I. USTAVNA OSNOVA ZA DONOŠENJE ZAKONA

Ustavna osnova za donošenje Zakona o lobiranju sadržana je u članku 2. stavku 4. podstavku 1. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 85/10 – pročišćeni tekst i 5/14 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske).

II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI ZAKONOM TE POSLJEDICE KOJE ĆE DONOŠENJEM ZAKONA PROISTEĆI

Ocjena stanja

Lobiranje je široko rasprostranjena praksa zagovaranja interesa kod donositelja odluka koje ima desetljeća povijesti te je potreba za pravnim uređenjem lobiranja sadržana u demokratskom okviru suvremenih društava. Visoka razina otvorenosti i transparentnosti oblikovanja javnih politika te procesa donošenja odluka smatra se ishodištem osiguranja djelotvorne javne uprave. Promatrajući cijelu problematiku u širim okvirima, moguće je istaknuti da modernizacija političkih procesa i vanjskopolitički izazovi, ponajprije pristupanja OECD-u, ¹ nameću potrebu da se lobistička praksa u Republici Hrvatskoj uskladi sa standardima u tom području.

Nastojanje da se lobistička praksa i mogućnost utjecaja na proces donošenja i učinkovitost javnih politika učini što transparentnijim te na taj način poveća povjerenje građana u donositelje odluka, postoji i zbog ograničavanja nepriličnog utjecaja (interesnih skupina) predstavnika privatnog kapitala na javnu politiku, poticanja odgovornosti i integriteta lobista i donositelja odluka, podizanja povjerenja javnosti u institucije, ali i jačanja pozicije građana s obzirom na sudjelovanje u formiranju javnih politika.

U odnosu na definiranje samog pojma, ne postoji općeprihvaćena definicija lobiranja. U širem smislu, lobiranje je neslužbeno djelovanje u nečiju korist, odnosno pokušaj utjecanja na donositelje odluka. Može se odnositi i na javne aktivnosti ili javne poslovne aktivnosti raznih institucija.

U užem smislu, lobiranje se može definirati kao aktivnost kojom se pokušava utjecati i na nekoga u tijelima izvršne i zakonodavne vlasti, kako bi podržao zakone, propise ili opće akte koja daju nekoj zajednici, organizaciji ili industriji određenu prednost ili korist.

U Preporuci Odbora ministara Vijeća Europe državama članicama o pravnoj regulaciji lobističkih aktivnosti u kontekstu javnog odlučivanja (engl. Recommendation of the Committee of Ministers to member States on the legal regulation of lobbying activities in the context of public decision making ) od 22. ožujka 2017. (CM/Rec(2017)2), lobiranje se definira kao promicanje posebnih interesa komunikacijom s javnim službenikom u sklopu strukturiranog i organiziranog djelovanja usmjerenog na utjecanje na javno odlučivanje. Pritom „javno odlučivanje” znači donošenje odluka unutar zakonodavnih i izvršnih vlasti, bilo na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, a pojam „javni službenik” označava svaku osobu koja obnaša javnu funkciju, neovisno o tome je li izabrana, zaposlena ili na drugi način, u zakonodavnoj ili izvršnoj vlasti.

Preporuke Vijeća OECD-a o načelima transparentnosti i integriteta u lobiranju (eng. Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying ) od 18. veljače 2010 (OECD/LEGAL/0379) navode da je lobiranje usmena ili pisana komunikacija s javnim službenikom kako bi se utjecalo na zakonodavstvo, politike ili administrativne odluke, često se usredotočujući na zakonodavnu vlast na nacionalnoj i podnacionalnim razinama. No, događa se i u izvršnoj vlasti, primjerice, kako bi se utjecalo na donošenje propisa ili izradu projekata i ugovora. Pritom pojam javnih službenika uključuje državne i javne službenike, namještenike i nositelje javnih dužnosti u izvršnoj i zakonodavnoj vlasti, bilo da su izabrani ili imenovani. Međuinstitucijskom sporazumu od 20. svibnja 2021. Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o obveznom registru transparentnosti (Službeni list Europske unije L 207/1). obuhvaćene su aktivnosti koje provode predstavnici interesnih skupina u cilju utjecanja na oblikovanje ili provedbu politika ili zakonodavstva ili procese donošenja odluka institucija potpisnica ili drugih institucija, tijela, ureda i agencija Unije.

Pojedinci i organizacije legitimno i razumno žele utjecati na odluke koje na njih mogu bitno utjecati. Država od lobista zauzvrat dobiva pristup njihovom znanju, iskustvima i pogled prema mogućem rješavanju određenog problema. Lobiranje može pružiti donositeljima odluka vrijedan uvid, informacije, perspektive politike i dijalog oko različitih mogućnosti određene politike. Ovakva uloga lobiranja je bitna s obzirom na kompleksnost javnih politika i odlučivanja u državi te može stvoriti širok učinak na političke procese. Lobiranje zasnovano na dokazima te iscrpnim i detaljnim istraživanjima i analizama može unaprijediti kvalitetu donošenja odluka. S druge strane, moguća štetnost tih utjecaja po javni interes, pogotovo kada su prikriveni, glavni je razlog nastojanja da se lobiranje uredi zakonom.

S obzirom na to da je komunikacija bit donošenja političkih odluka, donošenje propisa o lobiranju ne smije negativno utjecati na protok informacija između javnosti i tijela na državnoj, područnoj (regionalnoj)i lokalnoj razini.

Važno je da se lobiranje definira na način koji osigurava da građani pojedinci, udruge civilnog društva, interesne skupine ili bilo koji zainteresirani društveni dionici ne oklijevaju izložiti svoje poglede državnim tijelima.

Međunarodna iskustva u donošenju i provođenju propisa o lobiranju pokazuju kako sama regulacija ne otežava pristup glavnim kreatorima javnih politika i donositeljima odluka. Zakonsko uređenje lobiranja dobro je prihvaćena u mnogim državama te nije doprinijelo neželjenim štetnim učincima.

