno 19.700 osoba te 21.550 osoba u 2022. godini. Projekcije su izrađene na temelju raspoloživih javno dostupnih podataka , u trenutku pripreme Zakona u Republici Hrvatskoj je bilo približno 860.000 osoba starijih od 65 godina života, pretpostavljeno je kako bi od ukupnog broja osoba starijih od 65 godina moglo biti približno 50.000 potencijalnih korisnika nacionalne naknade za starije osobe, obuhvatilo se osobe koje nisu korisnici mirovine i nisu korisnici prava iz sustava socijalne skrbi te nisu zaposlene. S obzirom na neraspoloživost podataka koliko je od procijenjenih 50.000 osoba, onih osoba koje ispunjavaju Zakonom propisane uvjete za ostvarivanje nacionalne naknade (primjerice, broj osoba koje imaju prebivalište u Republici Hrvatskoj u neprekidnom trajanju od 20 godina, broj osoba koje nisu sklopile ugovor o doživotnom uzdržavanju, visina prosječnih prihoda po članu kućanstva i dr.), pretpostavljeno je da bi od navedenog broja potencijalnih korisnika, oko 19.700 osoba eventualno moglo ispuniti uvjete za ostvarivanje prava na navedenu naknadu.
Prema statističkim podacima koje vodi Zavod, u prosincu 2022. godine za isplatu nacionalne naknade za studeni evidentirano je ukupno 6384 korisnika. Od ukupnog broja korisnika nacionalne naknade žene čine većinu, odnosno 4133 (64,74%), muškarci 2251 (35,26%), a prosječna dob korisnika je 73 godine. Također, prema regionalnoj pripadnosti utvrđen je najveći broj korisnika na području Zagreba i Zagrebačke županije (1123), Osječko-baranjske (540), Vukovarsko -srijemske (501) te Splitsko-dalmatinske županije (487), dok je najmanji broj korisnika na području Ličko-senjske (85), Međimurske (112) te Dubrovačko-neretvanske županije (134).
Utvrđeno je kako je Zavod osigurao učinkovit tijek postupka od podnošenja zahtjeva do donošenja rješenja o pravu na nacionalnu naknadu, osiguravši dovoljan broj djelatnika koji postupaju po zahtjevima, što potvrđuje podatak kako nema neriješenih zahtjeva. Postupak je automatiziran kroz razmjenu podatka s nadležnim tijelima (Ministarstvom rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike, Ministarstvom unutarnjih poslova te Ministarstvom financija-Poreznom upravom) radi utvrđivanja činjenica o kojima ovisi ispunjavanje uvjeta za priznanje prava na nacionalnu naknadu. Važno je spomenuti kako je postupak maksimalno olakšan i pojednostavljen za podnositelja zahtjeva. Osoba treba samo podnijeti zahtjev, što je moguće u svakoj područnoj službi, uredu ili ispostavi Zavoda (tiskanica zahtjeva za nacionalnu naknadu može se preuzeti na internetskoj stranici Zavoda ili kupiti u prodavaonicama Narodnih novina) te elektroničkim putem u sustavu e-Građani.
Od početka primjene Zakona do 14. studenoga 2022. ukupno je podneseno 13.267 zahtjeva, na temelju kojih su ukupno 7172 osobe ostvarile pravo na nacionalnu naknadu. Iz navedenog podatka proizlazi kako je relativno mali postotak pozitivno riješenih zahtjeva, svega oko 54% te su stoga posebno analizirani razlozi zbog kojih gotovo 46% osoba koje su podnijele zahtjev nisu ostvarile pravo na nacionalnu naknadu. Najčešći razlog odbijanja (oko 54%) je propisani cenzus, odnosno okolnost da prihodi podnositelja zahtjeva i/ili njegovih članova kućanstva premašuju propisani iznos utvrđen u visini nacionalne naknade (800,00 kn u 2021. godini i 820,80 kn u 2022. godini) po članu kućanstva. Osim navedenog razloga, više od 15% zahtjeva je odbijeno zbog neispunjavanja uvjeta prebivališta, potom zbog korištenja zajamčene minimalne naknade (više od 11%) te nenavršene starosne dobi od 65 godine (gotovo 10%).
Prema broju podnesenih zahtjeva po područnoj službi/uredu Zavoda vidljivo je kako je najveći broj zahtjeva podnesen u Zagrebu, zatim Osijeku i Splitu, dok je najmanje zahtjeva podneseno na području službe Zavoda u Gospiću.
Također, analizirani su i podaci o razlozima obustave isplate nacionalne naknade iz kojih je razvidno kako je najčešći razlog obustave smrt korisnika (65,76%), priznato pravo na mirovinu u Republici Hrvatskoj (19,01%), stupanje u obvezno osiguranje (3,31%) te priznato pravo na zajamčenu minimalnu naknadu (3,07%).
Nadalje, pristupilo se ispitivanju informiranosti ciljane skupine ovoga Zakona te je utvrđeno kako je Zavod proveo opsežnu promidžbenu kampanju koja je započela u prosincu 2020. godine. Objavljena je obavijest na Internetskoj stanici Zavoda, obavještavalo se u radijskim i televizijskim emisijama (na lokalnoj i nacionalnoj razini) te su kreirane stranice/profili na društvenim mrežama, tiskani su informativni letci (27.000) i plakati (300) koji su postavljeni na lokacijama Središnje službe Zavoda, službi, ureda i ispostava Zavoda, proslijeđeni su Centrima za socijalnu skrb diljem Republike Hrvatske, društvima Crvenoga križa i biskupijskim i župnim Caritasima, radi što bolje informiranosti starijih osoba koje žive na izoliranim područjima. Zavod je izvijestio kako i dalje kontinuirano provodi informiranje o nacionalnoj naknadi (i tijekom 2022. godine) te kako su do sada ukupno provedene 173 medijske objave.
U odnosu na procijene kako bi nacionalnu naknadu trebalo ostvariti oko 19.700 korisnika u 2021. godini, a u 2022. godini 21.550 korisnika, vidljiva je znatno manja ostvarenost broja korisnika, kao krajnjeg cilja ovoga Zakona.
Uzimanjem u obzir raspoloživih izvora prikupljanja podataka i postojećih baza podataka, zaključeno je kako nije moguće sa sigurnošću utvrditi je li ciljana skupina dosegnuta jer ne postoji popis određenih članova ciljane skupine, kao ni u kolikom postotku su osobe koje bi mogle ispuniti uvjete za nacionalnu naknadu doista i informirane o toj mogućnosti. Naime, zbog propisivanje prihodovnog cenzusa za potencijalnog korisnika i članove njegovog kućanstva, vrlo je teško utvrditi približan broj potencijalnih korisnika, što jasno proizlazi iz analiziranih podataka o razlozima odbijanja zahtjeva za priznanje prava na nacionalnu naknadu.
S obzirom na to da primjena Zakona u ovom kratkoročnom razdoblju nije rezultirala približnim brojem korisnika koji su ostvarili pravo na nacionalnu naknadu u odnosu na predviđeni broj korisnika prilikom donošenja Zakona, potrebno je posebno dodatno razmotriti propisane uvjete za ostvarivanje prava. Također, važno je istaknuti kako su iznos nacionalne naknade i osnovica zajamčene minimalne naknade bili isti, od stupanja na snagu Zakona do stupanja na snagu novog Zakona o socijalnoj skrbi 17. veljače 2022. (Narodne novine, br. 18/22., 46/22. i 119/22.), kada je osnovica za izračun zajamčene minimalne naknade povećana na 1000,00 kn te kada je omogućeno samcu starijem od 65 godina ostvarivanje iznosa zajamčene minimalne naknade od 130% osnovice, što je također doprinijelo smanjenom broju korisnika nacionalne naknade.
Međutim, sam broj podnesenih zahtjeva ukazuje na potrebu posebnog instituta za osobe starije životne dobi koje nisu obuhvaćene u sustavu socijalne skrbi i mirovinskome sustavu, a pri tome svakako treba voditi računa da propisani uvjeti i sam opseg novo uspostavljenog prava budu u skladu s gospodarskim mogućnostima. U tom kontekstu treba promatrati i iznos nacionalne naknade, posebno s polazišta kako je pozitivno da korisnici primaju bilo kakvu novčanu naknadu od strane države i da smatraju kako to donekle pomaže njihovoj situaciji i osjećaju se bolje jer država i društvo brinu za njih, za podizanje njihovoga socioekonomskog statusa.
3.
ANALIZA IZRAVNIH UČINAKA NASTALIH PRIMJENOM ZAKONA
3.1.
Analiza gospodarskih učinaka primjene Zakona
Primjena Zakona nije imala gospodarskih učinaka.
3.2.
Analiza učinaka primjene Zakona na zaštitu tržišnog natjecanja
Primjena Zakona nije imala učinaka na zaštitu tržišnog natjecanja.
3.3.