¹ OECD - Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj, međunarodna ekonomska organizacija osnovana 14. prosinca 1960. godine nastala kao nasljednik Organizacije za europsku ekonomsku suradnju (OEEC).

Preporuke međunarodnih tijela

U Izvješću Europske komisije o vladavini prava za 2020. godinu navodi se kako je u Republici Hrvatskoj uglavnom uspostavljen pravni i politički okvir za promicanje integriteta i sprječavanje korupcije u javnom sektoru. Međutim istaknuta je potreba uspostavljanja sustava za jačanje etičnosti i integriteta osoba na najvišim izvršnim funkcijama i saborskih zastupnika te na lokalnoj razini. U okviru integriteta adresiraju se i područja sprječavanja sukoba interesa i lobiranja.

U Izvješću Europske komisije o vladavini prava za 2021. godinu napominje se da je Programom Vlade Republike Hrvatske  2020. – 2024. i Nacrtom prijedloga strategije sprječavanja korupcije za razdoblje od 2021. do 2030. godine predviđeno donošenje sveobuhvatnih propisa u vezi s lobiranjem.

Izvješće V. evaluacijskog kruga GRECO-a ² za Republiku Hrvatsku objavljeno 24. ožujka 2020. godine, koje se bavi sprječavanjem korupcije i promicanjem integriteta u izvršnoj vlasti kod obnašanja najviših izvršnih dužnosti te u tijelima nadležnim za provedbu zakona (policija i granična policija), među 17 specifičnih preporuka za unaprjeđenje uspostavljenog okvira u područjima obuhvaćenim postupkom evaluacije koje se daju Republici Hrvatskoj, daje i preporuku vezanu uz reguliranje načina kontaktiranja lobista s najvišim dužnosnicima izvršne vlasti, odnosno jačanja transparentnosti u ovom području. O potrebi ovakvog uređenja u Izvješću se govori u kontekstu transparentnosti donošenja zakona te se konstatira da ne postoje pravila koja uređuju kontakte osoba na najvišim dužnostima izvršne vlasti s lobistima i trećim stranama koje žele utjecati na Vladin postupak odlučivanja. Ne postoje zahtjevi za izvještavanje ili objavljivanje koji se primjenjuju na one koji žele utjecati na Vladine postupke i politike.

GRECO u okviru preporuke pod rednim brojem v. preporučuje uvođenje pravila o načinu kontaktiranja osoba kojima su povjerene najviše dužnosti izvršne vlasti s lobistima i trećim stranama koje žele utjecati na zakonodavne i druge Vladine aktivnosti i da se objavljuje dovoljno informacija o svrsi ovih kontakata, kao što su identitet osobe (ili više njih) s kojom je ili u čije je ime održan sastanak i specifične teme razgovora.

Nadalje, uzimajući u obzir i jedan od važnih ciljeva Republike Hrvatske u pridruživanju Organizaciji za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD), bitno je istaknuti i Izvješće o investicijskim politikama OECD-a za Republiku Hrvatsku iz 2019. godine. Uz isticanje brojnih pozitivnih koraka koji su do sada napravljeni u području antikorupcijskih politika, Izvješće detektira i područja koja zahtijevaju dodatne napore. Tako se, između ostalog, preporučuje daljnji nastavak rada na usavršavanju okvira javnog integriteta uz uređenje aktivnosti lobiranja.

² GRECO: ekspertno tijelo Vijeća Europe zaduženo za evaluaciju i monitoring antikorupcijske politike u zemljama članicama, kandidatima i trećim zemljama. Hrvatska je članica od 2000. godine

Nacionalni strateški okvir

Već je u Strategiji suzbijanja korupcije za razdoblje od 2015. do 2020. godine („Narodne novine, broj 26/15.“) bila naglašena potreba reguliranja područja lobiranja u Republici Hrvatskoj kao i u pripadajućem Akcijskom planu za 2015. i 2016., koji je u strateškom horizontalnom području 5.1.1. Integritet unutar političkog sustava i uprave, Mjera 3. - Regulacija lobiranja u Republici Hrvatskoj, odredio provedbu aktivnosti „Izrada analize za uređenje zakonskog okvira za lobiranje“. U Strategiji je navedeno da razvojem demokratskih institucija i civilnog društva lobiranje postaje sve važnije, budući da se povećava broj javnih donositelja odluka, istodobno proširujući mogućnost utjecaja na njih. Lobiranje može pridonijeti boljem definiranju interesa i boljoj informiranosti Vlade, što u konačnici dovodi do kvalitetnijih odluka i propisa te učinkovitije javne politike. Iskustvo većine zemalja koje su uvele zakonodavni okvir za lobiranje pokazuje da je on djelotvoran samo ako je usklađen s relevantnim zakonima o suzbijanju korupcije te sprečavanju sukoba interesa, kao i etičkim kodeksima. Reguliranjem lobiranja u Republici Hrvatskoj omogućilo bi se uspostavljanje lobističke aktivnosti prema najvišim etičkim standardima, s ciljem transparentnosti rada, učinkovitog upravljanja rizicima korupcije i pozitivnog utjecaja na kvalitetu propisa i odluka koje donose tijela zakonodavne i izvršne vlasti.

Spomenuta analiza daje usporedni pregled različitih modela regulacije, samoregulacije i zakonodavnih okvira lobiranja u državama članicama Europske unije i izvan Europske unije. Također daje pregled preporuka i smjernica međunarodnih organizacija za reguliranje lobiranja. Analiza među ostalim ističe da se regulacija lobiranja u Republici Hrvatskoj nameće kao jedan od preduvjeta za prevenciju korupcije, pri čemu regulativna tendencija treba postići uspostavu lobističkog djelovanja na najvišim etičkim standardima, a s ciljem transparentnosti rada lobista i pozitivnog utjecaja interesnih grupa na kvalitetu propisa i odluka koje donose tijela zakonodavne i izvršne vlasti.

U okviru sljedećeg Akcijskog plana za 2017. i 2018. godine održana je javna rasprava o potrebi i modelima lobističke regulative.

Strategija sprječavanja korupcije za razdoblje od 2021. do 2030. godine („Narodne novine“, broj 120/21) ističe da je za područje lobiranja potrebno razviti regulatorni okvir. Kao razlog za to ističe se da razvojem demokratskih institucija i civilnog društva lobiranje ima sve veći značaj, budući da se povećava broj donositelja javnih odluka, a istodobno se širi mogućnost utjecaja na njih. Neregulirano lobiranje može dovesti do neprimjerenog utjecaja na procese donošenja odluka te ostvarenju posebnog i/ili privatnog interesa nauštrb javnog interesa. U ovom području planirana je digitalizacija postupaka upisa i brisanja te mogućnosti javnog pristupa podatcima iz budućeg registra lobista, kao i informiranja građana o budućem normativnom okviru.

Struktura Zakona

S obzirom na preporuke o potrebi regulacije lobističke prakse u Republici Hrvatskoj postavilo se pitanje postoji li potreba za donošenjem posebnog zakona za uređenje lobiranja ili je to područje potrebno drukčije urediti (formiranjem Registra i etičkog kodeksa lobista ili unutar odredbi nekih važećih zakona ili određenih podzakonskih akata koji uređuju rad najviših tijela izvršne i zakonodavne vlasti). Predloženo je od relevantnih dionika da se ide u izradu cjelovitog zakona. Tako je nakon osnivanja Radne skupine za izradu Nacrta zakona o lobiranju, rad navedene Radne skupine išao u smjeru Preporuka Odbora ministara Vijeća Europe državama članicama o pravnoj regulaciji lobističkih aktivnosti u kontekstu javnog odlučivanja  i Preporuke Vijeća OECD-a o načelima transparentnosti i integriteta u lobiranju. Sukladno tim dokumentima pristupilo se izradi Zakona uvažavajući temeljna načela uređenja lobističke aktivnosti.

Prije svega, bilo je potrebno sadržajno definirati pojam lobiranja i pritom razgraničiti lobiranje kao demokratski i dopušten utjecaj na donositelje odluka, naspram kaznenih djela u kojima je kažnjivo utjecati na službene ili druge radnje. Uzevši u obzir potrebnu distinkciju i međunarodne preporuke predloženo je da se lobiranje, u smislu ovoga Zakona, definira kao strukturirano i organizirano promicanje, zagovaranje ili zastupanje određenih interesa ili prenošenje informacija lobiranoj osobi radi ostvarivanja interesa korisnika lobiranja u vezi s donošenjem zakona, drugih propisa ili općih akata od strane tijela zakonodavne ili izvršne vlasti na državnoj razini, tijela državne uprave odnosno tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave.

Nadalje, sukladno međunarodnim preporukama bilo je potrebno razgraničiti slučajeve kada su konzultanti i lobisti angažirani na zahtjev treće strane od tzv. in-house lobista angažiranih na zahtjev svoga poslodavca te organizacije i tijela koja zastupaju profesionalne ili druge sektorske interese. Stoga je za potrebe Zakona pojam lobist definiran kao fizička ili pravna osoba (što uključuje strane i domaće fizičke i pravne osobe) koja lobira te podrazumijeva lobiste koji za naknadu lobiraju za korisnike lobiranja, uključujući konzultante koji se bave lobiranjem i profesionalne lobiste; lobiste koji lobiraju za poslodavca kod kojeg su zaposleni ( in-house lobisti ); te organizacije ili tijela koja predstavljaju profesionalne, poslovne ili druge sektorske interese, uključujući profesionalna, gospodarska i interesna udruženja, udruženja poslodavaca i organizacije civilnog društva.

Zakonom se definira pojam lobirane osobe. Lobiranom osobom smatra se svaka osoba koja je kao dužnosnik, posebni savjetnik ili službenik izabrana, imenovana, zaposlena ili na drugi način angažirana u tijelima zakonodavne ili izvršne vlasti, tijelima državne uprave, odnosno u tijelima jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave. Ova definicija podrazumijeva državne dužnosnik i državne službenik u navedenim tijelima, ali i članove predstavničkih tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave.

Kao aktivnosti koje se ne smatraju lobiranjem izdvojene su sljedeće aktivnosti: demokratsko pravo pojedinca da izrazi svoje mišljenje dužnosnicama, tijelima ili institucijama, bilo kolektivno ili individualno putem javnog savjetovanja, referenduma, peticija ili građanskih inicijativa, odnosno da se zalaže za političku promjenu ili promjenu zakonodavstva, promjenu politika ili praksi u okviru legitimnih političkih aktivnosti, bilo kolektivno ili individualno. Nadalje u to ulazi i komunikacija s tijelima javne vlasti drugih država i njihovim predstavnicima, uključujući njihova diplomatska predstavništva, institucije Europske unije i njihove predstavnike,  međunarodne međuvladine organizacije, uključujući agencije i tijela koji iz njih proizlaze te njihovim predstavnicima te komunikacija povezana sa sigurnosnim pitanjima. Kao iznimke propisuju se i aktivnosti osoba kada sudjeluju kao stručnjaci na sastancima, sjednicama ili konzultacijama o pitanjima koja se odnose na pripremu nacrta zakona, drugih propisa i općih akata na poziv ili na inicijativu tijela zakonodavne ili izvršne vlasti, tijela državne uprave odnosno tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave, bilo da djeluju uz naknadu ili besplatno, aktivnosti osoba kada sudjeluju na javnim skupovima, sjednicama, raspravama, drugim javnim događanjima i/ili događajima koji se prenose javnosti, objavljivanje informacija, stavova i mišljenja o zakonima, drugim propisima i općim aktima, kao i o prijedlozima ili nacrtima tih akata u medijima , aktivnosti dužnosnika ili službenika koju provode u skladu sa službenim dužnostima koje obnašaju pri pripremanju, razmatranju, donošenju i provedbi zakona, drugih propisa i općih akata, kao i aktivnosti drugih osoba koje sudjeluju u pripremi, razmatranju i donošenju nacrta zakona, drugih propisa i općih akata u skladu s posebnim propisima te aktivnosti socijalnih partnera koji djeluju u svojstvu sudionika u socijalnom dijalogu, u skladu s posebnim propisima i aktivnosti političkih stranaka, uz izuzetak organizacija koje su osnovale političke stranke ili koje su s političkim strankama povezane.

Zakon uvodi Registar lobista u Republici Hrvatskoj čiji je smisao pružanje pristupa javnosti dovoljnom broju informacija o registriranim lobistima. Registar lobista uobičajen je u državama koje imaju zakonsko reguliranje lobiranja. Sukladno navedenim smjernicama kojima se vodila Radna skupina, prioritet je bio pristup koji stremi transparentnosti, ali ne pod cijenu pretjeranih i zahtjevnih pretpostavki potrebnih za registriranje. Registar će voditi Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Pojedini podaci upisani u Registar biti će javni, a postupak upisa provodit će se sukladno zakonu kojim se uređuje opći upravni postupak.

Jedna od temeljnih ideja ovoga Zakona veća je transparentnost u javnom i političkom životu. U tom smislu uvedena je obveza obavještavanja i informiranja lobista da pisanim putem izvješćuju Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa o provedenom lobiranju jednom godišnje do 31. siječnja tekuće godine za prethodnu godinu. Obveza se odnosi i na lobiste koji lobiranje ne obavljaju za naknadu. Također, propisana su pravila komuniciranja i načela provođenja lobističkih aktivnosti kao i obveze lobista i obveze lobiranih osoba. Pravila komuniciranja i međusobne obveze moraju se odvijati sukladno načelima otvorenosti, transparentnosti, poštenja, savjesnosti i integriteta. Od lobista se posebice očekuje da daju točne  informacije o svojem lobističkom zadatku i postupaju pošteno i u dobroj vjeri u odnosu na lobistički zadatak kao i u svim kontaktima s lobiranim osobama. Također, potrebno je da se suzdrže od nepotrebnog i neprimjerenog utjecaja na lobirane osobe i postupak donošenja javnih odluka te izbjegavaju sukob interesa, odnosno da ne lobiraju za dvije ili više korisnika lobiranja koji imaju suprotstavljene interese.

Sukladno međunarodnim preporukama i komparativnoj praksi bio je potrebno propisati ograničenja prije obavljanja poslova lobiranja, tzv. „period hlađenja“ (“ cooling-off “ period). Radi se razdoblju koje mora proteći prije nego što lobirana osoba može postati lobist uz naknadu  u odnosu na tijelo zakonodavne ili izvršne vlasti, tijelo državne uprave, odnosno tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, u kojem je obavljala dužnost ili službu.

U odnosu na pravne posljedice zbog povrede Zakona, potrebno je da one budu učinkovite, odvraćajući i proporcionalne. Predviđene su administrativne mjere koje ovisno o težini povrede mogu biti: pisano upozorenje, zabrana obavljanja lobiranja na određeno vrijeme, novčana sankcija i brisanje iz Registra. . Uvedena je i prekršajna odredba za lobirane osobe koje krši odredbu o zabrani lobiranja prema tijelu u kojem je bila zaposlena ili obnašala dužnost godinu dana nakon prestanka dužnosti ili službe.

Posljedice koje će donošenjem zakona proisteći

S obzirom na prevladavajuće negativne percepcije vezane uz lobiranje i mogućnost da tradicijska klima oko lobiranja pogoduje razvoju brojnih predrasuda i onemogućuje razvoj lobističke prakse u Hrvatskoj, donošenje ovoga Zakona pridonijelo bi boljoj percepciji i legitimiranju lobiranja kao uobičajene demokratske prakse u Hrvatskoj. Pritom, formiranje javnog Registra lobista omogućuje postojanje preglednih i javno dostupnih informacija o identitetu i profesionalnom interesu svih onih koji žele utjecati, odnosno onih koji utječu na odluke javnih politika. Temeljem egzaktnih informacija koje se nalaze u javnom Registru lobista, široj javnosti omogućuje se uvid u razmjere utjecaja različitih interesnih grupa na donositelje javnih politika.

Regulacijom lobiranja nastoji se postići nekoliko ciljeva. Usmjerena je na jačanje transparentnosti i otvorenosti pri afirmaciji interesa utjecajem na zakonodavnu i izvršnu vlast. Transparentnost treba pridonijeti povećanju kvalitete zakonodavnih postupaka te općenito doprinijeti jačanju povjerenja javnosti u proces donošenja političkih odluka. Osim toga, ima za cilj uspostaviti način na koji se civilno društvo i građani uključuju u procese donošenja odluka.

Izostanak regulacije lobiranja stvara rizik od nedostatka otvorenosti, transparentnosti i integriteta donositelja političkih i administrativnih odluka te otvara prostor koruptivnom djelovanju.

S obzirom na to da se lobiranjem može bitno utjecati na život pojedinca i čitavog društva, postoji snažan javni interes da se zna tko za koga lobira i u vezi čega. Manjak regulacije može stvoriti opravdanu javnu zabrinutost o ulozi stečenih interesa u stvaranju politika i rizik da privilegirani ili pretjerani utjecaj može rezultirati odlukama javnih politika u korist privatnih interesa, a na štetu cjelokupnom društvu. Iz tih razloga potrebno je stvoriti odgovarajuće profesionalne standarde u odnosima s lobistima. S obzirom da se regulaciji pristupa iz aspekta sprječavanja korupcije, ide se za osiguravanjem što veće transparentnosti, integriteta i odgovornosti vršitelja lobiranja, s ciljem smanjivanja koruptivnih rizika u procesu utjecanja na javne politike i jačanja povjerenja javnosti u taj proces.

Donošenje Zakona o lobiranju pridonijet će postupnom prihvaćanju lobiranja kao legitimne demokratske prakse u Republici Hrvatskoj.

Takva pretpostavka nalazi uporište u primjerima dobre prakse niza država članica Europske unije, ali i u dominantnim trendovima u političkim procesima Unije.

III. OCJENA I IZVORI SREDSTAVA POTREBNIH ZA PROVOĐENJE ZAKONA

Za potrebe provedbe Zakona o lobiranju bit će potrebno kadrovski ojačati Ured Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa , koji će biti zadužen za potporu u provođenju odredbi Zakona vezanih uz vođenje Registra lobista i pitanje mjera zbog povrede odredbi Zakona. Dodatna sredstva za rad Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa potrebna za provedbu ovoga Zakona i za zapošljavanje novih službenika bit će potrebno osigurati u Državnom proračunu Republike Hrvatske.

Osim toga, predviđeno je da će Registar lobista koji će se voditi u Povjerenstvu biti u elektroničkom obliku. Izrada elektroničkog Registra lobista predviđena je u okviru izrade šire informatičke platforme za unaprjeđenje učinkovitosti ukupnog preventivnog antikorupcijskog okvira u područja prevencije korupcije i umrežavanje tijela uključenih u proces izrade, provedbe i praćenja provedbe nacionalnih antikorupcijskih akata, strategija, planova i programa u Nacionalnom planu oporavka i otpornosti 2021. - 2026. Sredstva za izradu elektroničkog Registra osigurana su na projektu T830027 Jačanje javne uprave, pravosuđa i sprječavanje korupcije (IF 581), skupina 32 Materijalni rashodi u iznosu od 1.000.000 kuna (132.723 eura) za 2023. godinu.

ZAKON O LOBIRANJU

GLAVA I.

UVODNE ODREDBE

Predmet Zakona

Članak 1.

(1) Ovim Zakonom uređuje se lobiranje prema tijelima zakonodavne i izvršne vlasti , tijelima državne uprave i tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave , ustroj i način vođenja Registra lobista i druga pitanja u svezi s lobiranjem.

(2) Odredbe ovoga Zakona ne utječu na primjenu propisa u području kaznenog zakonodavstva, zaštite tajnosti podataka, financiranje političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma, prava na pristup informacijama te na aktivnosti poduzete vezano uz odluke u sudskim ili drugim službenim postupcima, postupcima javne nabave te drugim postupcima u kojima se odlučuje o pravima ili obvezama pojedinaca.

Značenje pojedinih pojmova u ovome Zakonu

Članak 2.

Pojedini pojmovi u smislu ovoga Zakona imaju sljedeća značenja:

1) lobiranje je strukturirano i organizirano promicanje, zagovaranje ili zastupanje određenih interesa ili prenošenje informacija lobiranoj osobi radi ostvarivanja interesa korisnika lobiranja u vezi s donošenjem zakona, drugih propisa ili općih akata od strane tijela zakonodavne ili izvršne vlasti , tijela državne uprave odnosno tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave

2) lobist je fizička ili pravna osoba koja lobira te podrazumijeva:

a) lobiste koji za naknadu lobiraju za korisnike lobiranja, uključujući konzultante koji se bave lobiranjem i profesionalne lobiste

b) lobiste koji lobiraju za poslodavca kod kojeg su zaposleni, te

c) organizacije ili tijela koja predstavljaju profesionalne, poslovne ili druge sektorske interese, uključujući profesionalna, gospodarska i interesna udruženja, udruženja poslodavaca i organizacije civilnog društva

3) lobiranom osobom smatra se svaka osoba koja je kao dužnosnik, posebni savjetnik ili službenik izabrana, imenovana, zaposlena ili na drugi način angažirana u tijelima zakonodavne ili izvršne vlasti , tijelima državne uprave, odnosno u tijelima jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave

4) korisnici lobiranja su pravne ili fizičke osobe i drugi zakonom uređeni oblici udruživanja fizičkih ili pravnih osoba, u ime kojih lobist obavlja lobiranje

5) Povjerenstvo je Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa sukladno zakonu kojim se uređuje sprječavanje sukoba interesa

6) Registar lobista ili Registar je Registar lobista u Republici Hrvatskoj.

Članak 3.

Izrazi koji se koriste u ovome Zakonu, a koji imaju rodno značenje, bez obzira na to jesu li korišteni u muškom ili ženskom rodu, obuhvaćaju na jednak način muški i ženski rod.

Aktivnosti koje se ne smatraju lobiranjem

Članak 4.

Lobiranjem se ne smatra:

a) demokratsko pravo pojedinca da:

1. izrazi svoje mišljenje dužnosnicama, tijelima ili institucijama, bilo kolektivno ili individualno putem javnog savjetovanja, referenduma, peticija ili građanskih inicijativa

2. se zalaže za političku promjenu ili promjenu zakonodavstva, promjenu politika ili praksi u okviru legitimnih političkih aktivnosti, bilo kolektivno ili individualno

b)  komunikacija s tijelima javne vlasti drugih država i njihovim predstavnicima, uključujući njihova diplomatska predstavništva, institucijama Europske unije i njihovim predstavnicima,  međunarodnim međuvladinim organizacijama, uključujući agencije i tijela koji iz njih proizlaze te njihovim predstavnicima, niti komunikacija povezana sa sigurnosnim pitanjima

c) aktivnost osoba kada sudjeluju kao stručnjaci na sastancima, sjednicama ili konzultacijama o pitanjima koja se odnose na pripremu nacrta zakona, drugih propisa i općih akata  na poziv ili na inicijativu tijela zakonodavne ili izvršne vlasti, tijela državne uprave, odnosno tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave, bilo da djeluju za naknadu ili besplatno

d) aktivnost osoba kada sudjeluju na javnim skupovima, sjednicama, raspravama, drugim javnim događanjima i/ili događajima koji se prenose javnosti

e) objavljivanje informacija, stavova i mišljenja o zakonima, drugim propisima i općim aktima, kao i o prijedlozima ili nacrtima tih akata u medijima

f) aktivnost dužnosnika ili službenika koju provode u skladu sa službenim dužnostima koje obnašaju pri pripremanju, razmatranju, donošenju i provedbi zakona, drugih propisa i općih akata , kao i aktivnosti drugih osoba koje sudjeluju u pripremi, razmatranju i donošenju nacrta zakona, drugih propisa i općih akata u skladu s posebnim propisima

g) aktivnost socijalnih partnera koji djeluju u svojstvu sudionika u socijalnom dijalogu u skladu s posebnim propisima

h) aktivnosti političkih stranaka, uz izuzetak organizacija koje su osnovale političke stranke ili koje su s političkim strankama povezane.

GLAVA II.

PRAVILA KOMUNICIRANJA

Načela lobiranja

Članak 5.

Lobiranje se temelji na načelima otvorenosti, transparentnosti, poštenja, savjesnosti i integriteta.

Obveze lobista pri lobiranju

Članak 6.

(1) Pri najavi lobiranja, lobist je dužan predstaviti se lobiranoj osobi, dokazati da je upisan u Registar lobista, ako takva obveza postoji, navesti svrhu i cilj te korisnika lobiranja za kojeg lobira.

(2) Lobist može pružiti lobiranoj osobi informacije i materijale o pitanjima o kojima lobira za korisnika lobiranja.

(3) Lobist ne smije biti u sukobu interesa glede korisnika lobiranja čije interese zastupa.

Obveze lobiranih osoba pri lobiranju

Članak 7.

(1) Lobirana osoba može pristati na kontakte s lobistom samo nakon prethodne provjere da je lobist upisan u Registar lobista, ako takva obveza postoji.

(2) Lobirana osoba odbit će daljnju komunikaciju s lobistom ako procijeni da se predmet lobiranja odnosi na interes koji je suprotan ustavnim načelima ili javnom interesu, ili da se odnosi na protupravno postupanje ili propust, odnosno ako je postupanje lobista protupravno .

(3) Lobirane osobe dužne su postupati s dužnom pažnjom u odnosu na podatke koji predstavljaju poslovnu tajnu ili druge povjerljive podatke, a koje su saznale tijekom lobiranja.

Nedozvoljene lobističke aktivnosti

Članak 8.

(1) Zabranjeno je lobirati protivno odredbama ovoga Zakona.

(2) Lobist ne smije davati netočne, nepotpune ili obmanjujuće informacije lobiranim osobama, niti pribjegavati nedopuštenom pritisku, neprimjerenom ponašanju ili uvredljivom jeziku.

(3) Pri lobiranju, lobist ne smije poticati na kršenje propisa, pravila i standarda ponašanja koji se primjenjuju na lobiranu osobu.

Prijavljivanje postupanja protivno Zakonu

Članak 9.

Ako lobist ostvarenim ili pokušanim lobiranjem postupa protivno odredbama članka 8. ovoga Zakona ili ako nije upisan u Registar lobista, a takva obveza postoji sukladno članku 11. stavcima 1. ili 4. ovoga Zakona, lobirane osobe dužne su odbiti daljnju komunikaciju s njime i o tome obavijestiti Povjerenstvo odmah po saznanju.

Pravo na očitovanje

Članak 10.

(1) U slučaju primitka obavijesti iz članka 9. ovoga Zakona, Povjerenstvo će zatražiti očitovanje lobista i odrediti mu rok u kojem može dostaviti svoje očitovanje, koji ne može biti kraći od 15 dana niti duži od 30 dana.

(2) Očitovanje iz stavka 1. ovoga članka lobist može podnijeti u pisanom obliku ili usmeno na zapisnik pred Povjerenstvom.

(3) Povjerenstvo može provjeriti istinitost podataka iz prijave i izjave lobista.

GLAVA III.

REGISTAR LOBISTA

Vođenje Registra lobista

Članak 11.

(1) Lobiranje za naknadu može obavljati fizička ili pravna osoba koja je upisana u Registar lobista koji u elektroničkom obliku vodi Povjerenstvo .

(2) Upis u Registar uvjet je za početak lobiranja za naknadu.

(3) Upis u Registar za lobiste koje ne lobiraju za naknadu je dobrovoljan.

(4) Fizička osoba koja lobira u ime pravne osobe iz stavka 1. ovoga članka mora biti upisana u Registar.

(5) Ministar nadležan za poslove pravosuđa pravilnikom propisuje sadržaj Registra i način njegova vođenja te obrasce zahtjeva za upis u Registar, zahtjeva za promjenu podataka u Registru, zahtjeva za brisanje iz Registra te popis dokumentacije koja se prilaže zahtjevima.

Upis u Registar

Članak 12.

(1) Upis u Registar obavlja se na zahtjev.

(2) Zahtjev za upis u Registar podnosi fizička osoba osobno, odnosno osoba ovlaštena za zastupanje pravne osobe.

(3) Uvjeti za upis u Registar, u slučaju fizičke osobe, su punoljetnost osobe, puna poslovna sposobnost, činjenica da osoba nije pravomoćno osuđena na kaznu zatvora u trajanju duljem od šest mjeseci za kaznena djela protiv službene dužnosti, kaznena djela protiv gospodarstva i kazneno djelo iz članka 339. (podmićivanje zastupnika) Kaznenog zakona („Narodne novine“, br. 125/11., 144/12., 56/15., 61/15., 101/17., 118/18., 126/19., 84/21.) .

(4) Uvjeti za upis u Registar, u slučaju pravne osobe, su upis u odgovarajući registar pravnih osoba, činjenica da pravna osoba nije pravomoćno osuđena za kaznena djela protiv službene dužnosti,  kaznena djela protiv gospodarstva i kazneno djelo iz članka 339. (podmićivanje zastupnika) Kaznenog zakona („Narodne novine“, br. 125/11., 144/12., 56/15., 61/15., 101/17., 118/18., 126/19., 84/21.).

(5) Zahtjev za upis u Registar sadrži najmanje osobno ime ili naziv, OIB, adresu fizičke osobe ili podatke o sjedištu ako se radi o pravnoj osobi, adresu elektroničke pošte, podatke o korisniku lobiranja za koje lobira, kao i ciljevi, područje djelovanja, područja interesa i zemljopisno područje djelovanja. Pravilnikom iz članka 11. stavka 5. ovoga Zakona mogu se odrediti i drugi podaci koje sadrži zahtjev za upis u Registar.

(6) Zahtjevu se prilaže odgovarajuća dokumentacija kojom se dokazuje ispunjenje uvjeta za upis u Registar.

Javnost Registra

Članak 13.

(1)  Pristup određenim podacima iz Registra je javan u skladu s propisima koji uređuje zaštitu osobnih podataka, a na način kako je utvrđeno pravilnikom iz članka 11. stavka 5. ovoga Zakona.

(2) Prilikom podnošenja zahtjeva za upis u Registar, podnositelj zahtjeva daje suglasnost da njegovi određeni podaci iz Registra budu javni, u skladu sa stavkom 1. ovoga članka.

(3) Propisani javni podaci iz Registra u skladu sa stavkom 1. ovoga članka objavljuju se na mrežnoj stranici Povjerenstva.

(4) Propisani javni podaci iz Registra dostupni su javnosti dvije godine, u slučaju fizički osobe, odnosno pet godina, u slučaju pravnih osoba, od dana brisanja iz Registra, uz napomenu da je lobist brisan iz Registra.

(5) Povjerenstvo je nadležno za obradu podataka iz Registra i u tu svrhu obavlja poslove koji se odnose na analizu podataka te poduzimanje radnji u svrhu usklađenosti i točnosti podataka, u skladu s propisima koji uređuje zaštitu osobnih podataka.

Postupak u povodu zahtjeva za upis u Registar

Članak 14.

(1) Povjerenstvo je dužno donijeti i dostaviti stranci rješenje o zahtjevu za upis u roku od 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva za upis.

(2) Ako Povjerenstvo utvrdi da podnesena dokumentacija nije u skladu s ovim Zakonom ili pravilnikom iz članka 11. stavka 5. ovoga Zakona, odnosno ako zahtjevu nije priložena odgovarajuća dokumentacija, zaključkom će pozvati podnositelja zahtjeva za upis u Registar da dopuni zahtjev u roku koji ne može biti kraći od 15 dana od dana dostave zaključka, uz upozorenje na pravne posljedice ako to u određenom roku ne učini.

(3) Rješenje o upisu u Registar mora pored ostalog sadržavati: ime i prezime, odnosno naziv lobista, njegov OIB, prebivalište ili boravište odnosno sjedište, registarski broj upisa te imena i prezimena osoba ovlaštenih za lobiranje u ime pravne osobe lobista.

(4) Upis u Registar izvršit će se po izvršnosti rješenja o upisu.

Odbacivanje i odbijanje upisa u Registar

Članak 15.

(1) Zahtjev za upis u Registar odbacit će se rješenjem ako zahtjev ne sadrži sve potrebne podatke i dokumentaciju sukladno ovom Zakonu i pravilniku iz članka 11. stavka 5. ovoga Zakona ili ako podnositelj u roku ne postupi po zaključku iz članka 14. stavka 2. ovoga Zakona.

(2) Zahtjev za upis u Registar odbit će se rješenjem ako:

a) nisu ispunjeni uvjeti za upis u Registar u skladu s člankom 12. stavcima 1. i 2. ovoga Zakona

b)  se radi o osobi koja ne može obavljati lobiranje u određenom razdoblju skladu s člankom 23. stavkom 1. ovoga Zakona

c) je lobistu izrečena mjera brisanja iz Registra i nije prošlo vrijeme određeno za zabranu ponovnog upisa.

Promjene podataka

Članak 16.

(1) Lobist upisan u Registar dužan je podnijeti Povjerenstvu zahtjev za promjenu podataka upisanih u Registar najkasnije u roku od 30 dana od dana nastanka promjene.

(2) Zahtjevu za promjenu podataka podnosi se na propisanom obrascu kojemu se prilaže dokumentacija kojom se dokazuje promjena podataka.

(3) U postupku upisa promjena podatka u Registru i donošenja rješenja kojim se odlučuje o zahtjevu za upis promjena podataka u Registru, na odgovarajući se način primjenjuju odredbe članaka 14. i 15. ovoga Zakona.

Brisanje iz Registra

Članak 17.

Povjerenstvo će brisati lobista iz Registra rješenjem ako:

a) utvrdi da su podaci i dokazi na temelju kojih je lobist upisan u Registar nepotpuni ili netočni

b) utvrdi da lobist upisan u Registar više ne ispunjava uvjete za upis u Registar

c) lobist upisan u Registar zatraži brisanje iz Registra

d) je lobistu izrečena mjera brisanja iz registra.

Zaštita osobnih podataka

Članak 18.

(1) Na obradu osobnih podataka sadržanih u zahtjevu za upis u Registar, kao i na javno objavljene podatke iz Registra, primjenjuju se propisi kojima se uređuje zaštita osobnih podataka.

(2)  Podacima u Registru koji nisu javni može pristupiti samo osoba ovlaštena za obavljanje poslova vezano uz vođenje Registra, u skladu s mjerama propisanim pravilnikom iz članka 11. stavka 5. ovoga Zakona.

(3) Dokumentacija koja nije javno objavljena pohranjuje se u poslovnim prostorima Povjerenstva te se na nju primjenjuju tehničke i organizacijske mjere zaštite propisne pravilnikom iz članka 11. stavka 5. ovoga Zakona .

(4) Osobni podaci sadržani u dokumentaciji iz postupka prijave čuvaju se pet godina od dana zaprimanja prijave.

GLAVA IV.

OBVEZE IZVJEŠTAVANJA

Dužnost podnošenja izvještaja i informiranja

Članak 19.

(1) Lobist je dužan podnijeti izvještaj o provedenim lobiranjima u pisanom obliku elektroničkim putem na propisanom obrascu.

(2) Sadržaj obrasca iz stavka 1. ovoga članka propisati će se pravilnikom iz članka 11. stavka 5. ovoga Zakona.

Izvještaj lobista

Članak 20.

(1) Lobist koji je upisan u Registar podnosi izvještaj o provedenim lobiranjima iz članka 19. stavka 1. ovoga Zakona Povjerenstvu jednom godišnje do 31. siječnja tekuće godine za prethodnu godinu.

(2) Lobist koji je brisan iz Registra, podnosi izvještaj o provedenim lobiranjima iz članka 19. stavka 1. ovoga Zakona najkasnije u roku od 30 dana od datuma izvršnosti rješenja o brisanju.

(3) Lobist koji nema obvezu upisa u Registar, također ima obvezu podnošenja izvještaja o provedenom lobiranju u skladu sa stavkom 1. ovoga članka.

(4) Lobist koji je podnio izvještaj dužan je tri godine od dana podnošenja izvještaja iz prethodnih stavaka ovoga članka čuvati dokumentaciju koja je temelj za izvješćivanje Povjerenstva.

Sadržaj izvještaja

Članak 21.

(1) Izvještaj lobista iz članka 19. ovoga Zakona sadrži najmanje podatke o sadržaju lobiranja u smislu područja ciljanih politika ili zakonodavstva, načinu lobiranja, naznaku svrhe i cilja za koji je lobirao za svakog korisnika lobiranja, podatke o korisnicima lobiranja za koje je lobirao te naznaku lobirane osobe, uključujući naziv tijela i funkciju osobe koju je kontaktirao.

(2) Povjerenstvo će ispitati sadrži li izvještaj lobista sve potrebne podatke.

(3) Ako utvrdi da izvještaju nedostaju propisane informacije, Povjerenstvo će zahtijevati od lobista da isti dopuni u određenom roku koji ne može biti kraći od 15 dana ni duži od 30 dana.

(4)  Postupak provjere podataka iz izvještajaiz članka 19. ovoga Zakona zatvoren je za javnost.

Provjera podataka i izjava

Članak 22.

(1) Povjerenstvo može na vlastitu inicijativu provjeriti istinitost podataka i izjava u izvještaju iz članka 19. ovoga Zakona.

(2) Lobist ne može odbiti davanje podataka iz stavka 1. ovoga članka pozivanjem na profesionalnu tajnu.

(3) Postupak provjere iz stavka 1. ovoga članka zatvoren je za javnost.

GLAVA V.

OGRANIČENJA LOBIRANJA

Članak 23.

(1) Lobiranoj osobi zabranjeno je u razdoblju od godinu dana nakon prestanka dužnosti ili službe lobirati za naknadu u odnosu na tijelo zakonodavne ili izvršne vlasti, tijelo državne uprave, odnosno tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u kojem je obavljala dužnost ili službu .

(2) Lobirana osoba, koja je obveznik sukladno zakonu kojim se uređuje sprječavanje sukoba interesa, za vrijeme obavljanja dužnosti ili službe, ne može obavljati lobiranje.

GLAVA VI.

POVREDA ODREDABA OVOGA ZAKONA

Mjere zbog nepoštivanja odredbi ovoga Zakona

Članak 24.

(1) Mjere zbog nepoštivanja odredbi ovoga Zakona izriče Povjerenstvo rješenjem.

(2) Mjere koje može izreći Povjerenstvo su pisano upozorenje, zabrana obavljanja lobiranja na određeno vrijeme, novčana sankcija i brisanje iz Registra .

(3) Mjere se izriču ovisno o težini povrede, posljedicama koje iz nje proizlaze i radi li se o prvoj ili ponovljenoj povredi. Pisano upozorenje može izreći ako se prema postupanju i odgovornosti te prouzročenoj posljedici radi o očito lakom obliku kršenja odredbi ovoga Zakona.

(4) Postupak za izricanje mjera iz stavka 1. ovoga članka pokreće se po službenoj dužnosti.

(5) Ako je primjereno naravi povrede, Povjerenstvo može tijekom postupka naložiti osobi protiv koje je postupak pokrenut da otkloni uzroke povrede u određenom roku te, ako osoba to učini, može obustaviti postupak ili isti dovršiti i ispunjenje naloga uzeti u obzir prilikom izricanja mjere.

(6) Rješenje kojim se izriče mjera ili obustavlja postupak dostavlja se osobi protiv koje je postupak pokrenut. Po izvršnosti rješenja kojim se izriče mjera, izrečena mjera se upisuje u Registar, ako je izrečena protiv lobista koji je upisan u Registar.

(7) Kad novčana sankcija nije u cijelosti ili djelomično plaćena kako je određeno rješenjem Povjerenstva, naplata će se prisilno izvršiti putem ovlaštene institucije sukladno odredbama posebnog zakona kojim se uređuje postupak prisilne naplate.

Članak 25.

(1) Novčana sankcija u iznosu od 400 eura do 4000 eura ili zabrana lobiranja u razdoblju od 3 do 24 mjeseca izreći će se osobi koja lobira za naplatu, a nije upisana u Registar (članak 11. stavak 1.).

(2) Novčana sankcija u iznosu od 400 eura do 4000 eura ili zabrana lobiranja u razdoblju od 3 do 24 mjeseca izreći će se fizičkoj osobi koja lobira u ime pravne osobe iz članka 11. stavka 1. ovoga Zakona, a nije upisana u Registar (članak 11. stavak 4.).

(3) Pisano upozorenje izriče se osobi koja ne podnese zahtjev za upis promjena podataka u Registru (članak 16. stavak 3.).

(4) Novčana sankcija u iznosu od 400 eura do 1200 eura i/ili pisano upozorenje izreći će se lobistu koji ne podnese izvještaj o provedenim lobiranjima u roku iz članka 20. stavka 1. ovoga Zakona (članak 19. stavak 1.).

Članak 26.

(1) Novčana sankcija u iznosu od 400 eura do 1200 eura, zabrana lobiranja u razdoblju od 3 do 24 mjeseca, ili brisanje iz Registra koje ne može biti kraće od 2 godine i duže od 10 godina, izreći će se lobistu za povredu odredaba članka 8. stavka 2. ovoga Zakona.

(2) Novčana sankcija u iznosu od 400 eura do 1200 eura, zabrana lobiranja u razdoblju od 3 do 24 mjeseca, ili brisanje iz Registra koje ne može biti kraće od 2 godine i duže od 10 godina, izreći će se lobistu lobist za povredu odredaba članka 8. stavka 3. ovoga Zakona.

Prekršajna odredba