Analiza socijalnih učinaka primjene Zakona
S obzirom na to da je cilj Zakona da se ostvarivanjem prava na nacionalnu naknadu smanji siromaštvo starijih osoba od 65 godina, koje nisu osigurale primanja za starost i nisu u mogućnosti ostvariti prihod na drugi način te da se ostvarivanjem prava na nacionalnu naknadu utječe na ublažavanje stigme siromaštva ove skupine osoba, imajući u vidu kako su osobe starije od 65 godina često unutar skupine osoba koje su u najvećem riziku od siromaštva i socijalne isključenosti i učinka Zakona koji se želio postići, a to je smanjenje jaza u životnom standardu iste generacije skupine korisnika, kao preostalog kruga osoba koje ne ostvaruju pravo na zajamčenu minimalnu naknadu niti najnižu mirovinu, glavni cilj ovoga Zakona je socijalno-zaštitne prirode. Slijedom navedenoga, nacionalna naknada je zamišljena kao osnovni socijalno-zaštitni institut za navedenu skupinu osoba te je i ovaj institut i donesen sukladno nacionalnoj Strategiji socijalne skrbi za starije osobe u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2017.-2020., preporukama Međunarodne organizacije rada iz 2012. i na temelju praksi država članica Europske unije, a uvjeti i iznos su određeni na temelju prethodnih analiza i u skladu s gospodarskim mogućnostima. Od početka primjene Zakona do 14. studenoga 2022. godine ukupno 7172 osobe ostvarile su pravo na nacionalnu naknadu, te je svakako pozitivno da su i ovolikom broju osoba poboljšani materijalni životni uvjeti, no vidljivo je kako je primjena Zakona imala utjecaj na znatno manju skupinu osoba nego je predviđeno, od procijenjenih 19.700 korisnika u 2021. godini., bilo ih je 31,35 % , a od procijenjenih 21.550 korisnika za 2022. godinu 33,38 % (podaci do 14. studenoga 2022.).
Učinci Zakona mogu se ocijeniti pozitivnima za krug korisnika koji su obuhvaćeni Zakonom tj. za osobe koje su ostvarile pravo na nacionalnu naknadu.
3.4.
Analiza učinaka primjene Zakona na rad i tržište rada
Primjena Zakona nije imala učinaka na rad i tržište rada.
3.5.
Analiza učinaka primjene Zakona na zaštitu okoliša
Primjena Zakona nije imala učinaka na zaštitu okoliša.
3.6.
Analiza učinaka primjene Zakona na zaštitu ljudskih prava
Primjena Zakona nije imala učinaka na zaštitu ljudskih prava.
4.
SAVJETOVANJE I KONZULTACIJE
5.
PREPORUKA O DALJNJEM POSTUPANJU
Provedeni postupak naknadne procjene učinaka Zakona sastojao se od analiziranja uvjeta za ostvarivanje prava na nacionalnu naknadu sadržanih u Zakonu, postavljenih ciljeva Zakona kroz pretpostavke i projekcije postavljenih na temelju analiza u postupku prethodne procjene učinaka propisa, prikupljanja podatka o korisnicima nacionalne naknade, provedbi Zakona koja je u nadležnosti Zavoda te ispitivanja mogućnosti prikupljanja podataka o informiranosti ciljane skupine osoba Zakona.
Pokazalo se kako Zakon obuhvaća znatno manji broj osoba u odnosu na projekcije broja korisnika za prve dvije godine primjene Zakona, prema kojima je procijenjeno kako će u 2021. godini približno 19.700 osoba, a u 2022. godini 21.550 osoba ostvariti pravo na nacionalnu naknadu, dok su ukupno od početka primjene Zakona do 14. studenoga 2022. godine ukupno 7172 osobe ostvarile pravo na nacionalnu naknadu. Za provedbu Zakona procijenjen je potreban iznos od 134.000.000 kuna u 2021. godini i 184.000.000 kuna u 2022. godini. Slijedom navedenog, potrošeno je znatno manje novčanih sredstava nego je predviđeno. U 2021. godini za isplatu nacionalne naknade ukupno je potrošeno 44.811.199 kuna, a u razdoblju od siječnja do listopada 2022. godine je potrošeno 49.393.751 kuna. Nadalje, kada se uzme u obzir povećan iznos osnovice zajamčene minimalne naknade (1000 kuna) i prosječni iznos najniže mirovine u mjesecu studenom 2022. godine (1951,60 kuna) vidljivo je kako se iznos nacionalne naknade ne može smatrati dostatnim za zadovoljenje osnovnih životnih potreba.
Stoga je u predstojećem razdoblju nužno razmotriti mogućnosti unapređenja instituta nacionalne naknade koja mogu dovesti do većeg ostvarenja ciljeva Zakona. Prije svega, potrebno je analizirati mogućnosti ublažavanja uvjeta za ostvarivanje prava na nacionalnu naknadu, posebno u odnosu na propisani način utvrđivanja prihodovnog cenzus, kao i njegovog iznosa te propisanog prebivališta od 20 godina. Također, potrebno je dodatno preispitati povećanje informiranosti, a posebno u županijama s manjim brojem podnesenih zahtjeva i korisnika.
6.
PRILOZI
7.
POTPIS ČELNIKA TIJELA
Potpis:
MINISTAR
Marin Piletić
Datum: 3. siječnja 2023.
Komentirate u ime: Ministarstvo rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike