o načinu izvršenja presuda Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske (br. 12027/10) i odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3242/2018 i dr.
Zagreb, studeni 2023.
I.USTAVNA OSNOVA ZA DONOŠENJE ZAKONA
Ustavna osnova za donošenje ovoga Zakona sadržana je u članku 141. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, br.85/10. – pročišćeni tekst i 5/14. ‒ Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: SuP-O-1/2014 od 14. siječnja 2014.; dalje: Ustav)u vezi s člankom 46. stavkom 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe („Narodne novine - Međunarodni ugovori“, br. 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02., 1/06. i 13/17.; u daljnjem tekstu: Konvencija) i članku 31. stavku 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske („Narodne novine“, br. 99/99., 29/02., 49/02. - pročišćeni tekst).
ii.OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI ZAKONOM TE POSLJEDICE KOJE ĆE DONOŠENJEM ZAKONA PROISTEĆI
Ovim se Zakonom uređuje jedan od preostalih problema u području stambenog zakonodavstva koji potječe iz pravnog poretka bivše Socijalističke Republike Hrvatske, odnosno iz instituta „stanarskog prava na stanovima na kojima postoji pravo vlasništva“, a koji je 5. studenoga 1996. zamijenjen institutom „zaštićenog najma“ stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba.
Od 1996. godine do danas problemi vezani uz „zaštićeni najam“ stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba pokušavali su se riješiti u okviru Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96., 48/98. - odluka i rješenje USRH broj: U-I-762/1996 i dr. od 31. ožujka 1998., 66/98. - ispravak odluke i rješenja USRH broj: Su-15/1998-52 od 28. travnja 1998., 22/06. - članak 20. Zakona o prodaji stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade, 68/18. i 105/20. - odluka i rješenje USRH broj: U-I-3242/2018 i dr. od 14. rujna 2020.).
I Ustavni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ustavni sud ili USRH) i Europski sud za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: Europski sud) ocijenili su zakonsko uređenje „zaštićenog najma“ stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba nesuglasnim s Ustavom, odnosno s Konvencijom.
Ovim se Zakonom predlaže odnose vezane uz „zaštićeni najam“ stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba po prvi put izdvojiti iz Zakona o najmu stanova. Temeljni je cilj ovog posebnog zakona izvršenje presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda tako da se ustanovi novi zakonodavni model koji će biti usklađen s relevantnim sudskim pravnim stajalištima. Time će se ujedno ispraviti posljedice nepravične raspodjele socijalnog i financijskog tereta uzrokovanog reformom stambenog zakonodavstva iz 1996. godine na štetu vlasnika stanova uz istodobno omogućavanje zaštićenim najmoprimcima ostvarenja prava na dom.
Članak 31. stavak 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske propisuje da su sva tijela državne vlasti, što uključuje i Hrvatski sabor, dužna „u okviru svoga ustavnog i zakonskog djelokruga provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda“. Ta odredba ima ustavnu snagu. U skladu s tom ustavnom obvezom, Hrvatski sabor je u dosadašnjoj parlamentarnoj praksi već donio jedan posebni zakon za izvršenje odluka Ustavnog suda (Zakon o provođenju odluke Ustavnog suda od 12. svibnja 1998., „Narodne novine“, br. 105/04.).
Nadalje, Ustavni sud je u odluci broj: U-I-745/1999 od 8. studenoga 2000. („Narodne novine“, br. 112/00.) zauzeo načelno ustavnopravno stajalište da svaka nesuglasnost nacionalnog zakona s Konvencijom ujedno znači i nesuglasnost nacionalnog zakona s načelom vladavine prava propisanim člankom 3., načelom ustavnosti i zakonitosti propisanim članom 5. i načelom pravnog monizma nacionalnog i međunarodnog prava propisanim člankom 134. Ustava. Ustavni sud je u odluci broj: U-III-3304/2011 od 23. siječnja 2013. („Narodne novine“ broj 13/13.) naglasio da izvršenje presuda Europskog suda u kojima je utvrđena povreda Konvencije treba razumjeti u prvom redu kao izvršenje međunarodne ugovorne obveze koju je Republika Hrvatska kao ugovorna stranka prihvatila ratifikacijom Konvencije i priznavanjem jurisdikcije Europskog suda u svim predmetima koji se tiču tumačenja i primjene Konvencije (točka 29.2.). Također je utvrdio da je ustavnopravna osnova za izvršenje presuda Europskog suda u Republici Hrvatskoj sadržana u članku 46. stavku 1. Konvencije u vezi s člankom 134. Ustava, a za sudove još i s člankom 115. stavkom 3. Ustava (točka 30.).
1. Pregled razvitka zakonodavnog okvira i sudske prakse te ocjena postojećeg stanja
U članku 3. stavku 1. Zakona o stambenim odnosima iz 1974. („Narodne novine“, br. 52/74.) bilo je propisano da stanarsko pravo ima građanin koji je na temelju ugovora o korištenju stana ili koje druge valjane pravne osnove stekao ili stekne pravo na korištenje stana, koji je u društvenom vlasništvu, pri čemu se to pravo sastoji u trajnom i nesmetanom korištenju stanom i u sudjelovanju u upravljanju zgradom, u skladu s odredbama tog Zakona. U članku 3. stavku 2. bilo je propisano: „Prava iz stava 1. ovog člana ima i građanin koji je po propisima, koji su važili do stupanja na snagu ovog zakona, stekao stanarsko pravo na stanu na kojem postoji pravo vlasništva.“
Posljednji (republički) Zakon o stambenim odnosima donesen je 1985. („Narodne novine“, br. 51/85, 42/86, 37/88 - čl. 43. Zakona o prenamjeni zajedničkih prostorija u stanove, 47/89 - čl. 37. Zakona o izmjenama i dopunama zakona kojima su određene novčane kazne za privredne prijestupe i prekršaje, 12/90 - odluka Ustavnog suda Hrvatske broj: U-I-62/1986 od 1. veljače 1990., 22/90 - odluka Ustavnog suda Hrvatske broj: U-I-125/1986 od 12. travnja 1990., 51/90 - odluka Ustavnog suda Hrvatske broj: U-I-62/1986 od 4. listopada 1990., 22/92, 58/93 - Uredba o korištenju sredstava amortizacije stanova i stambenih zgrada, i 70/93). Taj je Zakon, uz izmjene i dopune, bio na snazi u Republici Hrvatskoj dijelom do5. studenoga 1996. (kada je na snagu stupio Zakon o najmu stanova), a u preostalom dijelu do 1. siječnja 1997. (kada je na snagu stupio Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima).
Iako je Zakon o stambenim odnosima iz 1985. prešutno ukinuo institut „stanarskog prava na stanu na kojem postoji pravo vlasništva“ jer je u članku 4. izrijekom propisao da se stanarsko pravo može steći samo na stanu u društvenom vlasništvu, taj je zakon također zaštitio dotada priznata stanarska prava „na stanu na kojem postoji pravo vlasništva“. U članku 3. stavku 2. Zakona o stambenim odnosima iz 1985. bilo je propisano da stanarsko pravo „ima i osoba koja je po ranijim propisima stekla stanarsko pravo na stanu u vlasništvu građana“.
U Republici Hrvatskoj, reforma stambenog zakonodavstva, preuzetog iz pravnog poretka bivše Socijalističke Republike Hrvatske, bila je provedena različitim zakonima ovisno o tome je li stanarsko pravo bilo ustanovljeno na stanovima u društvenom vlasništvu ili na „stanovima na kojima je postojalo pravo vlasništva“. Zakonska uređenja bila su različita, pri čemu je kod „stanova na kojima je postojalo pravo vlasništva“ trebalo razlikovati dvije situacije:
‒onu kada je vlasniku stana u bivšoj Socijalističkoj Republici Hrvatskoj pravo vlasništva na stanu bilo ograničeno stanarskim pravom (tako da je u njega bio useljen stanar - nositelj stanarskog prava), ali pravo vlasništvo na stanu nije bilo oduzeto, i
‒onu kada je vlasniku stana u bivšoj Socijalističkoj Republici Hrvatskoj pravo vlasništva na stanu bilo oduzeto, a nakon toga je taj stan, sada u društvenom vlasništvu, dan na korištenje nositelju stanarskog prava. Takav stan je u Republici Hrvatskoj bio predmet dvaju postupaka: uz pretvorbu stanarskog prava u „zaštićeni najam“ stana, provodio se i posebni postupak povrata oduzetog stana bivšem vlasniku na temelju Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine („Narodne novine“, br. 92/96., 92/99. - ispravak, 39/99. - odluka i rješenje USRH broj: U-I-673/1996 i dr. od 21. travnja 1999., 42/99. - ispravak odluke i rješenja USRH, 43/00. - odluka USRH broj: U-I-673/1996. od 20. travnja 2000., 131/00. - odluka USRH broj: U-I-673/1996. i dr. od 20. prosinca 2000., 27/01.- odluka USRH broj: U-I-673/1996. i dr., 34/01. - ispravak odluke USRH, 65/01. - odluka USRH broj: U-I-673/1996. i dr. od 12. srpnja 2021., 118/01. - odluka USRH broj: U-I-673/1996. i dr. od 19. prosinca 2001., 80/02., 81/02. - ispravak, 98/19.).
1.1.Zakon o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo iz 1991.
U Republici Hrvatskoj, stambena reforma usmjerena pretvorbi stanova u društvenom vlasništvu na kojima je bilo ustanovljeno stanarsko pravo u stanove s poznatim vlasnikom započela je donošenjem Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo („Narodne novine“, br. 27/91.) koji je stupio na snagu 19. lipnja 1991. Taj je Zakon višekratno mijenjan i dopunjavan („Narodne novine“, br. 54/91. - Uredba o korištenju sredstava ostvarenih prodajom stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 6/92. - Uredba o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 8/92 - ispravak Uredbe, 8/92. - Uredba o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 33/92, 43/92 - službeni pročišćeni tekst, 46/92. -Uputstvo za primjenu članka 44. do 48. Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 49/92. - ispravak Uputstva, 69/92., 87/92. - Odluka o produženju roka iz članka 59. stavak 1., 25/93., 26/93. -Zakon o izmjenama i dopunama zakona kojima su određene novčane kazne za privredne prijestupe i prekršaje, 48/93., 2/94., 29/94. - Zakon o dopunama Zakona o izmjenama i dopunama zakona kojima su određene novčane kazne za privredne prijestupe i prekršaje, 44/94., 47/94. - ispravak, 58/95., 103/95. -Odluka o produljenju roka iz članka 4. stavka 2., 11/96., 76/96. -Odluka o produženju roka iz članka 20. stavka 3. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (NN 58/95), 111/96. - Odluka o produljenju roka iz članka 4. stavka 2., 11/97. - Odluka USRH broj: U-I-697/1995 od31. siječnja 1997., 103/97. - Odluka o produljenju roka za sklapanje Ugovora o kupoprodaji državnog stana, 68/98., 163/98. - Uredba o produljenju rokova iz članaka 9. i 10. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (NN 68/98), 22/99. - Uredba o produljenju rokova iz članaka 9. i 10. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (NN 68/98), 96/99. - Uredba o izmjeni Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 120/00. -Uredba o produljenju roka iz članka 8. stavka 1., 94/01. -Uredba o produljenju roka iz članka 8. stavka 1., 78/02 -Uredba o produljenju roka iz članka 8. stavka 1., 113/02. - Zakon o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskoga sabora).
Zakonom o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo bili su propisani uvjeti i način prodaje stanova u društvenom vlasništvu na kojima postoji stanarsko pravo, zajedno sa zajedničkim dijelovima i uređajima zgrade i zemljištem nužnim za redovnu uporabu zgrade, način određivanja cijene stana te način raspodjele i namjena sredstava prikupljenih od prodaje stanova.
U članku 3. Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo izrijekom je propisano da se taj Zakon ne odnosi na prodaju stanova „u pravu vlasništva na kojima je stečeno stanarsko pravo“. Iznimno, taj se Zakon odnosio i na takve stanove ako je na njima „prema posebnim propisima izvršena pretvorba vlasništva, kao i na stanove koji čine imovinu za koju je pokrenut postupak prisilne nagodbe, stečaja i likvidacije“ (članak 2.).
U Konačnom prijedlogu zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova,klasa: 022-03/18-01/26, urbroj: 65-18-12 od 14. lipnja 2018., koji je predsjedniku Hrvatskoga sabora podnijela Vlada Republike Hrvatske aktom od 14. lipnja 2018. (u daljnjem tekstu: P.Z. br. 293/2018), bili su izneseni sljedeći službeni podaci Državnog zavoda za statistiku:
‒1991. godine u Republici Hrvatskoj bilo je ukupno 1.457.370 stalno nastanjenih stanova, od toga 1.001.310 stanova u "privatnom vlasništvu" i 389.653 stanova sa stanarskim pravom. Prema službenim podacima Državnog zavoda za statistiku iz 1998. godine, u razdoblju od 19. lipnja 1991. do 31. prosinca 1997. prodano je ukupno 300.314stanova ukupne površine 9.912.609 m2 (prodavatelji stana: Republika Hrvatska 38.541; grad/općina 149.610, ostali pravni subjekti: 112.163);
‒nadalje, prema službenim podacima Državnog zavoda za statistiku za 2006. godinu, u razdoblju od 1991. do 2005. prodano je 318.011 stanova na kojima je postojalo stanarsko pravo, što znači da je prodano 81,6% od ukupnog broja stanova sa stanarskim pravom, odnosno da nije otkupljeno 18,4% „društvenih stanova sa stanarskim pravom“ (str. 13. P.Z.-a br. 293/2018). Prema podacima Državnog zavoda za statistiku, bivši nositelji stanarskog prava su za otkup 318.011 stanova, sukladno Zakonu o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, uplatili Republici Hrvatskoj, općinama, gradovima te ostalim pravnim subjektima ukupno 10.230.091.000,00 HRK (1.357.766,41 EUR). Proizlazi da se ti podaci odnose samo na prodaju stanova u društvenom vlasništvu sukladno Zakonu o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, ali ne i na stanove sa stanarskim pravom u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba.
Međutim, člankom 24. Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo („Narodne novine“, br. 27/91.) bilo je propisano da se 90 % sredstava koje općina ili grad odnosno Grad Zagreb ostvare prodajom stanova, u roku pet godina nakon stupanja na snagu Zakona koristi, između ostaloga, i za pribavljanje stanova za preseljenje stanara iz stanova u privatnom vlasništvu. Po proteku pet godina od dana stupanja na snagu tog Zakona, sredstva za tu namjenu trebala su se smanjiti na 25%. Međutim, Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o prodaji stanova („Narodne novine“, br. 58/95.) bio je izmijenjen način raspodjele i namjena sredstava koja općina ili grad odnosno Grad Zagreb ostvare od prodaje stanova, tako da su sredstva za pribavljanje stanova za preseljenje stanara iz stanova u privatnom vlasništvu bila svedena samo na pojedine kategorije stanova (one u poslovnim zgradama i u atraktivnim zonama).
Neovisno o tome, prema podacima Državnog zavoda za statistiku, općine i gradovi odnosno Grad Zagreb prodali su 91% stanova u društvenom vlasništvu sa stanarskim pravom već u razdoblju od 1991. do 1995. (uzme li se kao baza usporedbe ukupan broj prodanih stanova), dakle u razdoblju u kojem se primjenjivalo prvotno pravilo prema kojem se 90 % prihoda trebalo koristiti i za pribavljanje stanova za preseljenje stanara iz stanova u privatnom vlasništvu.
1.2.Zakon o najmu stanova iz 1996.
Zakonom o najmu stanova iz 1996. izvršena je pretvorba bivšeg stanarskog prava na stanovima u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba. Zakon je stupio na snagu 5. studenoga 1996.
Na ovom mjestu treba podsjetiti na pravno stajalište Europskog suda izraženo u odluci o nedopuštenosti zahtjeva br. 54388/09 Ljubica Galović protiv Hrvatske od 5. ožujka 2013. u povodu prigovora utemeljenog na članku 14. Konvencije da je protiv nje kao nositeljice bivšeg stanarskog prava na stanu u vlasništvu fizičke osobe „izvršena diskriminacija jer, za razliku od drugih nositelja stanarskog prava na stanovima u društvenom vlasništvu, ona nije imala pravo kupiti stan u kojem je živjela i time postati njegov vlasnik“. Iste prigovore prethodno su uputili Europskom sudu podnositelji zahtjeva u predmetu br. 46934/99 Krešimir Strunjak i i drugi protiv Hrvatske (odluka od 5. listopada 2000.) te podnositelj zahtjeva u predmetu br. 43447/98 Branko Sorić protiv Hrvatske (odluka od 16. ožujka 2000.). Sve je te prigovore o diskriminaciji Europski sud odbacio kao očito neosnovane, sa sljedećim obrazloženjem (citat iz odluke Strunjak):
„Sud primjećuje da su podnositelji zahtjeva uvijek bili u položaju različitom od položaja osoba čije pravo na kupnju stana je priznato Zakonom o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo. Dok su te osobe bile nositelji stanarskog prava na stanovima u društvenom vlasništvu (bez obzira jesu li ti stanovi uvijek bili u društvenom vlasništvu ili su aktima eksproprijacije, nacionalizacije, konfiskacije ili sličnim aktima pretvoreni iz privatnog u društveno vlasništvo), podnositelji su zahtjeva ab initio stanovali u stanovima u privatnom vlasništvu čijim vlasnicima to vlasništvo nije nikada bilo oduzeto.
Nadalje, budući da podnositelji zahtjeva stanuju u stanovima u privatnom vlasništvu, Sud primjećuje da postoji legitimni interes vlasnika da im se zaštiti njihovo vlasništvo. Kad bi osobe u položaju podnositelja zahtjeva imale pravo kupiti stanove u privatnom vlasništvu u kojima stanuju, vlasnici bi bili izloženi prisilnoj obvezi prodati svoje stanove. Suprotno tome, osobe koje stanuju u stanovima u društvenom vlasništvu koje imaju pravo kupiti te stanove, ne ugrožavaju vlasnička prava drugih osoba, jer vlasništvo tih stanova nije privatno. Razlika između ove dvije skupine stoga nije diskriminirajuća, jer postoji objektivno i razumno opravdanje da se zaniječe to pravo bivših nositelja stanarskog prava na stanovima u privatnom vlasništvu kako bi se zaštitilo pravo vlasnika tih stanova. Stoga ova razlika u postupanju ne predstavlja diskriminaciju u smislu članka 14. Konvencije.“
Istovjetno stajalište ponovio je i Ustavni sud u odluci i rješenju broj: U-I-3242/2018 i dr. od 14. rujna 2020. („Narodne novine“, br. 105/20.; u daljnjem tekstu: odluka Ustavnog suda iz 2020.), točke 28. do 28.2.
Temeljni je predmet uređenja Zakona o najmu stanova građanskopravni institut najma stanova, ali su u prijelaznim odredbama Glave XIII. uređeni i pravni status te prava i obveze bivših nositelja stanarskog prava. Člankom 30. Zakona o najmu stanova propisano je da na dan stupanja na snagu tog Zakona (5. studenoga 1996.) „prestaje stanarsko pravo osobama koje su to pravo stekle prema propisima koji su vrijedili do dana stupanja na snagu ovoga Zakona“ (stavak 1.), te da „osobe iz stavka 1. ovoga članka danom stupanja na snagu ovoga Zakona stječu prava i obveze najmoprimca“ (stavak 2.), osim osoba „protiv kojih je u tijeku postupak za otkaz ili prestanak stanarskog prava“ (stavak 3.). Člankom 31. Zakona o najmu stanova propisano je da vlasnik stana i bivši nositelj stanarskog prava koji ispunjava uvjete najmoprimca „sklapaju, sukladno odredbama ovoga Zakona, ugovor o najmu stana na neodređeno vrijeme, s time da najmoprimac za to vrijeme ima pravo ugovoriti zaštićenu najamninu“ (slučajevi u kojima najmoprimac nema pravo na zaštićenu najamninu izrijekom su propisani u članku 30. stavku 2.). Osim što se zaštićeni najam po sili zakona sklapa na neodređeno vrijeme, prava i obveze zaštićenog najmoprimca su prenosivi, tako da se osobe koje su 5. studenoga 1996. imale pravni položaj člana obiteljskog domaćinstva, stečenog prema odredbama Zakona o stambenim odnosima iz 1985., upisuju u ugovor o najmu stana. Posljedično, u slučaju smrti zaštićenog najmoprimca ili kada zaštićeni najmoprimac napusti stan, prava i dužnosti zaštićenog najmoprimca iz ugovora o najmu prelaze na osobu navedenu u ugovoru o najmu stana, ovisno o sporazumu tih osoba (članak 37. stavak 1. i članak 38. stavak 1.).
Osim uobičajenih razloga za otkaz ugovora o najmu stana (u slučajevima kada se najmoprimac ili drugi korisnici stana koriste stanom suprotno Zakonu i ugovoru o najmu stana - članak 19.), prijelaznim odredbama Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96.) bile su propisane restriktivne pretpostavke pod kojima vlasnik stana možezaštićenom najmoprimcu dati otkaz ugovora o najmu stana (članak 40.). Najvažnije su bile sljedeće pretpostavke:
‒ako se vlasnik stana u stan namjerava useliti sam ili namjerava useliti svoje potomke, roditelje ili osobe koje je prema posebnim propisima dužan uzdržavati, vlasnik može otkazati ugovor o najmu stana samo ako je najmoprimcu osigurao „drugi useljiv stan pod uvjetima za stanovanje koji nisu nepovoljniji za najmoprimca“ (članak 40. stavak 2. u vezi s člankom 21. stavkom 1. - citirani dio odredbe ukinuo je Ustavni sud 1998. godine),
‒ako vlasnik stana nema riješeno stambeno pitanje za sebe i svoju obitelj, a na temelju posebnog propisa ima pravo na stalnu socijalnu pomoć ili ima više od 60 godina, jedinica lokalne samouprave odnosno Grad Zagreb dužni su najmoprimcu osigurati drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca(članak 40. stavak 3. u vezi sa stavkom 1. alinejom 2.).
Konačno, člankom 48. Zakona o najmu stanova uređen je status tzv. zaštićenog podstanara, to jest osobe koja je stekla status podstanara zaštićenog prema propisima koji su vrijedili do stupanja na snagu tog Zakona. Zaštićeni podstanar zadržava to pravo na stanu, bez obzira na promjene najmoprimca, odnosno najmodavca uz obvezu plaćanja zaštićene najamnine vlasniku stana razmjerno površini dijela stana kojim se koristi. Zaštićenom podstanaru može se dati otkaz podnajma iz istih razloga zbog kojih se otkaz stana može dati zaštićenom najmoprimcu. Razlika je u tome što su prava zaštićenog podstanara neprenosiva.
Osim navedenih, prijelaznim odredbama Zakona o najmu stanova uređena su i pitanja vezana uz pravo prvokupa stana u korist najmoprimca, prava određenih kategorija osoba sustanara i drugih osoba kojima Zakon priznaje pravni položaj zaštićenog najmoprimca.
Na temelju Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96.), Vlada Republike Hrvatske donijela je Uredbu o uvjetima i mjerilima za utvrđivanje zaštićene najamnine („Narodne novine“, br. 40/97., 117/05.), koja je i danas na snazi.
1.3.Odluka Ustavnog suda broj: U-I-762/1996 i dr. od 31. ožujka 1998.
Zakon o najmu stanova bio je predmet ocjene suglasnosti s Ustavom već 1998. godine, kada je Ustavni sud odlukom broj: U-I-762/1996 i dr. od 31. ožujka 1998. („Narodne novine“, br. 48/98.; u daljnjem tekstu: odluka Ustavnog suda iz 1998.) ukinuo s danom 6. listopada 1998. sljedeće odredbe Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96.) koje su se odnosile na prava i obveze zaštićenog najmoprimca (ukinuti dijelovi označeni su kurzivom):
‒članak 31. stavak 2. alineju 3. prema kojem pravo na zaštićenu najamninu nije imao zaštićeni najmoprimac koji „- se sa članovima obiteljskog domaćinstva ne koristi stanom dulje od posljednjih 6 mjeseci prije stupanja na snagu ovoga Zakona, bez suglasnosti vlasnika stana“;
‒članak 39. koji je glasio:„Najmodavac može otkazati ugovor o najmu stana zaštićenom najmoprimcu koji na temelju posebnog propisa ima pravo na stalnu socijalnu pomoć ili ima više od 60 godina, iz razloga propisanog u članku 19. stavku 1. podstavku 1. ovoga Zakona, jedino u slučaju ako tom najmoprimcu jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb, osigura drugi odgovarajući stan s pravom plaćanja zaštićene najamnine koju može podmiriti.“;
‒članak 40. stavak 2. prema kojem vlasnik stana (najmodavac) „može otkazati ugovor o najmu stana sklopljen na neodređeno vrijeme samo ako je najmoprimcu osigurao drugi useljiv stan pod uvjetima za stanovanje koji nisu nepovoljniji za najmoprimca“, a ta je mogućnost ovisila o ispunjenju pretpostavki iz članka 21. stavka 1. Zakona, koji i danas glasi: „Najmodavac može otkazati ugovor o najmu stana na neodređeno vrijeme pored razloga iz članka 19. ovoga Zakona, ako se u taj stan namjerava useliti sam ili namjerava useliti svoje potomke, roditelje ili osobe koje je prema posebnim propisima dužan uzdržavati.“ Označenu je odredbu Ustavni sud ukinuo uz obrazloženje da su kriteriji za osiguranje drugog useljivog stana preteški za vlasnika, te ih treba uskladiti s kriterijima za osiguranje drugog stana kada takvu obvezu ima jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb. Naime, kada je jedinica lokalne samouprave dužna osigurati drugi stan onda je to, prema članku 40. stavku 3. Zakona, „drugi odgovarajući stan s pravima i obvezana zaštićenog najmoprimca“. Što se smatra odgovarajućim stanom propisano je u članku 41. Zakona o najmu stanova: to je stan u istoj općini ili gradu veličine jedna osoba jedna soba, s tim da broj soba ne može biti veći od broja soba u stanu iz kojeg se iseljava. Ukidanjem članka 40. stavka 2. Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96.) nastala je pravna praznina (jer je na snazi ostala odredba članka 21. stavka 1., ali bez propisanih pretpostavki za otkaz ugovora o najmu), koja je uzrokovala znatne probleme u primjeni Zakona u sudskim postupcima.
Hrvatski sabor proveo je odluku Ustavnog suda iz 1998. na način da Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova („Narodne novine“ br. 68/18.) ukinute odredbe članka 31. stavka 2. alineje 3. i članka 39. tog Zakona nije zamijenio drugima, dok je u članku 40. stavku 2. kriterije za osiguranje drugog stana izmijenio te ih je uskladio s onima propisanima za jedinice lokalne samouprave odnosno Grad Zagreb („ako je najmoprimcu osigurao drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca“). Ustavni sud potvrdio je ustavnost potonjeg rješenja u odluci iz 2020., točka 33.2.
S obzirom na to da Ustavni sud u istoj odluci i rješenju iz 2020. nije ocijenio nesuglasnima s Ustavom ni zakonodavčevu odluku da ukinute odredbe članka 31. stavka 2. alineje 3. i članka 39. Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96.) ne zamjenjuje drugima, ima se smatrati da je odluka Ustavnog suda iz 1998. u cijelosti izvršena Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova („Narodne novine“ br. 68/18.).
Na kraju se napominje da je Ustavni sud u odluci iz 1998. ukinuo i članak 21. stavak 2. Zakona o najmu stanova, ali ta odredba nije imala prijelazni karakter i nije se odnosila na zaštićene najmoprimce pa za predmet uređenja ovoga Zakona nije pravno relevantna.
1.4.Presuda Europskog suda za ljudska prava u predmetu Statileo protiv Hrvatske (2014.) te ostale presude u istoj skupini predmeta
Europski sud, zasjedajući u vijeću od sedmero sudaca u predmetu Statileo protiv Hrvatske (zahtjev br. 12027/10), presudio je 10. srpnja 2014. da su podnositelju zahtjeva povrijeđena vlasnička prava zajamčena člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Nakon provedbe detaljne analize domaćih pravnih propisa koji se odnose na nekadašnja stanarska prava i iz njih proizišle statuse zaštićenih najmoprimaca, Europski sud zaključio je da mjerodavni pravni propisi u Republici Hrvatskoj kojima je uređen sustav zaštićenog najma (Zakon o najmu stanova i Uredba o uvjetima i mjerilima za utvrđivanje zaštićene najamnine) nisu ostvarili pravednu raspodjelu socijalnog i financijskog tereta jer je taj teret neopravdano prebačen samo na najmodavce – vlasnike stanova.
Konkretno, podnositelj zahtjeva u predmetu Statileo bio je vlasnik stana koji je 1955. godine dodijeljen na korištenje trećoj osobi uz zasnivanje stanarskog prava. Stupanjem na snagu Zakona o najmu stanova 1996. godine ukinut je institut stanarskog prava, a nositeljima tog prava na stanovima u privatnom vlasništvu dodijeljen je status „zaštićenih najmoprimaca“. Europski sud je utvrdio da su oni uživali niz zaštitnih mjera, poput obveze vlasnika stana da s njima sklopi ugovor o najmu na neodređeno vrijeme, plaćanja zaštićene najamnine čiji iznos je bio znatno niži od tržišne, te zaštite u slučaju otkaza najma. Domaći sudovi su stanaru u podnositeljevom stanu utvrdili status zaštićenog najmoprimca jer je bio član obiteljskog domaćinstva ranijeg nositelja stanarskog prava koji je u međuvremenu preminuo. Podnositelj - vlasnik stana, odbio je sklopiti ugovor o najmu sa zaštićenim najmoprimcem. Općinski sud u Splitu presudom je podnositelju zahtjeva naložio sklopiti ugovor o najmu stana sa zaštićenim najmoprimcem uz ugovorenu mjesečnu zaštićenu najamninu u iznosu od 102,14 HRK (13,56 EUR) jer će u protivnom presuda zamijeniti takav ugovor. Podnositeljeva žalba i ustavna tužba su odbijene.
Podnositelj zahtjeva je pred Europskim sudom prigovorio povredi članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju jer nije mogao ponovno ući u posjed svog stana, a nije mogao ni naplatiti tržišnu najamninu za njegov najam.
Europski sud utvrdio je da je u ovom predmetu došlo do miješanja u vlasnička prava podnositelja - vlasnika stana, budući da je kao najmodavac imao niz ograničenja u ostvarivanju prava na korištenje svoje imovine. Takvo miješanje bilo je zakonito jer je imalo pravnu osnovu u Zakonu o najmu stanova te Uredbi o uvjetima i mjerilima za utvrđivanje zaštićene najamnine. Miješanje je bilo u skladu s općim interesom zaštite prava drugih, odnosno prava zaštićenih najmoprimaca. Međutim, miješanje nije bilo razmjerno.
U ocjeni je li najmodavcima, vlasnicima takvih nekretnina, nametnut prekomjerni individualni teret, Europski sud je primijetio da su Zakonom o najmu stanova propisana brojna ograničenja za vlasnike. Naime, vlasnici imaju neznatan ili nikakav utjecaj na izbor najmoprimca ili bitne sastojke ugovora o najmu, ulazak vlasnika u posjed stana kao i pravo na otkaz najma podvrgnuti su brojnim strogim ograničenjima, troškovi koje su vlasnici dužni podmiriti (pričuva i održavanje stana, porez na dohodak koji vlasnici stanova plaćaju na zaštićenu najamninu) višestruko nadmašuju iznos zaštićene najamnine koja je čak dvadeset i pet puta manja od tržišne. Europski sud je posebno iznenadila zakonska odredba prema kojoj se visina zaštićene najamnine čini ovisnom o prihodima domaćinstva najmoprimca, dok se prihodi najmodavca uopće ne uzimaju u obzir. To može dovesti do paradoksalne situacije u kojoj stariji najmodavci slabijeg imovnog stanja subvencioniraju stanovanje radno sposobnih najmoprimaca koji primaju plaću. Niti jedno od tih ograničenja, pa ni sam sustav zaštićenog najma, nisu ograničeni nikakvim rokom, zbog čega ta vrsta odnosa može trajati i kroz nekoliko generacija. Naime, članovi obiteljskog domaćinstva najmoprimca, koji su to bili u vrijeme kad je Zakon o najmu stanova stupio na snagu, mogu naslijediti status zaštićenog najmoprimca. Stoga, primjerice, podnositelj zahtjeva – vlasnik stana koji je preminuo tijekom trajanja postupka pred Europskim sudom nije za života mogao koristiti svoj stan, a prema sadašnjim propisima vjerojatno je da to neće moći ni njegov nasljednik.
Pored svega navedenog, u domaćem pravnom sustavu ne postoje nikakva proceduralna jamstva koja bi omogućila postizanje ravnoteže između interesa najmoprimaca i vlasnika stanova.
Razmatrajući pojedinačnu situaciju podnositelja zahtjeva, Europski sud je utvrdio da, iako je stanarsko pravo na podnositeljevom stanu zasnovano 1955., vremensko razdoblje podobno za ispitivanje zahtjeva počelo je tek 6. studenoga 1997., dan nakon stupanja na snagu Konvencije u odnosu na Hrvatsku, a završilo je podnositeljevom smrću 6. veljače 2011. Dakle, trajalo je više od trinaest godina. U tih trinaest godina, podnositelj - vlasnik stana imao je mjesečni neto dohodak (kada se od zaštićene najamnine oduzme pričuva) u iznosu od 54,81 do 71,67 HRK (od 7,27 do 9,51 EUR) od tog stana. Očigledno je da su iznosi o kojima je riječ bili izuzetno niski i teško se mogu smatrati pravičnom naknadom za korištenje podnositeljevog stana. Štoviše, ti iznosi su bili u očitom nerazmjeru s visinom tržišne najamnine za slične stanove.
Premda države imaju široku slobodu procjene u područjima kao što je stanovanje, ta sloboda procjene nije neograničena i ne smije dovesti do posljedica koje su protivne standardima Konvencije. Opći interes zajednice traži pravednu raspodjelu socijalnog i financijskog tereta, a ne opterećenje samo jedne društvene skupine. Europski sud je stoga zaključio da postojeći pravni propisi u Republici Hrvatskoj kojima je uređen sustav zaštićenog najma nisu ostvarili pravednu raspodjelu socijalnog i financijskog tereta, jer je taj teret neopravdano prebačen na samo jednu društvenu grupu (najmodavce odnosno vlasnike stanova). Tako je u ovom konkretnom slučaju podnositelj zahtjeva morao snositi većinu socijalnih i financijskih obveza stambenog zbrinjavanja zaštićenog najmoprimca. Zbog toga je došlo do povrede njegovog prava na mirno uživanje vlasništva.
Odlučujući o naknadi materijalne štete, Europski sud naglasio je da takva naknada treba pokriti razliku između zaštićene najamnine i odgovarajuće najamnine. Odgovarajućanajamnina ne mora odgovarati tržišnoj najamnini jer su države ovlaštene sniziti najamninu do razine ispod tržišne vrijednosti ako zakonodavna vlast odluči da je naplata tržišne najamnine neprihvatljiva sa stajališta socijalne pravde.U cilju utvrđivanja odgovarajuće najamnine u ovom predmetu, Europski sud izvršio je procjenu uzimajući u obzir informacije dobivene od stranaka o visini tržišne najamnine za usporedive stanove za relevantno razdoblje i zaštićene najamnine koju je podnositelj zahtjeva imao pravo primati u tom istom razdoblju za najam svog stana.
U odnosu na vremensko razdoblje za koje podnositelju pripada pravedna naknada, Europski sud je naveo da je podnositelj zasigurno pretrpio materijalnu štetu od trenutka kada je Konvencija stupila na snagu u odnosu na Republiku Hrvatsku. Međutim, s obzirom da je podnositelj tražio naknadu štete samo za razdoblje od donošenja presude Općinskog suda u Splitu (2. rujna 2002.), Europski sud mu jedodijelio naknadu samo za vremensko razdoblje između tog datuma i datuma njegove smrti. Uzimajući u obzir gore navedene kriterije, Europski sud je naložio državi isplatiti podnositelju zahtjeva pravednu naknadu u iznosu od 8.200,00 EUR na ime materijalne štete. Također je podnositelju dosuđen iznos od 1.500,00 EUR na ime nematerijalne štete te dodatnih 1.122,00 EUR na ime troškova i izdataka.
Europski sud je u presudi Statileo protiv Hrvatske (2014.) iznio i vrlo detaljnu ocjenu obveza koje Republika Hrvatska treba ispuniti u izvršenju presude, sukladno članku 46. Konvencije. Izričito je naglasio kako se temeljni problem zbog kojeg je utvrđena povreda Konvencije „tiče samog zakonodavstva“, te nadilazi pojedinačni interes samog podnositelja zahtjeva. Posebno je izdvojio glavne nedostatke postojećeg zakonodavstva (Zakona o najmu stanova, „Narodne novine“, br. 91/96., 48/98., 66/98. i 22/06.), na koje bi svakako trebalo obratiti posebnu pažnju tijekom definiranja i provedbe općih mjera izvršenja:
1. neodgovarajuća visina zaštićene najamnine u smislu zakonskihfinancijskih tereta koji su nametnuti najmodavcima,
2. restriktivni uvjeti za otkaz zaštićenog najma, i
3. nepostojanje bilo kakvog vremenskog ograničenja sustava zaštićenog najma.
Dakle, Republika Hrvatska treba poduzeti zakonodavne i/ili druge opće mjere kojima će se na primjeren način postići ravnoteža između interesa vlasnika stanova s jedne, te interesa zajednice i zaštićenih najmoprimaca s druge strane, i kojima će se spriječiti mogućnost daljnjih istovjetnih povreda Konvencije u domaćem pravnom sustavu. U tom smislu Republika Hrvatska treba osigurati ravnotežu između interesa najmodavaca, uključujući njihovo pravo na ostvarivanje dobiti od njihove imovine, te općeg interesa zajednice, uključujući dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za osobe u lošijem položaju u skladu s načelima zaštite vlasničkih prava prema Konvenciji.
Osim predmeta Statileo protiv Hrvatske (presuda od 10. srpnja 2014., zahtjev br. 12027/10), u istu skupinu predmeta ulaze sljedeće presude Europskog suda:
‒Mirošević-Anzulović protiv Hrvatske(presuda od 4. listopada 2016., zahtjev br. 25815/14),
‒Bego i drugi protiv Hrvatske (presuda od 15. studenoga 2016., zahtjevi br. 35444/12 i dr.)
‒Gošović protiv Hrvatske(presuda od 4. travnja 2017., zahtjev br. 37006/13),
‒Skelin Hrvoj i Đuričić protiv Hrvatske (presuda od 10. lipnja 2021., zahtjevi br. 23414/15 i 52161/15)
‒Arambašin protiv Hrvatske (presuda od 23. lipnja 2022., zahtjevi br. 48981/17 i 49727/17)
‒Hegediš protiv Hrvatske (presuda od 23. lipnja 2022., zahtjev br. 41306/18).
U predmetu Mirošević-Anzulović protiv Hrvatske (2016.)bila je riječ o domaćem sudskom parničnom postupku koji je neuspješno pokrenula vlasnica radi povrata stana kojim se koristi zaštićeni najmoprimac. Podnositeljica zahtjeva, vlasnica stana, tvrdila je pred Europskim sudom da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva zbog nemogućnosti korištenja svog stana koji je u sustavu zaštićenog najma, konkretno, zbog nemogućnosti da naplati odgovarajuću najamninu. Podnositeljica zahtjeva dostavila je Sudu dokument od 11. svibnja 2007. iz kojeg proizlazi da je mjesečna zaštićena najamnina za njezin stan površine 80,58 m2 određena u iznosu od 178,73 HRK (23,72 EUR), a Vlada je dostavila dokument od 16. travnja 2015. iz kojeg proizlazi da je zaštićena najamnina određena u iznosu od 217,57 HRK (28,88 EUR). Prosječna mjesečna najamnina na tržištu nekretnina za najam stana slične veličine (80 m²) kretala se u iznosu od 700 EUR mjesečno. Podnositeljica kao vlasnica stana nije bila obvezna uplaćivati pričuvu za stan u zajednički fond. Nikada nije platila porez na dohodak ostvaren najmom stana u sustavu zaštićenog najma.
Europski sud se u presudi Mirošević-Anzulović protiv Hrvatske (2016.) samo pozvao na presudu Statileo protiv Hrvatske (2014.) te je utvrdio povredu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Podnositeljica zahtjeva nije podnijela zahtjev za naknadu neimovinske štete, a nije specificirala ni potraživanje za troškove i izdatke. Stoga joj je Sud dosudio samo iznos od 7.440,00 EUR na ime imovinske štete.
U predmetu Bego i drugi protiv Hrvatske (2016.)bila je riječ o spojenim predmetima - četirima zahtjevima koje je petero hrvatskih državljana (među kojima su dvoje suvlasnici istog stana) podnijelo Europskom sudu protiv Republike Hrvatske u vezi s domaćim sudskim parničnim postupcima koje su pokrenuli radi isplate vezane uz iznose zaštićene najamnine.Podnositelji zahtjeva, vlasnici stanova, tvrdili su pred Europskim sudom da im je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva zbog nemogućnostinaplate odgovarajuće najamnine za korištenje njihovih stanova koji su u sustavu zaštićenog najma.Podnositelji zahtjeva dostavili su Sudu podatke o mjesečnim iznosima zaštićenih najamnina za njihove stanove. Visina zaštićene najamnine za stan od 59,63 m2 prvog podnositelja zahtjeva kretala se u razdoblju od 5. studenoga 1997. do 2016. u rasponu od 99,05 do 174,80 HRK (od 13,5 do 23,20 EUR). Visina zaštićene najamnine za stan od 88,73 m2 druge podnositeljice zahtjeva kretala se u razdoblju od 5. studenoga 1997. do 2016. u rasponu od 165,57 do 350,62 HRK (od 21,97 do 46,54 EUR). Visina zaštićene najamnine za stan od 59,29 m2treće i četvrte podnositeljice zahtjeva kretala se u razdoblju od 5. studenoga 1997. do 2016. u rasponu od 90,71 do 160,08 HRK (od 12,04 do 21,25 EUR). Visina zaštićene najamnine za stan od 83,74 m2petog podnositelja zahtjeva kretala se u razdoblju od 5. studenoga 1997. do 2016. u rasponu od 174,81 do 385,61 HRK (od 23,20 do 51,18 EUR). Pričuvu su plaćali samoprvi podnositelj zahtjeva (140 HRK ili 18,58 EUR) te treća i četvrta podnositeljicu zahtjeva, kao suvlasnice istog stana (101,20 HRK ili 13,43 EUR). Vlada je Europskom sudu dostavila informacije od porezne uprave prema kojima se mjesečna tržišna najamnina za stanove u blizini onih koji su u vlasništvu podnositelja zahtjeva u razdoblju od 2005. do 2015. godine kretala u iznosima od 750 do 5.320 HRK (od 99,54 do 706,09 EUR).
Europski sud se u presudi Bego i drugi protiv Hrvatske (2016.) također pozvao na presudu Statileo protiv Hrvatske (2014.), utvrđujući da „Vlada nije izložila niti jednu činjenicu ili tvrdnju koja bi ga mogla uvjeriti da u ovom predmetu donese drukčiji zaključak“ (§ 31.), te je po toj osnovi uutvrdio povredu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.
Međutim, za razliku od predmeta Statileo protiv Hrvatske (2014.), podnositelji zahtjeva (Bego i drugi) pred domaćim su sudovima zahtijevali naknadu štete zbog neodgovarajuće visine zaštićene najamnine. S obzirom na prirodu tih tužbenih zahtjeva, Europski sud je smatrao da bi u ovom predmetu najprikladniji način popravljanja posljedica povrede članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju bilo ponavljanje postupka kojemu se prigovara. Kako domaće pravo dopušta takav način ispravljanja povrede, Sud je smatrao da nema razloga dodijeliti podnositeljima zahtjeva bilo kakav iznos u pogledu imovinske štete (§ 41.). Sud je podnositeljima zahtjeva dosudio za pretrpljenu neimovinsku štetu iznose od 1.500,00 EUR do 5.000,00 EUR zasebno ili solidarno, te im je priznao troškove i izdatke u visini od 2.236 EUR do 3.392 EUR, zasebno ili zajedno.
U predmetuGošović protiv Hrvatske (2017.) bila je riječ o domaćem sudskom parničnom postupku koji je pokrenuo vlasnik radi povrata stana koji koristi zaštićeni najmoprimac. Stan je površine 106,90 m2, a zaštićeni najmoprimac plaća mjesečnu najamninu u iznosu od 163,56 HRK (21,71 EUR). Podnositelj zahtjeva tvrdio je pred Europskim sudom da je odbijanje domaćih sudova da nalože iseljenje zaštićenog najmoprimca koji živi u njegovu stanu, zajedno s nemogućnošću naplate odgovarajuće najamnine za najam stana, povrijedilo njegovo pravo na mirno uživanje vlasništva. Prigovorio je tome što je država iznajmila stanove u svojem vlasništvu po cijeni koja je deset puta veća od cijene koju je nametnula za iznajmljivanje stanova u privatnom vlasništvu prema sustavu zaštićenog najma. Europski sud ocijenio je daseovajpredmetniukojemrelevantnom pogledu nerazlikuje od predmeta Statileoprotiv Hrvatske (2014.) te je utvrdio povredu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.
S obzirom na to da je podnositelj u svom zahtjevu tražio naknadu za imovinsku štetu samo za posljednjih deset godina (iako mu naknada pripada od 5. studenoga 1997., dana kada je Konvencija stupila na snagu u odnosu na Republiku Hrvatsku), Europski sud dosudio je podnositelju zahtjeva iznos za deset godina od 21.160,00 EUR na ime imovinske štete te 5.000,00 EUR po osnovi pretrpljene neimovinske štete. Podnositelj nije podnio nikakav zahtjev za naknadu troškova i izdataka nastalih tijekom postupka pred domaćim sudovima i pred Europskim sudom.
U predmetuSkelin-Hrvoj i Đuričić protiv Hrvatske (2021.) bila je riječ o spojenim predmetima. Prva podnositeljica zahtjeva Skelin-Hrvoj odbila je sklopiti ugovor o najmu stana s ugovorenom zaštićenom najamninom u skladu sa Zakonom o najmu stanova s osobom koja u njezinu stanu živi od 1945. godine. Dana 17. srpnja 1997. ta je osoba (stanar) podnijela tužbu protiv prve podnositeljice Općinskom sudu u Zagrebu tražeći utvrđivanje pravnog statusa zaštićene najmoprimke i donošenje presude koja će zamijeniti takav ugovor. Drugi podnositelj zahtjeva Đuričić također je izgubio spor u kojem je osoba u statusu zaštićenog najmoprimca stanovala u stanu u vlasništvu njegovog prednika jer je sud donio presudu koja zamjenjuje ugovor o najmu stana sa zaštićenom najamninom. Podnositelji zahtjeva prigovorili su pred Europskim sudom zbog nemogućnosti da se koriste svojim stanovima i da naplate odgovarajuću najamninu od svojih stanara, kojima je sudskim putem utvrđen pravni status zaštićenih najmoprimaca.Visina mjesečne zaštićene najamnine za stan od 64,32 m2 prve podnositeljice zahtjeva kretala se u razdoblju od 1. prosinca 1997. do 28. veljače 2018. u rasponu od 129,61 do 304,24 HRK (od 17,20 do 40,38 EUR), a prosječna mjesečna tržišna najamnina iznosila je oko 500 EUR (okvirna zbirna procjena). Mjesečna zaštićena najamnina za stan drugog podnositelja zahtjeva površine 99,84 m2 bila je određena u iznosu od 268,56 HRK (35,64 EUR) u razdoblju nakon što je Konvencija stupila na snagu u odnosu na Hrvatsku (5. studenoga 1997.), a prosječna mjesečna tržišna najamnina iznosila je oko 800 EUR (okvirna zbirna procjena).
U ovom je predmetu Europski sud ponovio da nerazmjeran i prekomjeran teret nametnut vlasnicima stanova, koji je posljedica primjene sustava kontrole najamnine, proizlazi iz samog nacionalnog zakonodavstva.U takvim okolnostima, Sud je smatrao da prva podnositeljica zahtjeva nije mogla djelotvorno osporiti iznos zaštićene najamnine ni svoju nemogućnost da bezuvjetno povrati posjed svog stana u kontekstu parničnog postupka koji je protivna stranka pokrenula tražeći presudu koja zamjenjuje ugovor sa zaštićenom najamninom. Prva podnositeljica zahtjeva nije imala na raspolaganju ni bilo koji drugi pravni put za djelotvorno rješavanje svojih pritužbi. Iz toga slijedi da je povreda te vrste predstavljala trajnu situaciju pa rok za podnošenje zahtjeva Europskom sudu „nikada nije počeo teći“ (§ 51.).
Kao i u predmetu Statileo, Europski sud je naglasio da naknada materijalne štete treba pokriti razliku između zaštićene najamnine i odgovarajuće najamnine. U cilju utvrđenja odgovarajuće najamnine Europski sud je izradio procjenu uzimajući u obzir informacije dobivene od stranaka o visini tržišne najamnine za usporedive stanove za relevantno razdoblje i zaštićene najamnine koju je podnositelj zahtjeva imao pravo primati u tom istom razdoblju za najam svog stana. Kao vremensko razdoblje za izračun naknade za prvu podnositeljicu je uzeto u obzir razdoblje od 1. prosinca 1997. (od kada je tražila naknadu) do kraja veljače 2018., dok je za drugog podnositelja uzeto u obzir razdoblje od 5. studenog 1997. (datum stupanja na snagu Konvencije) do 2018. godine.Sukladno tim kriterijima, Europski sud je prvoj podnositeljici dosudio iznos od 54.200,00 EUR, a drugom podnositelju iznos od 95.100,00 EUR na ime naknade materijalne štete. Također, svakom podnositelju zahtjeva dosuđen je iznos od 5.000,00 EUR na ime nematerijalne štete te dodatnih 1.245,00 EUR prvoj podnositeljici i 1.000,00 EUR drugom podnositelju na ime troškova i izdataka.
U predmetu Arambašin protiv Hrvatske (2022.)bila je riječ o dvjema podnositeljicama zahtjeva, suvlasnicama dvaju stanova u Splitu površine 72 i 126,50 četvornih metara, u kojima žive zaštićeni najmoprimci. Podnositeljice su 2009. godine podnijele tužbu pred domaćim sudom tražeći iseljenje zaštićenih najmoprimaca i članova njihovih kućanstava, ali su izgubile spor. Podnositeljice zahtjeva su pred Europskim sudom prigovorile, na temelju članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, da se nisu mogle koristiti svojim stanovima ni naplaćivati odgovarajuću najamninu.
Europski sud i u ovoj je presudi utvrdio da povreda Konvencije proizlazi iz samog hrvatskog zakonodavstva pa podnositelji nisu mogli učinkovito pobijati visinu zaštićene najamnine pred hrvatskim sudovima ili vratiti u posjed svoje stanove. Također je primijetio da su hrvatski sudovi recentno razvili praksu prema kojoj vlasnici stanova mogu tražiti isplatu razlike između visine tržišne i zaštićene najamnine u građanskim postupcima pred hrvatskim sudovima. Međutim, nova sudska praksa ustalila se tek nakon što su podnositeljice podnijele zahtjev Europskom sudu, pa od nje nisu mogle imati koristi. Navodi se relevantni dio presude Arambašin:
„13. Sud prima na znanje tvrdnju Vlade da se domaća sudska praksa u međuvremenu razvila i da najmodavci sada mogu tražiti naknadu za razliku između zaštićene i tržišne najamnine pred građanskim sudovima. Međutim, relevantni dokazi o tom razvoju sudske prakse nisu dvije presude drugostupanjskih sudova iz studenoga 2017. i siječnja 2018. na koje se Vlada pozvala, već presuda Vrhovnog suda od 19. prosinca 2018. na koju se Vlada pozvala u svojem revidiranom akcijskom planu od 30. rujna 2021. dostavljenom Odboru ministara u procesu izvršenja presuda u skupini predmeta Statileo. To je stoga što se ne može reći da je doista došlo do pomaka u postojećoj sudskoj praksi sve dok Vrhovni sud ili Ustavni sud nije potvrdio stajališta nižih sudova.
14. Nadalje, u predmetima kao što je ovaj, ako je predmetno pravno sredstvo rezultat tumačenja od strane sudova, u pravilu je potrebno šest mjeseci da takav razvoj sudske prakse dosegne dovoljan stupanj pravne sigurnosti prije nego što se može smatrati da je javnost zaista postala svjesna domaće odluke kojom je utvrđeno to pravno sredstvo i prije nego što dotične osobe imaju mogućnost i obvezu iskoristiti ga (vidi, primjerice, Kirinčić i drugi protiv Hrvatske, br. 31386/17, § 115., 30. srpnja 2020.).“
Europski sud je podnositeljicama zahtjeva Arambašin dosudio iznos od 106.200,00 EUR (zajedno) na ime materijalne štete, koji predstavlja razliku između zaštićene i odgovarajuće najamnine. Svakoj podnositeljici zahtjeva dosudio je na ime naknade nematerijalne štete iznos od 5.000,00 EUR. Svakoj podnositeljici zahtjeva dosudio je na ime naknade troškova i izdataka iznos od 1.670,00 EUR.
U predmetu Hegediš protiv Hrvatske(2022.) bila je riječ o podnositeljici zahtjeva koja je vlasnica stana u Zagrebu površine 71,30 m2 u kojem živi zaštićena najmoprimka, a koja je 2012. godine podnijela tužbu pred domaćim sudom tražeći iseljenje zaštićene najmoprimke i člana njezina kućanstva. Izgubila je taj spor.Podnositeljica zahtjeva je pred Europskim sudom prigovorila, na temelju članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, da joj je odlukama kojima su domaći sudovi odbili naložiti iseljenje najmoprimke nametnut nerazmjeran teret jer nije imala u vlasništvu bilo koju drugu nekretninu kojom bi riješila svoje stambeno pitanje. Nadalje, troškovi pričuve koju je bila dužna plaćati kao vlasnica stana u kojem živi zaštićena najmoprimka i najamnine za stan u kojem je ona živjela bili su veći od iznosa zaštićene najamnine koju je imala pravo primati.
Europski sud prvo je utvrdio da je, za razliku od drugih predmeta (Statileo, Bego i drugi), koji se odnose na ograničenja prava najmodavaca nametnuta sustavom zaštićenog najma, podnositeljica zahtjeva u ovom predmetu prigovorila samo svojoj nemogućnosti da iseli zaštićenu najmoprimku i useli se u svoj stan, a nije prigovorila neodgovarajućem iznosu (zaštićene) najamnine. Međutim, Sud je ocijenio kako su „ta dva ograničenja prava najmodavaca neraskidivo povezana jer je iznos zaštićene najamnine ključan element u određivanju uspostavlja li se ograničenjem u odnosu na raskid ugovora o najmu stana sa zaštićenom najamninom potrebna pravična ravnoteža između općih interesa zajednice i prava vlasništva najmodavaca“ (§ 6.).
Europski sud također je primijetio da mu je Vlada Republike Hrvatske dostavila presudu Vrhovnog suda broj: Rev 2364/2016-3 od 19. prosinca 2018. „kojom se utvrđuje kompenzacijsko pravno sredstvo“, ali „nije dostavila primjere iz sudske prakse koji ukazuju na sličan razvoj sudske prakse u vezi s tužbom radi iseljenja“ (§§ 11. do 13.).
Podnositeljica zahtjeva potraživala je iznos od 50.000,00 EUR na ime naknade materijalne štete, koji odgovara šteti na njezinu stanu koju je uzrokovala zaštićena najmoprimka, troškovima popravka i održavanja stana koje je snosila te pričuvi koju je plaćala. Potraživala je i 30.000,00 EUR na ime naknade nematerijalne štete i 1.040,00 EUR na ime troškova i izdataka nastalih pred domaćim sudovima. Europski sud utvrdio je da ne postoji uzročno-posljedična veza između podnositeljičina potraživanja na ime materijalne štete i utvrđene povrede. Kao vlasnica stana u svakom bi slučaju morala plaćati pričuvu i obavljati potrebne popravke. Ako je štetu u stanu doista uzrokovala zaštićena najmoprimka, podnositeljica je mogla podnijeti tužbu za naknadu štete protiv najmoprimke na temelju članka 15. Zakona o najmu stanova. S druge strane, podnositeljica zahtjeva nije potraživala naknadu razlike između zaštićene najamnine i odgovarajuće najamnine. Nije potraživala ni naknadu razlike između, s jedne strane, pričuve i najamnine koje je morala plaćati za stan u kojem živi i, s druge strane, zaštićene najamnine. Sud je stoga odbacio zahtjev podnositeljice za naknadu materijalne štete, ali je uputio podnositeljicu „da ona sada može tražiti takvu naknadu pred domaćim sudovima“ (§ 21.). Iz istih razloga je odbacio i njezin zahtjev za troškove i izdatke. Presudio je da Republika Hrvatska mora isplatiti podnositeljici zahtjeva na ime naknade nematerijalne štete iznos od 5.000,00 EUR.
a)Izvršenje presuda Europskog suda u skupini predmeta Statileo do 2018. godine
Izvršenje svih navedenih presuda u skupini predmeta StatileoOdbor ministara Vijeća Europe (u daljnjem tekstu: Odbor ministara) stavio je pod "pojačani nadzor"jer je riječ o presudama u kojima Europski sud utvrđuje postojanje značajnog strukturnog, zakonodavnog problema, i to godinama nakon izlaska Republike Hrvatske iz nedemokratskog sustava.
Ured zastupnice Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava sastavio je i Odboru ministara dostavio Akcijski plan u predmetu Statileo, DH-DD(2015)658 od 17. lipnja 2015., prema kojem su se do kraja 2015. godine trebali provesti javna rasprava te utvrditi Prijedlog zakona o izmjeni i dopuni Zakona o najmu stanova radi rasprave i donošenja u Hrvatskom saboru, kako bi se novelom Zakona o najmu stanova riješili problemi utvrđeni presudama Europskog suda u skupini predmeta Statileo. Međutim, to se nije dogodilo do 2018. godine. U P.Z.-u br. 293/2018 u tom je smislu utvrđeno sljedeće:
„Prema podacima dobivenim od Ureda zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava (ne)postojanje napretka u izvršenju predmetne presude Odbor je razmatrao na sastanku održanom od 20. do 22. rujna 2016. godine te je donio odluku kojom poziva Republiku Hrvatsku da dostavi posljednji tekst nacrta izmjena odgovarajućih propisa kako bi mogli procijeniti jesu li isti u skladu sa zaključcima Europskog suda za ljudska prava i kojom snažno potiče Republiku Hrvatsku na intenziviranje napora u cilju pronalaženja sveobuhvatnog rješenja predmetnog problema. Na sastanku Odbora održanom od 7. do 9. ožujka 2017. godine, presuda Statileo razmatrana je bez rasprave, te je donesena odluka kojom se, uz naglašavanje urgentne potrebe pronalaženja brzog rješenja problema zaštićenog najma, koje može biti od utjecaja na tisuće pojedinaca, potiču hrvatske vlasti da, bez ikakve odgode, poduzmu potrebne zakonodavne mjere sukladno naznakama Europskog suda za. ljudska prava, da Odboru dostave informacije o zakonodavnom procesu kao i trenutnoj verziji nacrta zakona, te da odlučuju nastaviti razmatranje predmeta najkasnije na svom sastanku u rujnu 2017. godine. Na sastanku Odbora održanom od 19. do 21. rujna 2017. godine, razmotreno je postupanje Republike Hrvatske u implementaciji mjera izvršenja Statileo grupe presuda, te su primijetili da su hrvatske vlasti izradile nacrt izmjena i dopuna Zakona koji je usmjeren na rješavanje glavnih nedostataka iz važećeg Zakona koje je identificirao Europski sud za ljudska prava; konkretno neprimjerenu visinu zaštićene najamnine, restriktivne uvjete za raskid zaštićenog najma i nepostojanje vremenskog ograničenja sustava zaštićenog najma, te su imajući u vidu vrijeme koje je dosad proteklo od konačnosti vodeće presude Statileo, naglasili da je od presudne važnosti da se postupak donošenja zakona nužan za izvršenje ove presude privede kraju bez daljnjeg odugovlačenja, te snažno potaknuli vlasti da pojačaju napore s ciljem donošenja zakonskih izmjena kao pitanja od najveće važnosti te su u tom kontekstu pozvali vlasti da Odboru dostave informacije o njihovom donošenju najkasnije do 31. prosinca 2017. godine. Valja istaknuti da u slučaju da država odugovlači s izvršenjem bilo koje presude ili iz njenog držanja (nepoduzimanja konkretnih mjera za izvršenje presude) proizlazi da država odbija izvršiti presudu, Odbor ima na raspolaganju niz političko-pravnih mehanizama kojima može izvršiti pritisak na državu da ispuni svoju međunarodnu obvezu izvršenja presude Europskog suda za ljudska prava“ (str. 15. P.Z.-a br. 293/2018).
1.5.Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova iz 2018.
Zakonom o o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova, koji je 9. saziv Hrvatskog sabora donio na 8. sjednici 13. srpnja 2018. („Narodne novine“, br. 68/18.; u daljnjem tekstu: ZIDZoNS/18), pokušale su se ispuniti obveze koje su za Republiku Hrvatsku proizlazile iz odluke Ustavnog suda iz 1998., te međunarodne pravne obveze Republike Hrvatske koje su proizlazile iz presuda Europskog suda donesenih u skupini predmeta Statileo.
Kao što je već rečeno, ZIDZoNS-om/18 zakonodavac je proveo odluku Ustavnog suda iz 1998. Na te zakonodavne intervencije Ustavni sud, u provedbi ustavnosudske kontrole ZIDZoNS-a/18, nije imao prigovora.
Prethodno je također rečeno da je temeljni je predmet uređenja Zakona o najmu stanova iz 1996. građanskopravni institut najma stanova (s elementima "klasičnog" obveznopravnog odnosa iz ugovora o najmu). Međutim, u prijelaznim odredbama Glave XIII. uređeni su i pravni status te prava i obveze bivših nositelja stanarskog prava. Preciznije, Zakon o najmu stanova iz 1996. sadržavao je 19 prijelaznih članaka, pri čemu je Ustavni sud u odluci iz 1998., kako je prethodno rečeno, ukinuo prijelazne odredbe članka 31. stavka 2. alineje 3., članka 39. i članka 40. stavka 2.
Prema utvrđenju Ustavnog suda, navedene prijelazne odredbe Zakona o najmu stanova iz 1996. (a prije njih i odredbe Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo iz 1991.) nedvojbeno su imale „tranzicijsko obilježje“ jer su promijenile „pravno-politički koncept stanarskih prava“ tako da su kategorije dotadašnjih nositelja stanarskih prava "prevedene" u kategoriju (zaštićenih) najmoprimaca, a njihova prava odnosno obveze inkorporirane su u zakon kojim se uređuje obveznopravni odnos iz ugovora o najmu, uz uvažavanje specifičnosti njihova položaja (odluka Ustavnog suda iz 2020., točka 21.).
Riječima Ustavnog suda, ZIDZoNS-om/18 zakonodavac je u pravnom poretku Republike Hrvatske pokušao „ugasiti“ i taj tranzicijski oblik najma stanova. „Pojednostavljeno i svedeno na najosnovnije elemente …, to znači: ZIDZoNS-om/18 određeno je postepeno povećavanje iznosa zaštićenih najamnina radi njihovog niveliranja s tržišnim najamninama kroz razdoblje od stupanja zakona na snagu do 31. kolovoza 2023., kao i prestanak zaštićenog najma, te obveza iseljenja zaštićenih najmoprimaca najkasnije 1. rujna 2023., ako ne sklope nove ugovore o najmu stana ili ako ZoNS-om nije propisano drukčije“ (odluka Ustavnog suda iz 2020., točka 21.).
Ta je zakonodavna rješenja Ustavni sud u odluci iz 2020. ocijenio nesuglasnima s Ustavom.
1.6.Odluka Ustavnog suda broj: U-I-3242/2018 i dr. od 14. rujna 2020.
Odlukom Ustavnog suda iz 2020., to jest odlukom i rješenjem broj: U-I-3242/2018 i dr. od 14. rujna 2020., ukinute su odredbe članaka 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l., 28.m i 28.n Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96., 48/98., 66/98., 22/06. i 68/18.) i članka 6. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova - ZIDZoNS-a/18 („Narodne novine“, br. 68/18.) (u daljnjem tekstu: odluka Ustavnog suda iz 2020.).
Ustavni sud je u odluci iz 2020. utvrdio da je zakonodavac ZIDZoNS-om/18 „trebao ostvariti sljedeći cilj: normativno valorizirati (zaštititi) interese najmodavaca (jer je ocijenjeno da postojeći zakonodavni model nedovoljno štiti njihova prava i da je prekomjeran teret na najmodavcima, vlasnicima stanova u privatnom vlasništvu), uključujući njihovo pravo na ostvarivanje dobiti od vlastite imovine, sve u skladu s načelima zaštite vlasničkih prava prema Ustavu i Konvenciji“, ali je u u ostvarivanju tog cilja zakonodavac istodobno bio dužan „voditi računa i o općem interesu zajednice, uključujući dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za one u lošijem položaju, u konkretnom slučaju zaštićenih najmoprimaca. Dakle, bio je dužan uspostaviti ravnotežu između dvaju suprotstavljenih interesa: najmodavaca, s jedne strane, i zaštićenih najmoprimaca te općeg interesa zajednice, s druge strane“ ( točka 27.). Sažeto, Ustavni sud je u odluci iz 2020. zaključio sljedeće:
„32.6. … Ustavni sud smatra da osporena dopuna ZoNS-a, kao cjelina, predstavlja prijelazno pravno uređenje za koje se može zaključiti da je pri njegovom oblikovanju zakonodavac uvažio objektivne okolnosti u kojima su se našli zaštićeni najmoprimci, iznimno dugo trajanje najprije sustava stanarskih prava, a zatim sustava zaštićenih najmova, te da je predvidio mjere koje su sposobne osigurati vladavinu prava i pružiti sigurnost i izvjesnost adresatima zakona u prijelaznom razdoblju, odnosno u određenoj mjeri 'amortizirati' učinke postupne eliminacije zaštićenog najma stanova iz pravnog poretka Republike Hrvatske i učiniti ih manje opterećujućim za zaštićene najmoprimce. Ustavni sud prihvaća da zadaća zakonodavca nije ni bila zaštićenim najmoprimcima osigurati pravni i faktični položaj istovjetan ili u svemu ekvivalentan onome koji gube, već je prije svega bila zaštititi prava vlasnika, a da pritom ne dođe do nerazmjernog zahvata u prava zaštićenih najmoprimaca, tako da on ne prelazi mjeru nužnog u danim okolnostima. Međutim, Ustavni sud utvrđuje da je zakonodavac ostvarujući taj cilj nametnuo prekomjeran teret zaštićenim najmoprimcima što posljedično znači da nije ispunio pozitivnu obvezu države u postizanju osjetljive ravnoteže između vlasnika stanova, s jedne strane, i zaštićenih najmoprimaca, s druge strane.“
Prekomjerni teret koji trpe zaštićeni najmoprimci očituje se u tome što predviđene zakonske mjere, sagledaju li se „u kontekstu položaja u kojem su se našli zaštićeni najmoprimci i članovi njihovih obitelji koji nakon desetljeća boravka i življenja u stanu za koji su emotivno vezani i koji smatraju domom, a u koji su nerijetko ulagali i znatna financijska sredstva, … ne ispunjavaju zahtjeve razmjernosti iz članka 16. Ustava, odnosno da je njima prekomjeran teret nametnut zaštićenim najmoprimcima koji osim navedene prednosti moraju u potpunosti snositi financijski teret iseljenja iz dosadašnjeg doma i osiguravanja novog stambenog smještaja“ (točka 32.5. odluke Ustavnog suda iz 2020.).
Člankom 55. stavkom 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske propisano je da ukinuti zakon i drugi propis, odnosno njihove ukinute odredbe, prestaju važiti danom objave odluke Ustavnog suda u „Narodnim novinama“, ako Ustavni sud ne odredi drugi rok. Slijedom toga, ukinute odredbe Zakona o najmu stanova prestale su važiti 25. rujna 2020., danom objave odluke Ustavnog suda iz 2020. u „Narodnim novinama“.
S obzirom na to da su odlukom Ustavnog sudaiz 2020. ukinute odredbe ZIDZoNS-a/18 koje su propisivale povećavanje iznosa zaštićene najamnine, od dana njihova ukidanja 25. rujna 2020. zaštićeni najmoprimci ponovo plaćaju najamninu kakvu su plaćali prije stupanja na snagu ZIDZoNS-a/18, to jest onu koju su plaćali prije 31. kolovoza 2018. Nadalje, odukom Ustavnog suda iz 2020. ukinute su i odredbe ZIDZoNS-a/18 koje su propisivale da su zaštićeni najmoprimci i zaštićeni podstanari najkasnije do 1. rujna 2023. dužni iseliti iz stana u vlasništvu fizičkih osoba ako s najmodavcem nisu sklopili novi ugovor. To znači da više ne postoji obveza iseljenja zaštićenog najmoprimca iz stana nakon 1. rujna 2023. jer se ponovo osnažila zakonska obveza sklapanja ugovora između najmodavca i zaštićenog najmoprimca na neodređeno vrijeme.
Ukratko, nakon odluke Ustavnog suda iz 2020., stanje se u osnovi vratilo na ono koje je postojalo prije stupanja na snagu ZIDZoNS-a/18, pri čemu se stanje prije 2018. nije bitno razlikovalo od onog koje je postojalo još od odluke Ustavnog suda iz 1998. Drugim riječima, nakon odluke Ustavnog suda iz 2020. ima se smatrati da obveze Republike Hrvatske, utvrđene u presudi Europskog suda Statileo protiv Hrvatske iz 2014. te skupini srodnih predmeta, i dalje nisu izvršene.
Ta je činjenica zahtijevala reviziju, odnosno daljnje ažuriranje Akcijskog plana Vlade Republike Hrvatske za skupinu predmeta Statileo protiv Hrvatske u odnosu na onaj iz 2015. godine.
1.7.Ažurirani Akcijski plan Vlade Republike Hrvatskeza skupinu predmeta Statileo protiv Hrvatske od 6. ožujka 2023. i novi smjer zakonodavnog uređenja izvršenja presuda Europskog suda u skupini predmeta Statileo kominiciran na 1468. sastanku (o ljudskim ptavima) zamjenika ministara Vijeća Europe 6. lipnja 2023.
Vlada Republike Hrvatske dostavila je Odboru ministara Vijeća Europe 23. ožujka 2023. ažurirani Akcijski plan Vlade Republike Hrvatske za skupinu predmeta Statileo protiv Hrvatske(klasa: 004-02/17-05/01, ur.broj: 50047-03/04-23-242), koji je isti dan zaprimljen u Tajništvu Odbora ministara pod oznakom: DH-DD(2023)362 (u daljnjem tekstu: Akcijski plan/2023).
U točki 52. Akcijskog plana/2023 utvrđeno je da je dana 17. siječnja 2023., nakon ostavke dotadašnjeg ministra, Hrvatski sabor potvrdio novog ministra prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, te je ponovljeno da su izmjene i dopune Zakona o najmu stanova u pripremi.
Činjenica da je Akcijskim planom/2023 potvrđeno kako su u izradi zakonska rješenja nakon odluke Ustavnog suda iz 2020., a da su na 1468. sastanku o ljudskim pravima u Strasbourgu, održanom 6. lipnja 2023., zamjenici ministara upoznati s novim smjerom zakonodavnog uređenja izvršenja presuda Europskog suda u skupini predmeta Statileo, osnova su za to da se u ovom Zakonu uz datum 6. lipnja 2023. vezuju pojedina zakonska rješenja. Tim više što je nadležni ministar osnovao novu radnu skupinu za pripremu ovoga Zakona (u koju je reimenovao većinu članova prethodne radne skupine koja je radila na izmjenama i dopunama Zakona o najmu stanova). Taj čin također označava novo zakonodavno usmjerenje prema posebnom zakonu (umjesto izmjena i dopuna Zakona o najmu stanova) radi izvršenja presuda Europskog suda u skupini predmeta Statileo i odluke Ustavnog suda iz 2020. Upućivanje ovoga Zakona u parlamentarnu proceduru planira se do kraja 2023. godine.
U Ažuriranom Akcijskom planu od 23. ožujka 2023. Vlada Republike Hrvatske upoznala je Odbor ministara Vijeća Europe, između ostaloga, i s „razvojem sudske prakse Vrhovnog suda o kompenzacijskom pravnom lijeku“.
1.8.Razvitak sudske prakse Vrhovnog suda o kompenzacijskom pravnom lijeku
Nakon presude Statileo protiv Hrvatske (2014.) određeni broj vlasnika stanova u kojima stanuju zaštićeni najmoprimci po osnovi bivšeg stanarskog prava s uspjehom su podnijeli tužbe pred sudovima Republike Hrvatske kojima traže naknadu pretrpljene materijalne štete nastale kao rezultat kršenja njihovog prava na mirno uživanje vlasništva.
Europski sud je u presudama Arambašin protiv Hrvatske (2022.) i Hegediš protiv Hrvatske (2022.) primijetio taj razvoj domaće sudske prakse, potvrđujući da najmodavci mogu tražiti naknadu za razliku između zaštićene i tržišne najamnine pred građanskim sudovima u Republici Hrvatskoj. Prema utvrđenju Europskog suda, relevantni dokaz o takvom razvoju sudske prakse je presuda Vrhovnog suda broj: Rev 2364/2016-3 od 19. prosinca 2018.
U predmetu broj: Rev 2364/2016 bila je riječ o zahtjev tužitelja (fizičke osobe) na isplatu razlike između zaštićene najamnine i slobodno ugovorene tržišne cijene najma stana u S. Tužitelj je svoj zahtjev temeljio na tvrdnji „da trpi štetu jer nije u mogućnosti slobodno ugovoriti najamninu za stan čiji je vlasnik, čime smatra da je ograničen u izvršavanju svojih vlasničkih prava, slijedom čega potražuje iznos od 342.879,34 kn s pripadajućom zateznom kamatom, kao i na tvrdnji da iz istih razloga trpi štetu zbog povrede prava osobnosti, s kojeg osnova potražuje iznos od 150.000,00 kn“.
Prema shvaćanju nižestupanjskih sudova u tom predmetu, odredbe Zakona o najmu stanova koje reguliraju pitanje zaštićenih najmoprimaca i zaštićene najamnine na stanovima u privatnom vlasništvu nisu protivne ni Ustavu ni Konvenciji. Osim toga, „nižestupanjski sudovi su ocijenili da tužitelj nije dokazao da je potpuno izvjesno da bi on za utuženo razdoblje ostvario upravo iznose tržišne najamnine te da bi uopće predmetnu nekretninu iznajmio za takvu cijenu“. Konačno, nižestupanjski sudovi su ocijenili da tužitelj nije dokazao postojanje pretpostavki za naknadu štete zbog povrede prava osobnosti, uz obrazloženje da, osim što na strani tuženice ne postoji protupravnost zbog donošenja Zakona o najmu stanova i uvođenja instituta zaštićene najamnine, tužitelj nije dokazao kojim štetnim radnjama tuženice bi tužitelju bila počinjena šteta radi koje bi on trpio fizičke bolove, strah, duševne bolove zbog smanjenja životne aktivnosti te imao potrebu za tuđom pomoći i njegom, kao što nije dokazao ni postojanje svoje bolesti vezano za bilo koju štetnu radnju tuženice jer tužitelj osim svojeg iskaza i iskaza svoje supruge nije priložio niti predložio kakav drugi relevantni dokaz.
U presudibroj: Rev 2364/2016-3 od 19. prosinca 2018, kojom je prihvatio reviziju tužitelja protiv Republike Hrvatske „radi isplate“, Vrhovni sud je između ostaloga utvrdio sljedeća načelna pravna stajališta:
„Suprotno ocjeni nižestupanjskih sudova, u postupanju tuženice u odnosu na reguliranje zaštićenih najmoprimaca na stanovima u privatnom vlasništvu, ima protupravnosti, jer takvo postupanje predstavlja povredu Ustavom i Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenog prava vlasništva.
Naime, sustav zaštićenog najma, uveden Zakonom o najmu stanova kojim se vlasnicima stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci nameće teret stambenog zbrinjavanja zaštićenih najmoprimaca, predstavlja miješanje u pravo na mirno uživanje vlasništva koje vlasnicima nameće nerazmjeran i pretjeran teret, protivno odredbi čl. 1. Protokola 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (presuda Europskog suda za ljudska prava u predmetu Statileo protiv Hrvatske od 10. srpnja 2014.).
Prema pravnom shvaćanju ovog suda zbog povrede Ustavom i Konvencijom zajamčenog prava vlasništva, Republika Hrvatska je dužna vlasnicima stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci naknaditi štetu. Vlasnici stanova imaju pravo na naknadu imovinske štete u visini razlike između tržišne najamnine i zaštićene najamnine, a i pravo na pravičnu novčanu naknadu za neimovinsku štetu.
Suprotno stajalištu nižestupanjskih sudova, vlasnik stana ne treba dokazati da bi predmetnu nekretninu iznajmio i to za iznos tržišne najamnine jer se na taj način traži od vlasnika da dokaže nemoguće s obzirom na to da vlasnik zbog nametnutih ograničenja prava vlasništva nije ni mogao iznajmljivati predmetnu nekretninu, već je dovoljno dokazati visinu tržišne najamnine na istoj ili sličnoj lokaciji u utuženom razdoblju i visinu zaštićene najamnine na koju vlasnik ima pravo.
Također, suprotno stajalištu nižestupanjskih sudova postojanje fizičkih bolova, straha ili duševnih bolova ne predstavlja pravnu osnovu za ostvarivanje prava na neimovinsku štetu, već samo okolnosti koje sud uzima u obzir pri odlučivanju o visini pravične novčane naknade u smislu odredbe čl. 1100. Zakona o obveznim odnosima ('Narodne novine' broj 35/05), koji je ovdje mjerodavan s obzirom na navode tužitelja o vremenu nastanka štete.“
Daljnja relevantna načelna pravna stajališta Vrhovnog suda utvrđena su u presudi i rješenju broj: Rev 1104/2018-3 od 22. siječnja 2019. U tom se predmetu Vrhovni sud bavio, osim pitanjima naknade štete, i pitanjem zastare potraživanja razlike između zaštićene najamnine i slobodno ugovorene tržišne cijene najma stana.
U predmetu broj: Rev 1104/2018 bila je riječ o zahtjevu tužiteljice S. S. T. za isplatu štete kao razlike između tržišne i zaštićene najamnine za stan u vlasništvu tužiteljice, koji je u najmu zaštićene stanarke na temelju presude koja zamjenjuje ugovor o najmu stana sa zaštićenom stanarinom. Presudom Općinskog građanskog suda u Zagrebu poslovni broj P-5666/15-17 od 11. svibnja 2016. naloženo je tuženici Republici Hrvatskoj isplatiti tužiteljici S. S. T. iznos od 250.399,99 HRK sa zakonskim zateznim kamatama na pojedinačne iznose i po stopi kako je određeno u izreci, kao i naknaditi joj troškove parničnog postupka u iznosu od 23.479,00 HRK sa zakonskim zateznim kamatama počevši od 11. svibnja 2016., po stopi preciznije određenoj u izreci, sve u roku 15 dana. Presudom suda drugog stupnja djelomično je potvrđena, a djelomično preinačena presuda prvostupanjskog suda u odnosu na dosuđene iznose.
Tužiteljica je u podnesenoj reviziji postavila sljedeće materijalnopravno pitanje: „Od kada teče zastara tražbine naknade štete koju vlasnici stanova opterećenih pravima tzv. zaštićenih najmoprimaca potražuju od Republike Hrvatske, zbog ograničenja prava na mirno uživanje prava vlasništva, a koja se sastoji u razlici između tržišne i zaštićene najamnine na temelju odredbi ZNS?“ Vrhovni sud je na to pitanje odgovorio kako slijedi:
„Predmetna tražbina tužiteljice odnosi se na naknadu štete-gubitak zarade od najamnine, a ona dospijeva mjesečno. Stoga se radi o trogodišnjem zastarnom roku iz članka 230. stavka 1. ZOO-a.
Zatezna kamata na novčanu obvezu teče od dana kada je dužnik zakasnio s ispunjenjem novčane obveze (članak 29. stavak 1. ZOO-a), a obveza naknade štete smatra se dospjelom u trenutku nastanka štete (članak 1086. ZOO-a). Stoga se ovdje dan početka zastare poklapa s danom dolaska u zakašnjenje.
Iz navedenog razloga su sve tražbine tužiteljice koje se odnose na razliku najma za razdoblje do rujna 2012. zastarjele budući je tužba podnesena 28. kolovoza 2015., kada je već bio protekao trogodišnji zastarni rok.“
U daljnjoj elaboraciji pitanja zastare, Vrhovni sud utvrdio je važno pravno stajalište prema kojem su vlasnici stanova imali otvorenu pravnu mogućnost podnositi tužbe protiv Republike Hrvatske za naknadu štete zbog ograničenja prava na mirno uživanje prava vlasništva, a koja se sastoji u razlici između tržišne i zaštićene najamnine, od dana stupanja na snagu Konvencije u odnosu na Republiku Hrvatsku, odnosno od 5. studenoga 1997. godine:
„Zakon o najmu stanova donesen je 2006., a Konvencija o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda u odnosu na RH stupila je na snagu 5. studenoga 1997. Tuženica se obvezala istu primjenjivati, te se obvezala i postojeće propise uskladiti s preuzetim međunarodnim obvezama. Ustavni sud Republike Hrvatske u rješenju U-I-762/1996 od 31. ožujka 1998. nije našao da bi odredbe članaka 6. - 8. ZNS bile protivne Ustavu RH i citiranoj Konvenciji i Protokolima 1, 4, 6, 7 i 11 uz Konvenciju. To ne znači da vlasnici stanova, nakon što su se mogli pozvati na Konvencijsko pravo već 1997., nisu imali pravnu osnovu za utuženje tražbine kao što je predmetna. Iz navedenog nije odlučno kada je donesena odluka u predmetu Statileo, niti je ta odluka bitna za pitanje početka tijeka zastare tražbine jer su vlasnici i prije donošenja te odluke pozivom na konvencijsko pravo mogli nakon 5. studenoga 1997., u sudskom postupku zahtijevati ostvarenje svoje tražbine, kao što su to učinili tužitelji iz citiranih odluka EU suda. Tim pitanjem (zastare) EU sud u navedenim odlukama, suprotno tvrdnji revidentice, nije se ni bavio. Osim toga ni jednim posebnim ni specijalnim propisom za tražbine kao što je predmetna nije propisan izuzetak vezano za početak tijeka zastare niti neki drugi zastarni rok. Zato nema razloga predmetnu štetu drugačije tretirati od bilo koje druge štete i početak zastare vezati za neke druge okolnosti. Tužiteljica kao i svi ostali vlasnici mogli su i pored iznesenog shvaćanja Ustavnog suda RH o ustavnosti ZNS, nakon stupanja na snagu Konvencije, osnovano, pozivom na konvencijsko pravo pokretati tužbe za naknadu štete.“
Međutim, neovisno o tome što su, prema utvrđenju Vrhovnog suda, vlasnici stanova, „nakon što su se mogli pozvati na Konvencijsko pravo već 1997.“, imali „pravnu osnovu za utuženje tražbine“, ostaje činjenica da sama tužba, eventualno podnesena po toj osnovi (pozivom na Konvenciju), nije bila djelotvorno domaće pravno sredstvo za zaštitu vlasničkih prava u smislu članka 13. Konvencije. To je bitna pravna činjenica koju ovaj Zakon mora uzeti u obzir.
Na kraju, kad je riječ o novom sudskom kompenzacijskom sredstvu, koje je Vrhovni sud stvorio u presudi broj: Rev 2364/2016-3 od 19. prosinca 2018, u ažuriranom Akcijskom planu od 23. ožujka 2023., Vlada Republike Hrvatske je zaključila:
„67. Napominje se da je odlukama Vrhovnog suda najmodavcima priznato pravo na naknadu koja pokriva razliku između zaštićene najamnine i odgovarajuće najamnine. Sukladno tome, najmodavci mogu tražiti naknadu u skladu s tumačenjem Vrhovnog suda za preostalo razdoblje trajanja zaštićenog najma. Vlada stoga smatra da je sudska praksa Vrhovnog suda, kao najvišeg redovnog suda u Hrvatskoj, osigurala odgovarajuće pravno sredstvo u skladu s utvrđenjima Europskog suda. Konkretno, mogućnost dobivanja naknade od države najmodavcima pruža praktično rješenje za ublažavanje financijskog tereta koji im je nametnut do ukidanja sustava stanarskog prava.
68. Podaci kojima raspolaže Vlada pokazuju da su najmodavci podnijeli 226 tužbi kojima od države traže naknadu za razliku između zaštićene najamnine i odgovarajuće najamnine. U predmetima u kojima su domaći sudovi već donijeli presude, odgovarajuća najamnina određivana je na temelju podataka dostupnih Poreznoj upravi i/ili Gradu Zagrebu o prosječnoj tržišnoj najamnini plaćenoj za slične stanove na istom području ili vještačenjem sudskih vještaka za procjenu nekretnina. Do danas, dostupni podaci pokazuju da država mora isplatiti najmodavcima oko 9.229.556,00 HRK (oko 1.227.945,73 EUR) na temelju presuda kojima im je dosuđena naknada sukladno navedenoj praksi Vrhovnog suda.
69. Vlada napominje da je, prema dostupnim informacijama, pred Ustavnim sudom tek nekoliko neriješenih predmeta koji se odnose na naknadu razlike između zaštićene najamnine i odgovarajuće najamnine. To se može pripisati dobro utvrđenoj sudskoj praksi redovnih sudova, na koju je gore upućeno.“
1.9.Raspoloživi statistički podaci o stanovima u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba na kojima postoji pretvorbeni teret zaštićenog najma od 1996. do danas
a)Procjene iz 2013. godine
Iako nikada nije upućen u parlamentarnu proceduru, u Nacrtu prijedloga zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova, koji je u studenom 2013. godine izradilo Ministarstvo graditeljstva i prostornoga uređenja, a o kojem je provedeno savjetovanje sa zainteresiranom javnošću u razdoblju od 6. prosinca 2013. do 6. veljače 2014. (u daljnjem tekstu: Nacrt ZIDZoNS-a iz 2013.), bili su izneseni sljedeći službeni podaci Državnog zavoda za statistiku utemeljeni na Popisu stanovništva iz 2011. godine:
‒u Republici Hrvatskoj evidentirano je 3.831 kućanstvo zaštićenih najmoprimaca po raznim osnovama koji se koriste stanovima u vlasništvu fizičkih osoba. Osnova, odnosno metodologija, za evidentiranje statusa zaštićenog najmoprimca pri popisu stanovništva bio je bivši nositelj stanarskog prava, ili drugi najmoprimac sa zaštićenom najamninom, odnosno, prognanici, povratnici, branitelji i ostali, te se osnovano zaključuje da je broj zaštićenih najmoprimaca po osnovi bivšeg stanarskog prava „zasigurno manji od iskazanog u popisu stanovništva“ (str. 4. Nacrta ZIDZoNS-a iz 2013.);
‒nadalje, prema javnom pozivu koje je nadležno ministarstvo provelo u 2005. godini, a kojim se nastojalo prikupiti podatke o broju zaštićenih najmoprimaca koji koriste stanove u vlasništvu fizičkih osoba, te prema dostavljenoj dokumentaciji, evidentirano je 2.542 zaštićenih najmoprimaca u stanovima vlasništvu fizičkih osoba.
U Nacrtu ZIDZoNS-a iz 2013. izvedeni su sljedeći zaključci:
„Nakon provedene analize gore navedenih podataka, proizlazi da stanova u vlasništvu fizičkih osoba koje koriste zaštićeni najmoprimci na području Republike Hrvatske nema više od 2.600.
S obzirom na gospodarsku situaciju, a posebno obzirom na starosnu dob zaštićenih najmoprimaca pretpostavlja se da neće biti više od 25% najmoprimaca koji će se odlučiti na kupnju stana i kreditno zaduženje, odnosno 600 zaštićenih najmoprimaca će kupiti stan.
Ostalih 2.000 zaštićenih najmoprimaca rješavalo bi se putem odgovarajućih zamjenskih stanova.“ (str. 5. Nacrta ZIDZoNS-a iz 2013.).
b)Procjene iz 2018. godine
U P.Z.-u br. 293/2018 dana je procjena broja stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba u kojima stanuju zaštićeni najmoprimci, na način da su se podaci iz popisa stanovništva iz 2011. godine korigirali „uz uvažavanje službenih podataka Državnog zavoda za statistiku o stopi mortaliteta od 2011. do 2016. godine te je utvrđeno da u Republici Hrvatskoj 2018. godine postoji najviše 3.629 stanova u 'privatnom vlasništvu' u kojem stanuju zaštićeni najmoprimci“ (svih kategorija) (str. 16.).
c)Podaci Agencije za pravni promet i posredovanje nekretninama iz 2019. godine
Prijelaznim odredbama članka 8. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 68/18.) bilo je propisano da su zaštićeni najmoprimci, zaštićeni podstanari i predmnijevani najmoprimci koji stanuju u stanovima koji nisu u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske te vlasnici tih stanova dužni Agenciji za pravni promet i posredovanje nekretninama (u daljnjem tekstu: APN) najkasnije u roku od šest mjeseci od dana objave javnog poziva (u daljnjem tekstu: Javni poziv APN-a) dostaviti podatke o stanovima i osobama koje u njima stanuju potrebne za provedbu Zakona o najmu stanova. Zaštićeni najmoprimci, zaštićeni podstanari i predmnijevani najmoprimci zainteresirani za najam odnosno kupnju stanova na temelju propisa kojima se uređuje društveno poticana stanogradnja bili su dužni prilikom dostave podataka podnijeti prijavu kojom iskazuju svoj interes za: - najam stana iz programa POS-a uz mogućnost otkupa; - kupnju stana iz programa POS-a, - kupnju nekretnine iz programa POS+; - kupnju nekretnine na slobodnom tržištu pod povoljnijim uvjetima, - kupnju/gradnju nekretnine kroz program subvencioniranja stambenog kredita; - stambeno zbrinjavanje putem tijela državne uprave nadležnog za hrvatske branitelje, Grada Zagreba, odnosno jedinica lokalne samouprave; - stambeno zbrinjavanje u domu za starije i nemoćne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska ili jedinica lokalne samouprave.
Hrvatski sabor je na 8. sjednici 13. srpnja 2018. donio Zaključak o mjerama za provedbu Zakona o najmu stanova (u daljnjem tekstu: Zaključak). U točki I. Zaključka, Vlada Republike Hrvatske bila je zadužena da do 30. studenoga 2019. donese program mjera za provedbu Zakona o najmu stanova. Točkom II. Zaključka, Ministarstvo graditeljstva i prostornoga uređenja bilo je zaduženo da na temelju prikupljenih podataka i iskazanog interesa zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i predmnijevanih najmoprimca za najam, odnosno kupnju stanova izradi prijedloge programa i mjera.
Na temelju Zaključka, Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 27. prosinca 2019. donijela Odluku o donošenju Programa mjera za provedbu Zakona o najmu stanova, klasa: 022-03/19-04/515, urbroj: 50301-27/25-19-2 od 27. prosinca 2019.
Sukladno podacima iznesenim u Programu mjera za provedbu Zakona o najmu stanova, koji je sastavni dio te Odluke (u daljnjem tekstu Program mjera iz 2019.), na Javni poziv APN-a ukupno je pristiglo 1.030 zahtjeva, od čega 989 zahtjeva zaprimljenih u roku, 41 zahtjev zaprimljen izvan roka. Iz analize je izuzeto 47 zahtjeva koji su imali naznaku imena i prezimena podnositelja, ali bez naznake statusa podnositelja i bez popratne dokumentacije s pozivom na Opću uredbu o zaštiti osobnih podataka. Na osnovu tih podataka u daljnju je analizu uvršteno 983 pristigla zahtjeva. Međutim, jedan podnositelj zahtjeva s područja Grada Zagreba se prilikom podnošenja zahtjeva pisano očitovao da je stambeno zbrinut, što je rezultiralo brojem od ukupno 982 zaštićena najmoprimca (po svim osnovama, a ne samo po osnovi bivšeg stanarskog prava, što znači da su u taj broj bili uključeni i zaštićeni najmoprimci koji se koriste stanovima na temelju propisa o pravima hrvatskih branitelja i oni koji su određeni posebnim propisom), a koje je potrebno zbrinuti.
U Programu mjera iz 2019. zaključeno je sljedeće: „Prema podacima Državnog zavoda za statistiku iz popisa stanovništva 2011. godine bilo je 3.726 kućanstava najmoprimaca sa zaštićenom najamninom u stanovima koji nisu u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske. Budući da se na Javni poziv javilo 1.030 zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i predmnijevanih najmoprimaca ili vlasnika stanova, smatra se da su ostali riješili stambeno pitanje ili nisu zainteresirani za stambeno zbrinjavanje osiguranjem drugog odgovarajućeg stana, odnosno da su se prilikom popisa stanovništva iz 2011. godine pogrešno razvrstali u ciljnu skupinu“ (str. 2.).
Od razmatranog broja zaštićenih najmoprimaca ili vlasnika stanova, interes za ponuđene modele za stambeno zbrinjavanje iskazan je na sljedeći način:
‒567 iskazanih interesa za osiguranje drugog odgovarajućeg stana u POS-u (od toga 479 za najam s mogućnošću otkupa stana i 88 za kupnju stana),
‒16 iskazanih interesa za kupnju stana na tržištu po programu POS+1,
‒34 iskazana interesa za osiguranje drugog odgovarajućeg stana prema Zakonu o subvencioniranju stambenih kredita („Narodne novine“, br. 65/17., 61/18. i 66/19.). U ovim je slučajevima riječ o kupnji stanova na slobodnom tržištu te odluku i odabir stanova obavlja sam zaštićeni najmoprimac ili vlasnik stana, nakon čega se prijavljuje u APN, odnosno odabranu kreditnu instituciju,
‒26 iskazanih interesa za stambenim zbrinjavanjem putem tijela državne uprave nadležnog za hrvatske branitelje, Grada Zagreba, odnosno jedinica lokalne samouprave,
‒22 iskazana interesa za smještajem u dom za starije i nemoćne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska, odnosno jedinica lokalne samouprave,
‒317 zaštićenih najmoprimaca ili vlasnika stanova (87 zaštićenih najmoprimaca i 230 vlasnika stanova) nije iskazalo interes za osiguranje drugog odgovarajućeg stana, odnosno interes za korištenje pogodnosti prava prvenstva prema Zakonu o najmu stanova, kroz programe POS-a ili program subvencioniranja stambenih kredita.
Prema rezultatima Javnog poziva APN-a i prikupljenim podacima, šest gradova od ukupno 37 evidentiranih prema iskazanom interesu za rješavanje stambenih potreba u okviru programa POS-a, POS+a i subvencioniranju stambenih kredita zaštićenih najmoprimaca (16% gradova) sadržava 94% ukupno iskazanog interesa prema tom Javnom pozivu (577 od 617 ukupno). Za preostala područja evidentirano je ukupno 6% iskazanog interesa. Gradovi s najviše iskazanim interesom za POS i subvencije prema Javnom pozivu iz 2019. prikazuju se u sljedećoj tablici:
Tablica. Gradovi s najviše iskazanim interesom za POS i subvencije prema Javnom pozivu APN-a iz 2018.
Grad
POS najam/ otkup
POS kupovina
POS+
Subvencije
UKUPNO
Zagreb
180
31
9
19
239
Split
166
33
2
4
205
Dubrovnik
52
12
0
6
70
Šibenik
19
2
1
0
22
Rijeka
16
3
0
1
20
Osijek
18
0
2
1
21
Suma
451
81
14
31
577
d)Ocjena raspoloživih statističkih podataka
Iz navedenih je podataka jasno da danas u Republici Hrvatskoj ne postoje potpuni i precizni podaci o stanovima u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba u kojima žive osobe u statusu zaštićenih najmoprimaca po osnovi bivšeg stanarskog prava, a nisu poznate ni njihove stvarne preferencije kad je riječ o načinu na koji se treba riješiti stambeno pitanje, odnosno pravo na dom zaštićenih najmoprimaca. Pri tome se ne misli na neprihvatljive preferencije zaštićenih najmoprimaca koje je Ustavni sud u odluci iz 2020. opisao kao njihov pristup prema kojem „im nijedna propisana mjera, izuzev zadržavanja statusa quo ili prebacivanja cjelokupnog tereta stambene reforme na državu, zapravo, nije ni prihvatljiva ni razmjerna težini povrede njihovog prava na dom“ (točka 32.1.). Takve su preferencije nerealne i suprotne ustavnom poretku Republike Hrvatske.
Ovaj je Zakon u tom smislu rezultat spoznaja do kojih se došlo dugogodišnjim praćenjem problema „zaštićenih najmoprimaca u stanovima u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba“ u praksi te uvažavanjem sudske prakse Europskog suda, Ustavnog suda i Vrhovnog suda.
Da bi se problem uopće mogao početi djelotvorno rješavati, prvo je potrebno znati sve relevantne podatke o osobama i stanovima na koje se taj problem odnosi. Stoga se ovim Zakonom predlaže ustrojavanje posebnog Registra stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba u kojima stanuju zaštićeni najmoprimci po osnovi bivšeg stanarskog prava i zaštićeni podstanari, koji bi vodilo nadležno ministarstvo u elektroničkom obliku (u daljnjem tekstu: Registar). Prijava u Registar bila bi pravno obvezujuća i za vlasnike stanova i za zaštićene najmoprimce koji u njima stanuju jer bi samo stanovi upisani u Registar bili obuhvaćeni predviđenim programom mjera pod nazivom „Program mjera za izvršenje presuda Europskog suda za ljudska prava i odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske radi ispravljanja posljedica nepravične raspodjele socijalnog i financijskog tereta uzrokovanog reformom stambenog zakonodavstva propisanom Zakonom o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96., 48/98., 66/98., 22/06., 68/18., 105/20.) na štetu vlasnika stanova te istodobnog omogućavanja zaštićenim najmoprimcima prava na dom“ (u daljnjem tekstu: Program).
2. Osnovna pitanja koja se trebaju urediti zakonom
Ovim se Zakonom uvodi novi zakonodavni model, koji nije usporediv sa zakonskim rješenjima koja su 2018. godine bila ugrađena u posebnu glavu Zakona o najmu stanova pod nazivom „XI.a ZAŠTIĆENI NAJMOPRIMAC I PODSTANAR“, a koja je glava zasebno uređivala sporna pitanja. Ona je bila odvojena od prijelaznih odredaba tog Zakona koje su na snazi od 1996. godine. Te se prijelazne odredbe Zakona o najmu stanova ne „diraju“ ni ovim Zakonom.
U glavi „XI.a ZAŠTIĆENI NAJMOPRIMAC I PODSTANAR“ Zakona o najmu stanova, koju je Ustavni sud u cijelosti ukinuo odlukom iz 2020., bila je riječ o „stanovima koji nisu u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske“, a u kojima stanuje širi krug osoba, to jest „zaštićeni najmoprimci, zaštićeni podstanari i predmnijevani najmoprimci koji su članovi obitelji smrtno stradalog ili nestalog hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata ili hrvatskog ratnog vojnog invalida iz Domovinskog rata“.
Osim toga, Zakon o najmu stanova u članku 8. razlikuje više skupina „zaštićenih najmoprimaca“, to jest korisnika stanova koji plaćaju zaštićenu najamninu. To su: - korisnici stanova koji se koriste stanovima izgrađenim sredstvima namijenjenim za rješavanje stambenih pitanja osoba slabijeg imovnog stanja, - korisnici stanova koji se koriste stanom na temelju propisa o pravima hrvatskih branitelja, - korisnici stanova koji su imali pravni položaj nositelja stanarskog prava na stanu do dana 5. studenoga 1996.; - korisnici stanova koji su određeni posebnim propisom. Na sve te skupine korisnika stanova jednako se primjenjuju prijelazne odredbe Zakona o najmu stanova, koje su na snazi od 1996. godine.
Ovim se Zakonom iz svih tih skupina korisnika stanova koji plaćaju zaštićenu najamninu izdvajaju samo oni korisnici stanova (odnosno njihovi pravni sljednici) koji su imali pravni položaj nositelja stanarskog prava na stanu do 5. studenoga 1996., te su po toj osnovi stekli status zaštićenog najmoprimca nakon stupanja na snagu Zakona o najmu stanova, te osobe koje su bile i ostale u neprenosivom statusu zaštićenog podstanara.
Osim toga, ovim se Zakonom jasno određuje, na pozitivan način, da je riječ samo o stanovima koji su u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba. Nadalje, predviđena je njegova odgovarajuća primjena i na stanove u kojima na dan stupanja na snagu ovoga Zakona stanuju zaštićeni najmoprimci po osnovi bivšeg stanarskog prava, a koji su u suvlasništvu više fizičkih i/ili pravnih osoba, odnosno u suvlasništvu jedne ili više fizičkih i/ili pravnih osoba i jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Grada Zagreba. U slučajevima koji su izrijekom propisani, predviđena je primjena ovoga Zakona i na stanove u kojima na dan njegova stupanja na snagu stanuju zaštićeni najmoprimci po osnovi bivšeg stanarskog prava, a koji su u suvlasništvu jedne ili više fizičkih i/ili pravnih osoba i Republike Hrvatske. Izrijekom se isključuje primjena ovoga Zakona na stanove u isključivom vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave, Grada Zagreba i Republike Hrvatske u kojima stanuju zaštićeni najmoprimci na temelju Zakona o najmu stanova.
Konačno, ovaj Zakon ne poznaje kategoriju "useljivog stana ili kuće za stanovanje", koja je podvrgnuta nadzoru Ustavnog suda zbog nepreciznosti i nepredvidljivosti za adresate, što je bio jedan od razloga zbog kojih je Ustavni sud u odluci iz 2020. ukinuo članak 6. ZIDZoNS-a/18.
Osnovna pitanja koja se trebaju urediti zakonom su sljedeća:
‒predmet uređenja, krug adresata i svrha Zakona
‒faze izvršenja presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda
‒instrumenti koji služe za izvršenja presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda
‒načini izvršenja presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda oblikovani u programske mjere
‒pravo na naknadu zbog nepravične raspodjele socijalnog i financijskog tereta uzrokovanog reformom stambenog zakonodavstva 1996. godine na štetu vlasnika stanova
‒sankcije u slučaju povrede odredaba ovoga Zakona.
Predlaže se da Zakon ima sedam glava (dijelova): I. Opće odredbe; II. Registar stanova; III. Programske mjere; IV. Provedba Programa; V. Naknada zbog prekomjernog ograničenja prava vlasništva na stanu, VI. Povrede odredaba ovoga Zakona, i VII.Prijelazne i završne odredbe.
Predlaže se da se izvršenja presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda provede u tri faze, i to:
1. u prvoj fazi, koja započinje nakon stupanja na snagu ovoga Zakona, a završava 31. listopada 2024., nadležni ministar donosi pravilnik iz članka 11. ovoga Zakona te nadležno ministarstvo na temelju ovoga Zakona i pravilnika ustrojava Registar;
2. u drugoj fazi, koja započinje nakon ustrojavanja Registra, a završava najkasnije 31. prosinca 2024., na temelju podataka upisanih u Registar donose se sljedeći akti:
‒Program mjera za izvršenje presuda Europskog suda za ljudska prava i odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske radi ispravljanja posljedica nepravične raspodjele socijalnog i financijskog tereta uzrokovanog reformom stambenog zakonodavstva propisanom Zakonom o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96., 48/98., 66/98., 22/06., 68/18., 105/20.) na štetu vlasnika stanova te istodobnog omogućavanja zaštićenim najmoprimcima prava na dom (u daljnjem tekstu: Program)
‒Pravila o načinu i kalendaru isplate naknade zbog nepravične raspodjele socijalnog i financijskog tereta uzrokovanog reformom stambenog zakonodavstva propisanom Zakonom o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96., 48/98., 66/98., 22/06., 68/18., 105/20.) na štetu vlasnika stanova (u daljnjem tekstu: Pravila);
3. u trećoj fazi, koja započinje 1. siječnja 2025., operativno se provode odgovarajuće programske mjere zasebno za svaki stan upisan u Program, te se sukladno odredbama ovoga Zakona i Pravilima obeštećuju ovlaštenici prava na naknadu.
Predlaže se da se od dana kada je stan upisan u stupanja na snagu programa do ispisa stana iz Registra iznos prosječne mjesečne najamnine za taj stan određuje u visini koja odgovora prosječnoj slobodno ugovorenoj najamnini na tržištu, pri čemu je zaštićeni najmoprimac dužan plaćati vlasniku 50 % iznosa najamnine, a Republika Hrvatska preostalih 50 % (državna subvencija najamnine). Prosječne najamnine biti će utvrđene formulom koja je rezultat praćenja cijena najma na tržištu. S obzirom na kratke rokove, nemoguće je donijeti rješenja koja će za svaki pojedini stan utvrđivati mjesečnu najamninu iz usporednih podataka, ali je cilj dobiti najamnine koje odgovaraju najamninama na tržištu na najjednostavniji i najtransparentniji mogući način. Također, na taj se način osigurava i predvidivost pravne norme jer će stranke moći unaprijed računati koji će biti iznosi prosječne najamnine.
Sukladno utvrđenju Europskog suda u presudi Hegediš protiv Hrvatske (2022.) da je „iznos zaštićene najamnine ključan element u određivanju uspostavlja li se ograničenjem u odnosu na raskid ugovora o najmu stana sa zaštićenom najamninom potrebna pravična ravnoteža između općih interesa zajednice i prava vlasništva najmodavaca“ (§ 6.), ima se zaključiti da se plaćanjem vlasniku stana prosječne najamnine koje započinje odmah nakon što se pojedini stan upiše u Program (najranije od 1. siječnja 2025. nadalje), uspostavlja nužna ravnoteža na pravičnim osnovama kroz cijelo vrijeme trajanja Programa, sve do konačne provedbe odabrane programske mjere u odnosu na svaki pojedini stan.
Programske mjere razvrstavaju se u dvije temeljne skupine, a uz njih se predlaže uvođenje i opće mjere za izvršenje presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda. Opća mjera se primjenjuje na svaki stan upisan u Registar. Riječ je o subvenciji najamnine koju Republika Hrvatska, tijekom provedbe Programa, plaća vlasniku stana u kojem stanuje zaštićeni najmoprimac. Programske mjere su razvrstane po skupinama, kako slijedi:
‒u prvoj skupini su programske mjere provedbom kojih osoba ostaje stanovati u stanu u kojem je do tada imala status zaštićenog najmoprimca
‒drugu skupinu čine programske mjere provedbom kojih zaštićeni najmoprimac oslobađa stan od osoba i stvari te ga predaje u posjed vlasniku stana.
Osim državne subvencije najamnine kao opće mjere, predviđeno je uvođenje ukupno pet programskih mjera:
1. nagodba između stranaka o najmu stana od strane zaštićenog najmoprimca, koji u njemu stanuje, na neodređeno vrijeme sa slobodno ugovorenom najamninom na tržištu;
2. iseljenje zaštićenog najmoprimca iz stana na temelju isplate od strane Republike Hrvatske;
3. iseljenje zaštićenog najmoprimca iz stana i njegovo preseljenje u stan u vlasništvu Republike Hrvatske po osnovi najma stana uz plaćanje posebne najamnine za državni stan (tzv. državne najamnine) i uz mogućnost otkupa tog stana po povoljnim uvjetima;
4. zamjena stana vlasnika za stan u vlasništvu Republike Hrvatske i kasniji otkup tog stana, sada u vlasništvu Republike Hrvatske, od strane bivšeg zaštićenog najmoprimca po povoljnim uvjetima;
5. kupnja stana vlasnika od strane Republike Hrvatske i kasniji otkup tog stana, sada u vlasništvu Republike Hrvatske, od strane bivšeg zaštićenog najmoprimca po povoljnim uvjetima. Četvrta i peta programska mjera postavljene su alternativno.
U Zakonu se predlažu i posebne odredbe za provedbu Programa, sadržane u Glavi IV., od kojih su pojedine postupovne naravi.
Dalje se predlaže da Glava V. Zakona pod nazivom „Naknada zbog prekomjernog ograničenja prava vlasništva na stanu“ sadržava uređenje dvaju temeljnih oblika naknade (naknadu štete prema općim pravilima obveznog prava i solidarnu naknadu), kao i uređenje pretpostavki za priznavanje prava na jednu odnosno drugu vrstu naknade.
Na kraju se predlaže da se u Glavi VI. Zakona pod nazivom „Povrede odredaba ovoga Zakona“ urede kažnjiva ponašanja stranaka koja dovode do povrede samog Zakona te da se za odugovlačenje, odnosno pokušaje sprječavanja djelotvorne provedbe Zakona predvide dvije sankcije: prvo pisana opomena, a nakon toga i novčana sankcija.
3. Posljedice do kojih će dovesti donošenje Zakona
Donošenjem i provedbom ovoga Zakona ispravit će seposljedice nepravične raspodjele socijalnog i financijskog tereta uzrokovanog reformom stambenog zakonodavstva iz 1996. godine na štetu vlasnika stanova. Istodobno, provedba ovoga Zakona omogućit će zaštićenim najmoprimcima ostvarenje prava na dom.
Time će se ujedno ispraviti, na pravičnim i uravnoteženim osnovama te uz aktivno sudjelovanje Republike Hrvatske koja na sebe preuzima najveći dio tereta, povijesna nepravda koja je učinjena vlasnicima stanova kada je bivši jugoslavenski komunistički režim priznao na stanovima tih vlasnika stanarsko pravo trećim osobama. Istodobno će Republika Hrvatska pomoći tim trećim osobama, nositeljima bivšeg stanarskog prava i njihovom pravnim sljednicima, koji i danas žive u tuđim stanovima u statusu zaštićenih najmoprimaca, da pronađu svoj dom koji će u cijelosti biti pravno zaštićen. Time će se ukloniti i posljednji tragovi nepravne i manipulativne prakse bivšeg jugoslavenskog komunističkog režima po kojoj je pravno dopušteno, legitimno i društveno prihvatljivo u stanove u tuđem vlasništvu useljavati treće osobe ujedno im priznajući pravo „trajnog i nesmetanog korištenja stanom i sudjelovanja u upravljanju zgradom“, kako je stanarsko pravo bilo definirano Zakonom o stambenim odnosima iz 1974. (neovisno o tome jesu li ti stanovi prethodno oduzeti vlasniku od strane države te proglašeni društvenim vlasništvom ili ne). Zakonodavac je taj iznimno osjetljiv i složen povijesnopravni problem pokušao riješiti kroz institut „zaštićenog najma“ 1996. godine, ali u tome objektivno nije uspio, kako to pokazuju presude Europskog suda te odluke Ustavnog suda.
Ovim će se Zakonom ispuniti međunarodna obveza Republike Hrvatske utemeljena na članku 46. stavku 1. Konvencije u vezi s člankom 134. Ustava tako što će se zakonodavni model uskladiti s pravnim stajalištima Europskog suda izraženima u presudama iz skupine predmeta Statileo protiv Hrvatske. Ujedno će se ispuniti i ustavnopravna obveza Hrvatskog sabora utemeljena na članku 31. stavku 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske tako što će se zakonska rješenja uskladiti s pravnim stajalištima Ustavnog suda izraženima u odluci iz 2020. o tome da je zadaća zakonodavca prije svega „zaštititi prava vlasnika, a da pritom ne dođe do nerazmjernog zahvata u prava zaštićenih najmoprimaca, tako da on ne prelazi mjeru nužnog u danim okolnostima“ (točka 32.6. odluke Ustavnog suda iz 2020.).
Konačno, ovaj će Zakon omogućiti obeštećenje vlasnika stanova zbog prekomjernog ograničenja njihovog prava vlasništva na stanu pod pretpostavkama primjerenim demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i načelu diobe vlasti. Ovaj Zakon u tom smislu uvažava pravna stajališta Vrhovnog suda utvrđena u presudama broj: Rev 2364/2016-3 od 19. prosinca 2018. i broj: Rev 1104/2018-3 od 22. siječnja 2019.
III.OCJENA I IZVOR POTREBNIH SREDSTAVA ZA PROVOĐENJE ZAKONA
Provedba ovoga Zakona financirat će se većim dijelom iz Državnog proračuna.
Prema procjeni utemeljenoj na podacima koji su danas dostupni, Republika Hrvatska će:
isplatiti otprilike 500 zaštićenih najmoprimaca,
izgraditi otprilike 500 stanova (u Zagrebu, Splitu, Rijeci i Dubrovniku) koje će dati u najam ili prodati pod povoljnim uvjetima zaštićenim najmoprimcima,
300 stanova u svom vlasništvu dati u najam ili prodati pod povoljnim uvjetima zaštićenim najmoprimcima,
100 stanova otkupiti od vlasnika i prodati zaštićenim najmoprimcima pod povoljnijim uvjetima.
Također se procjenjuje da će Republika Hrvatska isplatiti solidarnu naknadu za cca 1.400 vlasnika u ukupnom iznosu od cca 14 milijuna eura te će platiti razliku najamnina za 2025. i 2026. u ukupnom iznosu od šest milijuna eura u dvije godine.
Bitno je naglasiti da se u ovom trenutku vode sudski sporovi za isplatu razlike između zaštićene najamnine i tržišne najamnine čiji bi ukupni troškovi, s obzirom na to da se sudska praksa stabilizirala, ubrzo mogli iznositi nekoliko milijuna eura godišnje, na koju činjenicu također treba računati pri razmatranju potrebnih sredstava za provedbu ovoga Zakona.
Ukupan trošak provedbe Zakona za državni proračun procjenjuje se na 107 milijuna eura. Međutim, osnovano je pretpostaviti da će veći broj zaštićenih najmoprimaca iskazati namjeru otkupa stanova po povlaštenim cijenama, jer im je dugoročno to i više nego isplativo. Pretpostavi li se da će otkup obuhvatiti 2/3 stanova, odnosno 600 stanova po prosječnom iznosu od 50.000,00 eura po stanu, u državni proračun će se sliti sredstva koja će biti dostatna za pokrivanje više od četvrtine troškova provedbe ovoga Zakona.
Prilikom izgradnje zgrada očekuje se suradnja i pomoć jedinica lokalne samouprave jer je rješavanje stambenih problema zaštićenih najmoprimaca bila njihova zakonska obveza te su sredstva od prodaje stanova u društvenom vlasništvu trebala biti namjenski uložena radi rješavanja tih problema. Kako se to nije dogodilo, a radi konačnog rješenja navedenih problema predlaže se da jedinice lokalne samouprave u kojima ima najviše zaostalih slučajeva zaštićenog najma stanova financiraju komunalnu infrastrukturu te se odreknu komunalnog doprinosa prilikom izgradnje zgrada.
REPUBLIKA HRVATSKA
Ministarstvo prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine
____________________________________________________________
NACRT br. 4
PRIJEDLOG ZAKONA
o načinu izvršenja presuda Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske (br. 12027/10) i odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3242/2018 i dr.
Zagreb, studeni 2023.
I. USTAVNA OSNOVA ZA DONOŠENJE ZAKONA
Ustavna osnova za donošenje ovoga Zakona sadržana je u članku 141. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, br. 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14. ‒ Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: SuP-O-1/2014 od 14. siječnja 2014.; dalje: Ustav) u vezi s člankom 46. stavkom 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe („Narodne novine - Međunarodni ugovori“, br. 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02., 1/06. i 13/17.; u daljnjem tekstu: Konvencija) i članku 31. stavku 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske („Narodne novine“, br. 99/99., 29/02., 49/02. - pročišćeni tekst).
ii. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI ZAKONOM TE POSLJEDICE KOJE ĆE DONOŠENJEM ZAKONA PROISTEĆI
Ovim se Zakonom uređuje jedan od preostalih problema u području stambenog zakonodavstva koji potječe iz pravnog poretka bivše Socijalističke Republike Hrvatske, odnosno iz instituta „stanarskog prava na stanovima na kojima postoji pravo vlasništva“, a koji je 5. studenoga 1996. zamijenjen institutom „zaštićenog najma“ stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba .
Od 1996. godine do danas problemi vezani uz „zaštićeni najam“ stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba pokušavali su se riješiti u okviru Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96., 48/98. - odluka i rješenje USRH broj: U-I-762/1996 i dr. od 31. ožujka 1998., 66/98. - ispravak odluke i rješenja USRH broj: Su-15/1998-52 od 28. travnja 1998., 22/06. - članak 20. Zakona o prodaji stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade, 68/18. i 105/20. - odluka i rješenje USRH broj: U-I-3242/2018 i dr. od 14. rujna 2020.).
I Ustavni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ustavni sud ili USRH) i Europski sud za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: Europski sud) ocijenili su zakonsko uređenje „zaštićenog najma“ stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba nesuglasnim s Ustavom, odnosno s Konvencijom.
Ovim se Zakonom predlaže odnose vezane uz „zaštićeni najam“ stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba po prvi put izdvojiti iz Zakona o najmu stanova. Temeljni je cilj ovog posebnog zakona izvršenje presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda tako da se ustanovi novi zakonodavni model koji će biti usklađen s relevantnim sudskim pravnim stajalištima. Time će se ujedno ispraviti posljedice nepravične raspodjele socijalnog i financijskog tereta uzrokovanog reformom stambenog zakonodavstva iz 1996. godine na štetu vlasnika stanova uz istodobno omogućavanje zaštićenim najmoprimcima ostvarenja prava na dom.
Članak 31. stavak 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske propisuje da su sva tijela državne vlasti, što uključuje i Hrvatski sabor, dužna „u okviru svoga ustavnog i zakonskog djelokruga provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda“. Ta odredba ima ustavnu snagu. U skladu s tom ustavnom obvezom, Hrvatski sabor je u dosadašnjoj parlamentarnoj praksi već donio jedan posebni zakon za izvršenje odluka Ustavnog suda (Zakon o provođenju odluke Ustavnog suda od 12. svibnja 1998., „Narodne novine“, br. 105/04.).
Nadalje, Ustavni sud je u odluci broj: U-I-745/1999 od 8. studenoga 2000. („Narodne novine“, br. 112/00.) zauzeo načelno ustavnopravno stajalište da svaka nesuglasnost nacionalnog zakona s Konvencijom ujedno znači i nesuglasnost nacionalnog zakona s načelom vladavine prava propisanim člankom 3., načelom ustavnosti i zakonitosti propisanim članom 5. i načelom pravnog monizma nacionalnog i međunarodnog prava propisanim člankom 134. Ustava. Ustavni sud je u odluci broj: U-III-3304/2011 od 23. siječnja 2013. („Narodne novine“ broj 13/13.) naglasio da izvršenje presuda Europskog suda u kojima je utvrđena povreda Konvencije treba razumjeti u prvom redu kao izvršenje međunarodne ugovorne obveze koju je Republika Hrvatska kao ugovorna stranka prihvatila ratifikacijom Konvencije i priznavanjem jurisdikcije Europskog suda u svim predmetima koji se tiču tumačenja i primjene Konvencije (točka 29.2.). Također je utvrdio da je ustavnopravna osnova za izvršenje presuda Europskog suda u Republici Hrvatskoj sadržana u članku 46. stavku 1. Konvencije u vezi s člankom 134. Ustava, a za sudove još i s člankom 115. stavkom 3. Ustava (točka 30.).
1. Pregled razvitka zakonodavnog okvira i sudske prakse te ocjena postojećeg stanja
U članku 3. stavku 1. Zakona o stambenim odnosima iz 1974. („Narodne novine“, br. 52/74.) bilo je propisano da stanarsko pravo ima građanin koji je na temelju ugovora o korištenju stana ili koje druge valjane pravne osnove stekao ili stekne pravo na korištenje stana, koji je u društvenom vlasništvu, pri čemu se to pravo sastoji u trajnom i nesmetanom korištenju stanom i u sudjelovanju u upravljanju zgradom , u skladu s odredbama tog Zakona. U članku 3. stavku 2. bilo je propisano: „Prava iz stava 1. ovog člana ima i građanin koji je po propisima, koji su važili do stupanja na snagu ovog zakona, stekao stanarsko pravo na stanu na kojem postoji pravo vlasništva.“
Posljednji (republički) Zakon o stambenim odnosima donesen je 1985. ( „Narodne novine“, br. 51/85, 42/86, 37/88 - čl. 43. Zakona o prenamjeni zajedničkih prostorija u stanove, 47/89 - čl. 37. Zakona o izmjenama i dopunama zakona kojima su određene novčane kazne za privredne prijestupe i prekršaje, 12/90 - odluka Ustavnog suda Hrvatske broj: U-I-62/1986 od 1. veljače 1990., 22/90 - odluka Ustavnog suda Hrvatske broj: U-I-125/1986 od 12. travnja 1990., 51/90 - odluka Ustavnog suda Hrvatske broj: U-I-62/1986 od 4. listopada 1990., 22/92, 58/93 - Uredba o korištenju sredstava amortizacije stanova i stambenih zgrada, i 70/93). Taj je Zakon, uz izmjene i dopune, bio na snazi u Republici Hrvatskoj dijelom do 5. studenoga 1996. (kada je na snagu stupio Zakon o najmu stanova), a u preostalom dijelu do 1. siječnja 1997. (kada je na snagu stupio Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima).
Iako je Zakon o stambenim odnosima iz 1985. prešutno ukinuo institut „stanarskog prava na stanu na kojem postoji pravo vlasništva “ jer je u članku 4. izrijekom propisao da se stanarsko pravo može steći samo na stanu u društvenom vlasništvu, taj je zakon također zaštitio dotada priznata stanarska prava „na stanu na kojem postoji pravo vlasništva“. U članku 3. stavku 2. Zakona o stambenim odnosima iz 1985. bilo je propisano da stanarsko pravo „ima i osoba koja je po ranijim propisima stekla stanarsko pravo na stanu u vlasništvu građana“.
U Republici Hrvatskoj, reforma stambenog zakonodavstva, preuzetog iz pravnog poretka bivše Socijalističke Republike Hrvatske, bila je provedena različitim zakonima ovisno o tome je li stanarsko pravo bilo ustanovljeno na stanovima u društvenom vlasništvu ili na „stanovima na kojima je postojalo pravo vlasništva“ . Zakonska uređenja bila su različita, pri čemu je kod „ stanova na kojima je postojalo pravo vlasništva“ trebalo razlikovati dvije situacije:
‒ onu kada je vlasniku stana u bivšoj Socijalističkoj Republici Hrvatskoj pravo vlasništva na stanu bilo ograničeno stanarskim pravom (tako da je u njega bio useljen stanar - nositelj stanarskog prava), ali pravo vlasništvo na stanu nije bilo oduzeto, i
‒ onu kada je vlasniku stana u bivšoj Socijalističkoj Republici Hrvatskoj pravo vlasništva na stanu bilo oduzeto, a nakon toga je taj stan, sada u društvenom vlasništvu, dan na korištenje nositelju stanarskog prava. Takav stan je u Republici Hrvatskoj bio predmet dvaju postupaka: uz pretvorbu stanarskog prava u „zaštićeni najam“ stana, provodio se i posebni postupak povrata oduzetog stana bivšem vlasniku na temelju Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine („Narodne novine“, br. 92/96., 92/99. - ispravak, 39/99. - odluka i rješenje USRH broj: U-I-673/1996 i dr. od 21. travnja 1999., 42/99. - ispravak odluke i rješenja USRH, 43/00. - odluka USRH broj: U-I-673/1996. od 20. travnja 2000., 131/00. - odluka USRH broj: U-I-673/1996. i dr. od 20. prosinca 2000., 27/01.- odluka USRH broj: U-I-673/1996. i dr., 34/01. - ispravak odluke USRH, 65/01. - odluka USRH broj: U-I-673/1996. i dr. od 12. srpnja 2021., 118/01. - odluka USRH broj: U-I-673/1996. i dr. od 19. prosinca 2001., 80/02., 81/02. - ispravak, 98/19.).
1.1. Zakon o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo iz 1991.
U Republici Hrvatskoj, stambena reforma usmjerena pretvorbi stanova u društvenom vlasništvu na kojima je bilo ustanovljeno stanarsko pravo u stanove s poznatim vlasnikom započela je donošenjem Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo („Narodne novine“, br. 27/91.) koji je stupio na snagu 19. lipnja 1991. Taj je Zakon višekratno mijenjan i dopunjavan („Narodne novine“, br. 54/91. - Uredba o korištenju sredstava ostvarenih prodajom stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 6/92. - Uredba o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 8/92 - ispravak Uredbe, 8/92. - Uredba o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 33/92, 43/92 - službeni pročišćeni tekst, 46/92. - Uputstvo za primjenu članka 44. do 48. Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 49/92. - ispravak Uputstva, 69/92., 87/92. - Odluka o produženju roka iz članka 59. stavak 1., 25/93., 26/93. - Zakon o izmjenama i dopunama zakona kojima su određene novčane kazne za privredne prijestupe i prekršaje, 48/93., 2/94., 29/94. - Zakon o dopunama Zakona o izmjenama i dopunama zakona kojima su određene novčane kazne za privredne prijestupe i prekršaje, 44/94., 47/94. - ispravak, 58/95., 103/95. - Odluka o produljenju roka iz članka 4. stavka 2., 11/96., 76/96. - Odluka o produženju roka iz članka 20. stavka 3. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (NN 58/95), 111/96. - Odluka o produljenju roka iz članka 4. stavka 2., 11/97. - Odluka USRH broj: U-I-697/1995 od 31. siječnja 1997., 103/97. - Odluka o produljenju roka za sklapanje Ugovora o kupoprodaji državnog stana, 68/98., 163/98. - Uredba o produljenju rokova iz članaka 9. i 10. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (NN 68/98), 22/99. - Uredba o produljenju rokova iz članaka 9. i 10. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (NN 68/98), 96/99. - Uredba o izmjeni Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 120/00. - Uredba o produljenju roka iz članka 8. stavka 1., 94/01. - Uredba o produljenju roka iz članka 8. stavka 1., 78/02 - Uredba o produljenju roka iz članka 8. stavka 1., 113/02. - Zakon o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskoga sabora).
Zakonom o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo bili su propisani uvjeti i način prodaje stanova u društvenom vlasništvu na kojima postoji stanarsko pravo, zajedno sa zajedničkim dijelovima i uređajima zgrade i zemljištem nužnim za redovnu uporabu zgrade, način određivanja cijene stana te način raspodjele i namjena sredstava prikupljenih od prodaje stanova.
U članku 3. Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo izrijekom je propisano da se taj Zakon ne odnosi na prodaju stanova „ u pravu vlasništva na kojima je stečeno stanarsko pravo“. Iznimno, taj se Zakon odnosio i na takve stanove ako je na njima „prema posebnim propisima izvršena pretvorba vlasništva, kao i na stanove koji čine imovinu za koju je pokrenut postupak prisilne nagodbe, stečaja i likvidacije“ (članak 2.).
U Konačnom prijedlogu zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova, klasa: 022-03/18-01/26, urbroj: 65-18-12 od 14. lipnja 2018. , koji je predsjedniku Hrvatskoga sabora podnijela Vlada Republike Hrvatske aktom od 14. lipnja 2018. (u daljnjem tekstu: P.Z. br. 293/2018 ), bili su izneseni sljedeći službeni podaci Državnog zavoda za statistiku:
‒ 1991. godine u Republici Hrvatskoj bilo je ukupno 1.457.370 stalno nastanjenih stanova, od toga 1.001.310 stanova u "privatnom vlasništvu" i 389.653 stanova sa stanarskim pravom. Prema službenim podacima Državnog zavoda za statistiku iz 1998. godine, u razdoblju od 19. lipnja 1991. do 31. prosinca 1997. prodano je ukupno 300.314 stanova ukupne površine 9.912.609 m 2 (prodavatelji stana: Republika Hrvatska 38.541; grad/općina 149.610, ostali pravni subjekti: 112.163);
‒ nadalje, prema službenim podacima Državnog zavoda za statistiku za 2006. godinu, u razdoblju od 1991. do 2005. prodano je 318.011 stanova na kojima je postojalo stanarsko pravo, što znači da je prodano 81,6% od ukupnog broja stanova sa stanarskim pravom, odnosno da nije otkupljeno 18,4% „društvenih stanova sa stanarskim pravom“ (str. 13. P.Z.-a br. 293/2018). Prema podacima Državnog zavoda za statistiku, bivši nositelji stanarskog prava su za otkup 318.011 stanova, sukladno Zakonu o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, uplatili Republici Hrvatskoj, općinama, gradovima te ostalim pravnim subjektima ukupno 10.230.091.000,00 HRK (1.357.766,41 EUR). Proizlazi da se ti podaci odnose samo na prodaju stanova u društvenom vlasništvu sukladno Zakonu o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, ali ne i na stanove sa stanarskim pravom u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba.
Međutim, člankom 24. Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo („Narodne novine“, br. 27/91.) bilo je propisano da se 90 % sredstava koje općina ili grad odnosno Grad Zagreb ostvare prodajom stanova, u roku pet godina nakon stupanja na snagu Zakona koristi, između ostaloga, i za pribavljanje stanova za preseljenje stanara iz stanova u privatnom vlasništvu. Po proteku pet godina od dana stupanja na snagu tog Zakona, sredstva za tu namjenu trebala su se smanjiti na 25%. Međutim, Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o prodaji stanova („Narodne novine“, br. 58/95.) bio je izmijenjen način raspodjele i namjena sredstava koja općina ili grad odnosno Grad Zagreb ostvare od prodaje stanova, tako da su sredstva za pribavljanje stanova za preseljenje stanara iz stanova u privatnom vlasništvu bila svedena samo na pojedine kategorije stanova (one u poslovnim zgradama i u atraktivnim zonama).
Neovisno o tome, prema podacima Državnog zavoda za statistiku, općine i gradovi odnosno Grad Zagreb prodali su 91% stanova u društvenom vlasništvu sa stanarskim pravom već u razdoblju od 1991. do 1995. (uzme li se kao baza usporedbe ukupan broj prodanih stanova), dakle u razdoblju u kojem se primjenjivalo prvotno pravilo prema kojem se 90 % prihoda trebalo koristiti i za pribavljanje stanova za preseljenje stanara iz stanova u privatnom vlasništvu.
1.2. Zakon o najmu stanova iz 1996.
Zakonom o najmu stanova iz 1996. izvršena je pretvorba bivšeg stanarskog prava na stanovima u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba. Zakon je stupio na snagu 5. studenoga 1996.
Na ovom mjestu treba podsjetiti na pravno stajalište Europskog suda izraženo u odluci o nedopuštenosti zahtjeva br. 54388/09 Ljubica Galović protiv Hrvatske od 5. ožujka 2013. u povodu prigovora utemeljenog na članku 14. Konvencije da je protiv nje kao nositeljice bivšeg stanarskog prava na stanu u vlasništvu fizičke osobe „izvršena diskriminacija jer, za razliku od drugih nositelja stanarskog prava na stanovima u društvenom vlasništvu, ona nije imala pravo kupiti stan u kojem je živjela i time postati njegov vlasnik“. Iste prigovore prethodno su uputili Europskom sudu podnositelji zahtjeva u predmetu br. 46934/99 Krešimir Strunjak i i drugi protiv Hrvatske (odluka od 5. listopada 2000.) te podnositelj zahtjeva u predmetu br. 43447/98 Branko Sorić protiv Hrvatske (odluka od 16. ožujka 2000.). Sve je te prigovore o diskriminaciji Europski sud odbacio kao očito neosnovane, sa sljedećim obrazloženjem (citat iz odluke Strunjak ):
„Sud primjećuje da su podnositelji zahtjeva uvijek bili u položaju različitom od položaja osoba čije pravo na kupnju stana je priznato Zakonom o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo. Dok su te osobe bile nositelji stanarskog prava na stanovima u društvenom vlasništvu (bez obzira jesu li ti stanovi uvijek bili u društvenom vlasništvu ili su aktima eksproprijacije, nacionalizacije, konfiskacije ili sličnim aktima pretvoreni iz privatnog u društveno vlasništvo), podnositelji su zahtjeva ab initio stanovali u stanovima u privatnom vlasništvu čijim vlasnicima to vlasništvo nije nikada bilo oduzeto.
Nadalje, budući da podnositelji zahtjeva stanuju u stanovima u privatnom vlasništvu, Sud primjećuje da postoji legitimni interes vlasnika da im se zaštiti njihovo vlasništvo. Kad bi osobe u položaju podnositelja zahtjeva imale pravo kupiti stanove u privatnom vlasništvu u kojima stanuju, vlasnici bi bili izloženi prisilnoj obvezi prodati svoje stanove. Suprotno tome, osobe koje stanuju u stanovima u društvenom vlasništvu koje imaju pravo kupiti te stanove, ne ugrožavaju vlasnička prava drugih osoba, jer vlasništvo tih stanova nije privatno. Razlika između ove dvije skupine stoga nije diskriminirajuća, jer postoji objektivno i razumno opravdanje da se zaniječe to pravo bivših nositelja stanarskog prava na stanovima u privatnom vlasništvu kako bi se zaštitilo pravo vlasnika tih stanova. Stoga ova razlika u postupanju ne predstavlja diskriminaciju u smislu članka 14. Konvencije.“
Istovjetno stajalište ponovio je i Ustavni sud u odluci i rješenju broj: U-I-3242/2018 i dr. od 14. rujna 2020. („Narodne novine“, br. 105/20.; u daljnjem tekstu: odluka Ustavnog suda iz 2020.) , točke 28. do 28.2.
Temeljni je predmet uređenja Zakona o najmu stanova građanskopravni institut najma stanova, ali su u prijelaznim odredbama Glave XIII. uređeni i pravni status te prava i obveze bivših nositelja stanarskog prava. Člankom 30. Zakona o najmu stanova propisano je da na dan stupanja na snagu tog Zakona (5. studenoga 1996.) „prestaje stanarsko pravo osobama koje su to pravo stekle prema propisima koji su vrijedili do dana stupanja na snagu ovoga Zakona“ (stavak 1.), te da „osobe iz stavka 1. ovoga članka danom stupanja na snagu ovoga Zakona stječu prava i obveze najmoprimca“ (stavak 2.), osim osoba „protiv kojih je u tijeku postupak za otkaz ili prestanak stanarskog prava“ (stavak 3.). Člankom 31. Zakona o najmu stanova propisano je da vlasnik stana i bivši nositelj stanarskog prava koji ispunjava uvjete najmoprimca „sklapaju, sukladno odredbama ovoga Zakona, ugovor o najmu stana na neodređeno vrijeme, s time da najmoprimac za to vrijeme ima pravo ugovoriti zaštićenu najamninu“ (slučajevi u kojima najmoprimac nema pravo na zaštićenu najamninu izrijekom su propisani u članku 30. stavku 2.). Osim što se zaštićeni najam po sili zakona sklapa na neodređeno vrijeme, prava i obveze zaštićenog najmoprimca su prenosivi, tako da se osobe koje su 5. studenoga 1996. imale pravni položaj člana obiteljskog domaćinstva, stečenog prema odredbama Zakona o stambenim odnosima iz 1985., upisuju u ugovor o najmu stana. Posljedično, u slučaju smrti zaštićenog najmoprimca ili kada zaštićeni najmoprimac napusti stan, prava i dužnosti zaštićenog najmoprimca iz ugovora o najmu prelaze na osobu navedenu u ugovoru o najmu stana, ovisno o sporazumu tih osoba (članak 37. stavak 1. i članak 38. stavak 1.).
Osim uobičajenih razloga za otkaz ugovora o najmu stana (u slučajevima kada se najmoprimac ili drugi korisnici stana koriste stanom suprotno Zakonu i ugovoru o najmu stana - članak 19.), prijelaznim odredbama Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96.) bile su propisane restriktivne pretpostavke pod kojima vlasnik stana može zaštićenom najmoprimcu dati otkaz ugovora o najmu stana (članak 40.). Najvažnije su bile sljedeće pretpostavke:
‒ ako se vlasnik stana u stan namjerava useliti sam ili namjerava useliti svoje potomke, roditelje ili osobe koje je prema posebnim propisima dužan uzdržavati, vlasnik može otkazati ugovor o najmu stana samo ako je najmoprimcu osigurao „drugi useljiv stan pod uvjetima za stanovanje koji nisu nepovoljniji za najmoprimca“ (članak 40. stavak 2. u vezi s člankom 21. stavkom 1. - citirani dio odredbe ukinuo je Ustavni sud 1998. godine),
‒ ako vlasnik stana nema riješeno stambeno pitanje za sebe i svoju obitelj, a na temelju posebnog propisa ima pravo na stalnu socijalnu pomoć ili ima više od 60 godina, jedinica lokalne samouprave odnosno Grad Zagreb dužni su najmoprimcu osigurati drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca (članak 40. stavak 3. u vezi sa stavkom 1. alinejom 2.).
Konačno, člankom 48. Zakona o najmu stanova uređen je status tzv. zaštićenog podstanara, to jest osobe koja je stekla status podstanara zaštićenog prema propisima koji su vrijedili do stupanja na snagu tog Zakona. Zaštićeni podstanar zadržava to pravo na stanu, bez obzira na promjene najmoprimca, odnosno najmodavca uz obvezu plaćanja zaštićene najamnine vlasniku stana razmjerno površini dijela stana kojim se koristi. Zaštićenom podstanaru može se dati otkaz podnajma iz istih razloga zbog kojih se otkaz stana može dati zaštićenom najmoprimcu. Razlika je u tome što su prava zaštićenog podstanara neprenosiva.
Osim navedenih, prijelaznim odredbama Zakona o najmu stanova uređena su i pitanja vezana uz pravo prvokupa stana u korist najmoprimca, prava određenih kategorija osoba sustanara i drugih osoba kojima Zakon priznaje pravni položaj zaštićenog najmoprimca.
Na temelju Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96.), Vlada Republike Hrvatske donijela je Uredbu o uvjetima i mjerilima za utvrđivanje zaštićene najamnine („Narodne novine“, br. 40/97., 117/05.), koja je i danas na snazi.
1.3. Odluka Ustavnog suda broj: U-I-762/1996 i dr. od 31. ožujka 1998.
Zakon o najmu stanova bio je predmet ocjene suglasnosti s Ustavom već 1998. godine, kada je Ustavni sud odlukom broj: U-I-762/1996 i dr. od 31. ožujka 1998. („Narodne novine“, br. 48/98.; u daljnjem tekstu: odluka Ustavnog suda iz 1998.) ukinuo s danom 6. listopada 1998. sljedeće odredbe Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96.) koje su se odnosile na prava i obveze zaštićenog najmoprimca (ukinuti dijelovi označeni su kurzivom):
‒ članak 31. stavak 2. alineju 3. prema kojem pravo na zaštićenu najamninu nije imao zaštićeni najmoprimac koji „- se sa članovima obiteljskog domaćinstva ne koristi stanom dulje od posljednjih 6 mjeseci prije stupanja na snagu ovoga Zakona, bez suglasnosti vlasnika stana“ ;
‒ članak 39. koji je glasio: „ Najmodavac može otkazati ugovor o najmu stana zaštićenom najmoprimcu koji na temelju posebnog propisa ima pravo na stalnu socijalnu pomoć ili ima više od 60 godina, iz razloga propisanog u članku 19. stavku 1. podstavku 1. ovoga Zakona, jedino u slučaju ako tom najmoprimcu jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb, osigura drugi odgovarajući stan s pravom plaćanja zaštićene najamnine koju može podmiriti.“ ;
‒ članak 40. stavak 2. prema kojem vlasnik stana (najmodavac) „ može otkazati ugovor o najmu stana sklopljen na neodređeno vrijeme samo ako je najmoprimcu osigurao drugi useljiv stan pod uvjetima za stanovanje koji nisu nepovoljniji za najmoprimca“ , a ta je mogućnost ovisila o ispunjenju pretpostavki iz članka 21. stavka 1. Zakona , koji i danas glasi: „Najmodavac može otkazati ugovor o najmu stana na neodređeno vrijeme pored razloga iz članka 19. ovoga Zakona, ako se u taj stan namjerava useliti sam ili namjerava useliti svoje potomke, roditelje ili osobe koje je prema posebnim propisima dužan uzdržavati.“ Označenu je odredbu Ustavni sud ukinuo uz obrazloženje da su kriteriji za osiguranje drugog useljivog stana preteški za vlasnika, te ih treba uskladiti s kriterijima za osiguranje drugog stana kada takvu obvezu ima jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb. Naime, kada je jedinica lokalne samouprave dužna osigurati drugi stan onda je to, prema članku 40. stavku 3. Zakona, „drugi odgovarajući stan s pravima i obvezana zaštićenog najmoprimca“. Što se smatra odgovarajućim stanom propisano je u članku 41. Zakona o najmu stanova: to je stan u istoj općini ili gradu veličine jedna osoba jedna soba, s tim da broj soba ne može biti veći od broja soba u stanu iz kojeg se iseljava. Ukidanjem članka 40. stavka 2. Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96.) nastala je pravna praznina (jer je na snazi ostala odredba članka 21. stavka 1., ali bez propisanih pretpostavki za otkaz ugovora o najmu), koja je uzrokovala znatne probleme u primjeni Zakona u sudskim postupcima.
Hrvatski sabor proveo je odluku Ustavnog suda iz 1998. na način da Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova („Narodne novine“ br. 68/18.) ukinute odredbe članka 31. stavka 2. alineje 3. i članka 39. tog Zakona nije zamijenio drugima, dok je u članku 40. stavku 2. kriterije za osiguranje drugog stana izmijenio te ih je uskladio s onima propisanima za jedinice lokalne samouprave odnosno Grad Zagreb („ako je najmoprimcu osigurao drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca“). Ustavni sud potvrdio je ustavnost potonjeg rješenja u odluci iz 2020., točka 33.2.
S obzirom na to da Ustavni sud u istoj odluci i rješenju iz 2020. nije ocijenio nesuglasnima s Ustavom ni zakonodavčevu odluku da ukinute odredbe članka 31. stavka 2. alineje 3. i članka 39. Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96.) ne zamjenjuje drugima, ima se smatrati da je odluka Ustavnog suda iz 1998. u cijelosti izvršena Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova („Narodne novine“ br. 68/18.).
Na kraju se napominje da je Ustavni sud u odluci iz 1998. ukinuo i članak 21. stavak 2. Zakona o najmu stanova, ali ta odredba nije imala prijelazni karakter i nije se odnosila na zaštićene najmoprimce pa za predmet uređenja ovoga Zakona nije pravno relevantna.
1.4. Presuda Europskog suda za ljudska prava u predmetu Statileo protiv Hrvatske (2014.) te ostale presude u istoj skupini predmeta
Europski sud, zasjedajući u vijeću od sedmero sudaca u predmetu Statileo protiv Hrvatske (zahtjev br. 12027/10), presudio je 10. srpnja 2014. da su podnositelju zahtjeva povrijeđena vlasnička prava zajamčena člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Nakon provedbe detaljne analize domaćih pravnih propisa koji se odnose na nekadašnja stanarska prava i iz njih proizišle statuse zaštićenih najmoprimaca, Europski sud zaključio je da mjerodavni pravni propisi u Republici Hrvatskoj kojima je uređen sustav zaštićenog najma (Zakon o najmu stanova i Uredba o uvjetima i mjerilima za utvrđivanje zaštićene najamnine) nisu ostvarili pravednu raspodjelu socijalnog i financijskog tereta jer je taj teret neopravdano prebačen samo na najmodavce – vlasnike stanova.
Konkretno, podnositelj zahtjeva u predmetu Statileo bio je vlasnik stana koji je 1955. godine dodijeljen na korištenje trećoj osobi uz zasnivanje stanarskog prava. Stupanjem na snagu Zakona o najmu stanova 1996. godine ukinut je institut stanarskog prava, a nositeljima tog prava na stanovima u privatnom vlasništvu dodijeljen je status „zaštićenih najmoprimaca“. Europski sud je utvrdio da su oni uživali niz zaštitnih mjera, poput obveze vlasnika stana da s njima sklopi ugovor o najmu na neodređeno vrijeme, plaćanja zaštićene najamnine čiji iznos je bio znatno niži od tržišne, te zaštite u slučaju otkaza najma. Domaći sudovi su stanaru u podnositeljevom stanu utvrdili status zaštićenog najmoprimca jer je bio član obiteljskog domaćinstva ranijeg nositelja stanarskog prava koji je u međuvremenu preminuo. Podnositelj - vlasnik stana, odbio je sklopiti ugovor o najmu sa zaštićenim najmoprimcem. Općinski sud u Splitu presudom je podnositelju zahtjeva naložio sklopiti ugovor o najmu stana sa zaštićenim najmoprimcem uz ugovorenu mjesečnu zaštićenu najamninu u iznosu od 102,14 HRK (13,56 EUR) jer će u protivnom presuda zamijeniti takav ugovor. Podnositeljeva žalba i ustavna tužba su odbijene.
Podnositelj zahtjeva je pred Europskim sudom prigovorio povredi članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju jer nije mogao ponovno ući u posjed svog stana, a nije mogao ni naplatiti tržišnu najamninu za njegov najam.
Europski sud utvrdio je da je u ovom predmetu došlo do miješanja u vlasnička prava podnositelja - vlasnika stana, budući da je kao najmodavac imao niz ograničenja u ostvarivanju prava na korištenje svoje imovine. Takvo miješanje bilo je zakonito jer je imalo pravnu osnovu u Zakonu o najmu stanova te Uredbi o uvjetima i mjerilima za utvrđivanje zaštićene najamnine. Miješanje je bilo u skladu s općim interesom zaštite prava drugih, odnosno prava zaštićenih najmoprimaca. Međutim, miješanje nije bilo razmjerno.
U ocjeni je li najmodavcima, vlasnicima takvih nekretnina, nametnut prekomjerni individualni teret, Europski sud je primijetio da su Zakonom o najmu stanova propisana brojna ograničenja za vlasnike. Naime, vlasnici imaju neznatan ili nikakav utjecaj na izbor najmoprimca ili bitne sastojke ugovora o najmu, ulazak vlasnika u posjed stana kao i pravo na otkaz najma podvrgnuti su brojnim strogim ograničenjima, troškovi koje su vlasnici dužni podmiriti (pričuva i održavanje stana, porez na dohodak koji vlasnici stanova plaćaju na zaštićenu najamninu) višestruko nadmašuju iznos zaštićene najamnine koja je čak dvadeset i pet puta manja od tržišne. Europski sud je posebno iznenadila zakonska odredba prema kojoj se visina zaštićene najamnine čini ovisnom o prihodima domaćinstva najmoprimca, dok se prihodi najmodavca uopće ne uzimaju u obzir. To može dovesti do paradoksalne situacije u kojoj stariji najmodavci slabijeg imovnog stanja subvencioniraju stanovanje radno sposobnih najmoprimaca koji primaju plaću. Niti jedno od tih ograničenja, pa ni sam sustav zaštićenog najma, nisu ograničeni nikakvim rokom, zbog čega ta vrsta odnosa može trajati i kroz nekoliko generacija. Naime, članovi obiteljskog domaćinstva najmoprimca, koji su to bili u vrijeme kad je Zakon o najmu stanova stupio na snagu, mogu naslijediti status zaštićenog najmoprimca. Stoga, primjerice, podnositelj zahtjeva – vlasnik stana koji je preminuo tijekom trajanja postupka pred Europskim sudom nije za života mogao koristiti svoj stan, a prema sadašnjim propisima vjerojatno je da to neće moći ni njegov nasljednik.
Pored svega navedenog, u domaćem pravnom sustavu ne postoje nikakva proceduralna jamstva koja bi omogućila postizanje ravnoteže između interesa najmoprimaca i vlasnika stanova.
Razmatrajući pojedinačnu situaciju podnositelja zahtjeva, Europski sud je utvrdio da, iako je stanarsko pravo na podnositeljevom stanu zasnovano 1955., vremensko razdoblje podobno za ispitivanje zahtjeva počelo je tek 6. studenoga 1997., dan nakon stupanja na snagu Konvencije u odnosu na Hrvatsku, a završilo je podnositeljevom smrću 6. veljače 2011. Dakle, trajalo je više od trinaest godina. U tih trinaest godina, podnositelj - vlasnik stana imao je mjesečni neto dohodak (kada se od zaštićene najamnine oduzme pričuva) u iznosu od 54,81 do 71,67 HRK (od 7,27 do 9,51 EUR) od tog stana. Očigledno je da su iznosi o kojima je riječ bili izuzetno niski i teško se mogu smatrati pravičnom naknadom za korištenje podnositeljevog stana. Štoviše, ti iznosi su bili u očitom nerazmjeru s visinom tržišne najamnine za slične stanove.
Premda države imaju široku slobodu procjene u područjima kao što je stanovanje, ta sloboda procjene nije neograničena i ne smije dovesti do posljedica koje su protivne standardima Konvencije. Opći interes zajednice traži pravednu raspodjelu socijalnog i financijskog tereta, a ne opterećenje samo jedne društvene skupine. Europski sud je stoga zaključio da postojeći pravni propisi u Republici Hrvatskoj kojima je uređen sustav zaštićenog najma nisu ostvarili pravednu raspodjelu socijalnog i financijskog tereta, jer je taj teret neopravdano prebačen na samo jednu društvenu grupu (najmodavce odnosno vlasnike stanova). Tako je u ovom konkretnom slučaju podnositelj zahtjeva morao snositi većinu socijalnih i financijskih obveza stambenog zbrinjavanja zaštićenog najmoprimca. Zbog toga je došlo do povrede njegovog prava na mirno uživanje vlasništva.
Odlučujući o naknadi materijalne štete, Europski sud naglasio je da takva naknada treba pokriti razliku između zaštićene najamnine i odgovarajuće najamnine. Odgovarajuća najamnina ne mora odgovarati tržišnoj najamnini jer su države ovlaštene sniziti najamninu do razine ispod tržišne vrijednosti ako zakonodavna vlast odluči da je naplata tržišne najamnine neprihvatljiva sa stajališta socijalne pravde. U cilju utvrđivanja odgovarajuće najamnine u ovom predmetu, Europski sud izvršio je procjenu uzimajući u obzir informacije dobivene od stranaka o visini tržišne najamnine za usporedive stanove za relevantno razdoblje i zaštićene najamnine koju je podnositelj zahtjeva imao pravo primati u tom istom razdoblju za najam svog stana.
U odnosu na vremensko razdoblje za koje podnositelju pripada pravedna naknada, Europski sud je naveo da je podnositelj zasigurno pretrpio materijalnu štetu od trenutka kada je Konvencija stupila na snagu u odnosu na Republiku Hrvatsku. Međutim, s obzirom da je podnositelj tražio naknadu štete samo za razdoblje od donošenja presude Općinskog suda u Splitu (2. rujna 2002.), Europski sud mu je dodijelio naknadu samo za vremensko razdoblje između tog datuma i datuma njegove smrti. Uzimajući u obzir gore navedene kriterije, Europski sud je naložio državi isplatiti podnositelju zahtjeva pravednu naknadu u iznosu od 8.200,00 EUR na ime materijalne štete. Također je podnositelju dosuđen iznos od 1.500,00 EUR na ime nematerijalne štete te dodatnih 1.122,00 EUR na ime troškova i izdataka.
Europski sud je u presudi Statileo protiv Hrvatske (2014.) iznio i vrlo detaljnu ocjenu obveza koje Republika Hrvatska treba ispuniti u izvršenju presude, sukladno članku 46. Konvencije. Izričito je naglasio kako se temeljni problem zbog kojeg je utvrđena povreda Konvencije „tiče samog zakonodavstva“, te nadilazi pojedinačni interes samog podnositelja zahtjeva. Posebno je izdvojio glavne nedostatke postojećeg zakonodavstva (Zakona o najmu stanova, „Narodne novine“, br. 91/96., 48/98., 66/98. i 22/06.), na koje bi svakako trebalo obratiti posebnu pažnju tijekom definiranja i provedbe općih mjera izvršenja:
1. neodgovarajuća visina zaštićene najamnine u smislu zakonskih financijskih tereta koji su nametnuti najmodavcima,
2. restriktivni uvjeti za otkaz zaštićenog najma, i
3. nepostojanje bilo kakvog vremenskog ograničenja sustava zaštićenog najma.
Dakle, Republika Hrvatska treba poduzeti zakonodavne i/ili druge opće mjere kojima će se na primjeren način postići ravnoteža između interesa vlasnika stanova s jedne, te interesa zajednice i zaštićenih najmoprimaca s druge strane, i kojima će se spriječiti mogućnost daljnjih istovjetnih povreda Konvencije u domaćem pravnom sustavu. U tom smislu Republika Hrvatska treba osigurati ravnotežu između interesa najmodavaca, uključujući njihovo pravo na ostvarivanje dobiti od njihove imovine, te općeg interesa zajednice, uključujući dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za osobe u lošijem položaju u skladu s načelima zaštite vlasničkih prava prema Konvenciji.
Osim predmeta Statileo protiv Hrvatske (presuda od 10. srpnja 2014., zahtjev br. 12027/10), u istu skupinu predmeta ulaze sljedeće presude Europskog suda:
‒ Mirošević-Anzulović protiv Hrvatske (presuda od 4. listopada 2016., zahtjev br. 25815/14),
‒ Bego i drugi protiv Hrvatske (presuda od 15. studenoga 2016 ., zahtjevi br. 35444/12 i dr.)
‒ Gošović protiv Hrvatske (presuda od 4. travnja 2017., zahtjev br. 37006/13),
‒ Skelin Hrvoj i Đuričić protiv Hrvatske (presuda od 10. lipnja 2021., zahtjevi br. 23414/15 i 52161/15)
‒ Arambašin protiv Hrvatske (presuda od 23. lipnja 2022., zahtjevi br. 48981/17 i 49727/17)
‒ Hegediš protiv Hrvatske (presuda od 23. lipnja 2022., zahtjev br. 41306/18).
U predmetu Mirošević-Anzulović protiv Hrvatske (2016.) bila je riječ o domaćem sudskom parničnom postupku koji je neuspješno pokrenula vlasnica radi povrata stana kojim se koristi zaštićeni najmoprimac. Podnositeljica zahtjeva, vlasnica stana, tvrdila je pred Europskim sudom da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva zbog nemogućnosti korištenja svog stana koji je u sustavu zaštićenog najma, konkretno, zbog nemogućnosti da naplati odgovarajuću najamninu. Podnositeljica zahtjeva dostavila je Sudu dokument od 11. svibnja 2007. iz kojeg proizlazi da je mjesečna zaštićena najamnina za njezin stan površine 80,58 m 2 određena u iznosu od 178,73 HRK (23,72 EUR), a Vlada je dostavila dokument od 16. travnja 2015. iz kojeg proizlazi da je zaštićena najamnina određena u iznosu od 217,57 HRK (28,88 EUR). Prosječna mjesečna najamnina na tržištu nekretnina za najam stana slične veličine (80 m²) kretala se u iznosu od 700 EUR mjesečno. Podnositeljica kao vlasnica stana nije bila obvezna uplaćivati pričuvu za stan u zajednički fond. Nikada nije platila porez na dohodak ostvaren najmom stana u sustavu zaštićenog najma.
Europski sud se u presudi Mirošević-Anzulović protiv Hrvatske (2016.) samo pozvao na presudu Statileo protiv Hrvatske (2014.) te je utvrdio povredu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Podnositeljica zahtjeva nije podnijela zahtjev za naknadu neimovinske štete, a nije specificirala ni potraživanje za troškove i izdatke. Stoga joj je Sud dosudio samo iznos od 7.440,00 EUR na ime imovinske štete.
U predmetu Bego i drugi protiv Hrvatske (2016.) bila je riječ o spojenim predmetima - četirima zahtjevima koje je petero hrvatskih državljana (među kojima su dvoje suvlasnici istog stana) podnijelo Europskom sudu protiv Republike Hrvatske u vezi s domaćim sudskim parničnim postupcima koje su pokrenuli radi isplate vezane uz iznose zaštićene najamnine. Podnositelji zahtjeva, vlasnici stanova, tvrdili su pred Europskim sudom da im je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva zbog nemogućnosti naplate odgovarajuće najamnine za korištenje njihovih stanova koji su u sustavu zaštićenog najma. Podnositelji zahtjeva dostavili su Sudu podatke o mjesečnim iznosima zaštićenih najamnina za njihove stanove . Visina zaštićene najamnine za stan od 59,63 m 2 prvog podnositelja zahtjeva kretala se u razdoblju od 5. studenoga 1997. do 2016. u rasponu od 99,05 do 174,80 HRK ( od 13,5 do 23,20 EUR). Visina zaštićene najamnine za stan od 88,73 m 2 druge podnositeljice zahtjeva kretala se u razdoblju od 5. studenoga 1997. do 2016. u rasponu od 165 , 5 7 do 350 , 6 2 HRK (od 21,97 do 46,54 EUR). Visina zaštićene najamnine za stan od 59,29 m 2 treće i četvrte podnositeljice zahtjeva kretala se u razdoblju od 5. studenoga 1997. do 2016. u rasponu od 90,71 do 160,08 HRK (od 12,04 do 21,25 EUR). Visina zaštićene najamnine za stan od 83 , 7 4 m 2 petog podnositelja zahtjeva kretala se u razdoblju od 5. studenoga 1997. do 2016. u rasponu od 174 , 8 1 do 385 , 6 1 HRK (od 23,20 do 51,18 EUR). Pričuvu su plaćali samo prvi podnositelj zahtjeva (140 HRK ili 18,58 EUR) te treća i četvrta podnositeljicu zahtjeva, kao suvlasnice istog stana (101,20 HRK ili 13,43 EUR). Vlada je Europskom sudu dostavila informacije od porezne uprave prema kojima se mjesečna tržišna najamnina za stanove u blizini onih koji su u vlasništvu podnositelja zahtjeva u razdoblju od 2005. do 2015. godine kretala u iznosima od 750 do 5.320 HRK (od 99,54 do 706,09 EUR).
Europski sud se u presudi Bego i drugi protiv Hrvatske (2016.) također pozvao na presudu Statileo protiv Hrvatske (2014.) , utvrđujući da „Vlada nije izložila niti jednu činjenicu ili tvrdnju koja bi ga mogla uvjeriti da u ovom predmetu donese drukčiji zaključak“ (§ 31.), te je po toj osnovi uutvrdio povredu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.
Međutim, za razliku od predmeta Statileo protiv Hrvatske (2014.), podnositelji zahtjeva (Bego i drugi) pred domaćim su sudovima zahtijevali naknadu štete zbog neodgovarajuće visine zaštićene najamnine. S obzirom na prirodu tih tužbenih zahtjeva, Europski sud je smatrao da bi u ovom predmetu najprikladniji način popravljanja posljedica povrede članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju bilo ponavljanje postupka kojemu se prigovara. Kako domaće pravo dopušta takav način ispravljanja povrede, Sud je smatrao da nema razloga dodijeliti podnositeljima zahtjeva bilo kakav iznos u pogledu imovinske štete (§ 41.). Sud je podnositeljima zahtjeva dosudio za pretrpljenu neimovinsku štetu iznose od 1.500,00 EUR do 5.000,00 EUR zasebno ili solidarno, te im je priznao troškove i izdatke u visini od 2.236 EUR do 3.392 EUR, zasebno ili zajedno.
U predmetu Gošović protiv Hrvatske (2017.) bila je riječ o domaćem sudskom parničnom postupku koji je pokrenuo vlasnik radi povrata stana koji koristi zaštićeni najmoprimac. Stan je površine 106,90 m 2 , a zaštićeni najmoprimac plaća mjesečnu najamninu u iznosu od 163,56 HRK (21,71 EUR). Podnositelj zahtjeva tvrdio je pred Europskim sudom da je odbijanje domaćih sudova da nalože iseljenje zaštićenog najmoprimca koji živi u njegovu stanu, zajedno s nemogućnošću naplate odgovarajuće najamnine za najam stana, povrijedilo njegovo pravo na mirno uživanje vlasništva. Prigovorio je tome što je država iznajmila stanove u svojem vlasništvu po cijeni koja je deset puta veća od cijene koju je nametnula za iznajmljivanje stanova u privatnom vlasništvu prema sustavu zaštićenog najma. Europski sud ocijenio je da se ov a j pr e dm e t n i u kojem r e lev a ntnom po g ledu n e r a z l i kuje od p re dmeta Statileo protiv Hrvatske (2014.) te je utvrdio povredu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.
S obzirom na to da je podnositelj u svom zahtjevu tražio naknadu za imovinsku štetu samo za posljednjih deset godina (iako mu naknada pripada od 5. studenoga 1997., dana kada je Konvencija stupila na snagu u odnosu na Republiku Hrvatsku), Europski sud dosudio je podnositelju zahtjeva iznos za deset godina od 21.160,00 EUR na ime imovinske štete te 5.000,00 EUR po osnovi pretrpljene neimovinske štete. Podnositelj nije podnio nikakav zahtjev za naknadu troškova i izdataka nastalih tijekom postupka pred domaćim sudovima i pred Europskim sudom.
U predmetu Skelin-Hrvoj i Đuričić protiv Hrvatske (2021.) bila je riječ o spojenim predmetima. Prva podnositeljica zahtjeva Skelin-Hrvoj odbila je sklopiti ugovor o najmu stana s ugovorenom zaštićenom najamninom u skladu sa Zakonom o najmu stanova s osobom koja u njezinu stanu živi od 1945. godine. Dana 17. srpnja 1997. ta je osoba (stanar) podnijela tužbu protiv prve podnositeljice Općinskom sudu u Zagrebu tražeći utvrđivanje pravnog statusa zaštićene najmoprimke i donošenje presude koja će zamijeniti takav ugovor. Drugi podnositelj zahtjeva Đuričić također je izgubio spor u kojem je osoba u statusu zaštićenog najmoprimca stanovala u stanu u vlasništvu njegovog prednika jer je sud donio presudu koja zamjenjuje ugovor o najmu stana sa zaštićenom najamninom. Podnositelji zahtjeva prigovorili su pred Europskim sudom zbog nemogućnosti da se koriste svojim stanovima i da naplate odgovarajuću najamninu od svojih stanara, kojima je sudskim putem utvrđen pravni status zaštićenih najmoprimaca. Visina mjesečne zaštićene najamnine za stan od 64,32 m 2 prve podnositeljice zahtjeva kretala se u razdoblju od 1. prosinca 1997. do 28. veljače 2018. u rasponu od 129,61 do 304,24 HRK (od 17,20 do 40,38 EUR) , a prosječna mjesečna tržišna najamnina iznosila je oko 500 EUR (okvirna zbirna procjena). Mjesečna zaštićena najamnina za stan drugog podnositelja zahtjeva površine 99,84 m 2 bila je određena u iznosu od 268,56 HRK (35,64 EUR) u razdoblju nakon što je Konvencija stupila na snagu u odnosu na Hrvatsku (5. studenoga 1997.), a prosječna mjesečna tržišna najamnina iznosila je oko 800 EUR (okvirna zbirna procjena) .
U ovom je predmetu Europski sud ponovio da nerazmjeran i prekomjeran teret nametnut vlasnicima stanova, koji je posljedica primjene sustava kontrole najamnine, proizlazi iz samog nacionalnog zakonodavstva. U takvim okolnostima, Sud je smatrao da prva podnositeljica zahtjeva nije mogla djelotvorno osporiti iznos zaštićene najamnine ni svoju nemogućnost da bezuvjetno povrati posjed svog stana u kontekstu parničnog postupka koji je protivna stranka pokrenula tražeći presudu koja zamjenjuje ugovor sa zaštićenom najamninom. Prva podnositeljica zahtjeva nije imala na raspolaganju ni bilo koji drugi pravni put za djelotvorno rješavanje svojih pritužbi. Iz toga slijedi da je povreda te vrste predstavljala trajnu situaciju pa rok za podnošenje zahtjeva Europskom sudu „nikada nije počeo teći“ (§ 51.).
Kao i u predmetu Statileo , Europski sud je naglasio da naknada materijalne štete treba pokriti razliku između zaštićene najamnine i odgovarajuće najamnine. U cilju utvrđenja odgovarajuće najamnine Europski sud je izradio procjenu uzimajući u obzir informacije dobivene od stranaka o visini tržišne najamnine za usporedive stanove za relevantno razdoblje i zaštićene najamnine koju je podnositelj zahtjeva imao pravo primati u tom istom razdoblju za najam svog stana. Kao vremensko razdoblje za izračun naknade za prvu podnositeljicu je uzeto u obzir razdoblje od 1. prosinca 1997. (od kada je tražila naknadu) do kraja veljače 2018., dok je za drugog podnositelja uzeto u obzir razdoblje od 5. studenog 1997. (datum stupanja na snagu Konvencije) do 2018. godine. Sukladno tim kriterijima, Europski sud je prvoj podnositeljici dosudio iznos od 54.200,00 EUR, a drugom podnositelju iznos od 95.100,00 EUR na ime naknade materijalne štete. Također, svakom podnositelju zahtjeva dosuđen je iznos od 5.000,00 EUR na ime nematerijalne štete te dodatnih 1.245,00 EUR prvoj podnositeljici i 1.000,00 EUR drugom podnositelju na ime troškova i izdataka.
U predmetu Arambašin protiv Hrvatske (2022.) bila je riječ o dvjema podnositeljicama zahtjeva, suvlasnicama dvaju stanova u Splitu površine 72 i 126,50 četvornih metara, u kojima žive zaštićeni najmoprimci. Podnositeljice su 2009. godine podnijele tužbu pred domaćim sudom tražeći iseljenje zaštićenih najmoprimaca i članova njihovih kućanstava, ali su izgubile spor. Podnositeljice zahtjeva su pred Europskim sudom prigovorile, na temelju članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, da se nisu mogle koristiti svojim stanovima ni naplaćivati odgovarajuću najamninu.
Europski sud i u ovoj je presudi utvrdio da povreda Konvencije proizlazi iz samog hrvatskog zakonodavstva pa podnositelji nisu mogli učinkovito pobijati visinu zaštićene najamnine pred hrvatskim sudovima ili vratiti u posjed svoje stanove. Također je primijetio da su hrvatski sudovi recentno razvili praksu prema kojoj vlasnici stanova mogu tražiti isplatu razlike između visine tržišne i zaštićene najamnine u građanskim postupcima pred hrvatskim sudovima. Međutim, nova sudska praksa ustalila se tek nakon što su podnositeljice podnijele zahtjev Europskom sudu, pa od nje nisu mogle imati koristi. Navodi se relevantni dio presude Arambašin :
„13. Sud prima na znanje tvrdnju Vlade da se domaća sudska praksa u međuvremenu razvila i da najmodavci sada mogu tražiti naknadu za razliku između zaštićene i tržišne najamnine pred građanskim sudovima. Međutim, relevantni dokazi o tom razvoju sudske prakse nisu dvije presude drugostupanjskih sudova iz studenoga 2017. i siječnja 2018. na koje se Vlada pozvala, već presuda Vrhovnog suda od 19. prosinca 2018. na koju se Vlada pozvala u svojem revidiranom akcijskom planu od 30. rujna 2021. dostavljenom Odboru ministara u procesu izvršenja presuda u skupini predmeta Statileo . To je stoga što se ne može reći da je doista došlo do pomaka u postojećoj sudskoj praksi sve dok Vrhovni sud ili Ustavni sud nije potvrdio stajališta nižih sudova.
14. Nadalje, u predmetima kao što je ovaj, ako je predmetno pravno sredstvo rezultat tumačenja od strane sudova, u pravilu je potrebno šest mjeseci da takav razvoj sudske prakse dosegne dovoljan stupanj pravne sigurnosti prije nego što se može smatrati da je javnost zaista postala svjesna domaće odluke kojom je utvrđeno to pravno sredstvo i prije nego što dotične osobe imaju mogućnost i obvezu iskoristiti ga (vidi, primjerice, Kirinčić i drugi protiv Hrvatske , br. 31386/17, § 115., 30. srpnja 2020.).“
Europski sud je podnositeljicama zahtjeva Arambašin dosudio iznos od 106.200,00 EUR (zajedno) na ime materijalne štete, koji predstavlja razliku između zaštićene i odgovarajuće najamnine. Svakoj podnositeljici zahtjeva dosudio je na ime naknade nematerijalne štete iznos od 5.000,00 EUR. Svakoj podnositeljici zahtjeva dosudio je na ime naknade troškova i izdataka iznos od 1.670,00 EUR.
U predmetu Hegediš protiv Hrvatske (2022.) bila je riječ o podnositeljici zahtjeva koja je vlasnica stana u Zagrebu površine 71,30 m 2 u kojem živi zaštićena najmoprimka, a koja je 2012. godine podnijela tužbu pred domaćim sudom tražeći iseljenje zaštićene najmoprimke i člana njezina kućanstva. Izgubila je taj spor. Podnositeljica zahtjeva je pred Europskim sudom prigovorila, na temelju članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, da joj je odlukama kojima su domaći sudovi odbili naložiti iseljenje najmoprimke nametnut nerazmjeran teret jer nije imala u vlasništvu bilo koju drugu nekretninu kojom bi riješila svoje stambeno pitanje. Nadalje, troškovi pričuve koju je bila dužna plaćati kao vlasnica stana u kojem živi zaštićena najmoprimka i najamnine za stan u kojem je ona živjela bili su veći od iznosa zaštićene najamnine koju je imala pravo primati.
Europski sud prvo je utvrdio da je, za razliku od drugih predmeta (Statileo, Bego i drugi), koji se odnose na ograničenja prava najmodavaca nametnuta sustavom zaštićenog najma, podnositeljica zahtjeva u ovom predmetu prigovorila samo svojoj nemogućnosti da iseli zaštićenu najmoprimku i useli se u svoj stan, a nije prigovorila neodgovarajućem iznosu (zaštićene) najamnine. Međutim, Sud je ocijenio kako su „ta dva ograničenja prava najmodavaca neraskidivo povezana jer je iznos zaštićene najamnine ključan element u određivanju uspostavlja li se ograničenjem u odnosu na raskid ugovora o najmu stana sa zaštićenom najamninom potrebna pravična ravnoteža između općih interesa zajednice i prava vlasništva najmodavaca“ (§ 6.).
Europski sud također je primijetio da mu je Vlada Republike Hrvatske dostavila presudu Vrhovnog suda broj: Rev 2364/2016-3 od 19. prosinca 2018. „kojom se utvrđuje kompenzacijsko pravno sredstvo“, ali „nije dostavila primjere iz sudske prakse koji ukazuju na sličan razvoj sudske prakse u vezi s tužbom radi iseljenja“ (§§ 11. do 13.).
Podnositeljica zahtjeva potraživala je iznos od 50.000,00 EUR na ime naknade materijalne štete, koji odgovara šteti na njezinu stanu koju je uzrokovala zaštićena najmoprimka, troškovima popravka i održavanja stana koje je snosila te pričuvi koju je plaćala. Potraživala je i 30.000,00 EUR na ime naknade nematerijalne štete i 1.040,00 EUR na ime troškova i izdataka nastalih pred domaćim sudovima. Europski sud utvrdio je da ne postoji uzročno-posljedična veza između podnositeljičina potraživanja na ime materijalne štete i utvrđene povrede. Kao vlasnica stana u svakom bi slučaju morala plaćati pričuvu i obavljati potrebne popravke. Ako je štetu u stanu doista uzrokovala zaštićena najmoprimka, podnositeljica je mogla podnijeti tužbu za naknadu štete protiv najmoprimke na temelju članka 15. Zakona o najmu stanova. S druge strane, podnositeljica zahtjeva nije potraživala naknadu razlike između zaštićene najamnine i odgovarajuće najamnine. Nije potraživala ni naknadu razlike između, s jedne strane, pričuve i najamnine koje je morala plaćati za stan u kojem živi i, s druge strane, zaštićene najamnine. Sud je stoga odbacio zahtjev podnositeljice za naknadu materijalne štete, ali je uputio podnositeljicu „da ona sada može tražiti takvu naknadu pred domaćim sudovima“ (§ 21.). Iz istih razloga je odbacio i njezin zahtjev za troškove i izdatke. Presudio je da Republika Hrvatska mora isplatiti podnositeljici zahtjeva na ime naknade nematerijalne štete iznos od 5.000,00 EUR.
a) Izvršenje presuda Europskog suda u skupini predmeta Statileo do 2018. godine
Izvršenje svih navedenih presuda u skupini predmeta Statileo Odbor ministara Vijeća Europe (u daljnjem tekstu: Odbor ministara) stavio je pod "pojačani nadzor" jer je riječ o presudama u kojima Europski sud utvrđuje postojanje značajnog strukturnog, zakonodavnog problema, i to godinama nakon izlaska Republike Hrvatske iz nedemokratskog sustava.
Ured zastupnice Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava sastavio je i Odboru ministara dostavio Akcijski plan u predmetu Statileo , DH-DD(2015)658 od 17. lipnja 2015., prema kojem su se do kraja 2015. godine trebali provesti javna rasprava te utvrditi Prijedlog zakona o izmjeni i dopuni Zakona o najmu stanova radi rasprave i donošenja u Hrvatskom saboru, kako bi se novelom Zakona o najmu stanova riješili problemi utvrđeni presudama Europskog suda u skupini predmeta Statileo . Međutim, to se nije dogodilo do 2018. godine. U P.Z.-u br. 293/2018 u tom je smislu utvrđeno sljedeće:
„Prema podacima dobivenim od Ureda zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava (ne)postojanje napretka u izvršenju predmetne presude Odbor je razmatrao na sastanku održanom od 20. do 22. rujna 2016. godine te je donio odluku kojom poziva Republiku Hrvatsku da dostavi posljednji tekst nacrta izmjena odgovarajućih propisa kako bi mogli procijeniti jesu li isti u skladu sa zaključcima Europskog suda za ljudska prava i kojom snažno potiče Republiku Hrvatsku na intenziviranje napora u cilju pronalaženja sveobuhvatnog rješenja predmetnog problema. Na sastanku Odbora održanom od 7. do 9. ožujka 2017. godine, presuda Statileo razmatrana je bez rasprave, te je donesena odluka kojom se, uz naglašavanje urgentne potrebe pronalaženja brzog rješenja problema zaštićenog najma, koje može biti od utjecaja na tisuće pojedinaca, potiču hrvatske vlasti da, bez ikakve odgode, poduzmu potrebne zakonodavne mjere sukladno naznakama Europskog suda za. ljudska prava, da Odboru dostave informacije o zakonodavnom procesu kao i trenutnoj verziji nacrta zakona, te da odlučuju nastaviti razmatranje predmeta najkasnije na svom sastanku u rujnu 2017. godine. Na sastanku Odbora održanom od 19. do 21. rujna 2017. godine, razmotreno je postupanje Republike Hrvatske u implementaciji mjera izvršenja Statileo grupe presuda, te su primijetili da su hrvatske vlasti izradile nacrt izmjena i dopuna Zakona koji je usmjeren na rješavanje glavnih nedostataka iz važećeg Zakona koje je identificirao Europski sud za ljudska prava; konkretno neprimjerenu visinu zaštićene najamnine, restriktivne uvjete za raskid zaštićenog najma i nepostojanje vremenskog ograničenja sustava zaštićenog najma, te su imajući u vidu vrijeme koje je dosad proteklo od konačnosti vodeće presude Statileo , naglasili da je od presudne važnosti da se postupak donošenja zakona nužan za izvršenje ove presude privede kraju bez daljnjeg odugovlačenja, te snažno potaknuli vlasti da pojačaju napore s ciljem donošenja zakonskih izmjena kao pitanja od najveće važnosti te su u tom kontekstu pozvali vlasti da Odboru dostave informacije o njihovom donošenju najkasnije do 31. prosinca 2017. godine. Valja istaknuti da u slučaju da država odugovlači s izvršenjem bilo koje presude ili iz njenog držanja (nepoduzimanja konkretnih mjera za izvršenje presude) proizlazi da država odbija izvršiti presudu, Odbor ima na raspolaganju niz političko-pravnih mehanizama kojima može izvršiti pritisak na državu da ispuni svoju međunarodnu obvezu izvršenja presude Europskog suda za ljudska prava“ (str. 15. P.Z.-a br. 293/2018).
1.5. Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova iz 2018.
Zakonom o o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova, koji je 9. saziv Hrvatskog sabora donio na 8. sjednici 13. srpnja 2018. („Narodne novine“, br. 68/18.; u daljnjem tekstu: ZIDZoNS/18), pokušale su se ispuniti obveze koje su za Republiku Hrvatsku proizlazile iz odluke Ustavnog suda iz 1998., te međunarodne pravne obveze Republike Hrvatske koje su proizlazile iz presuda Europskog suda donesenih u skupini predmeta Statileo .
Kao što je već rečeno, ZIDZoNS-om/18 zakonodavac je proveo odluku Ustavnog suda iz 1998. Na te zakonodavne intervencije Ustavni sud, u provedbi ustavnosudske kontrole ZIDZoNS-a/18, nije imao prigovora.
Prethodno je također rečeno da je temeljni je predmet uređenja Zakona o najmu stanova iz 1996. građanskopravni institut najma stanova (s elementima "klasičnog" obveznopravnog odnosa iz ugovora o najmu). Međutim, u prijelaznim odredbama Glave XIII. uređeni su i pravni status te prava i obveze bivših nositelja stanarskog prava. Preciznije, Zakon o najmu stanova iz 1996. sadržavao je 19 prijelaznih članaka, pri čemu je Ustavni sud u odluci iz 1998., kako je prethodno rečeno, ukinuo prijelazne odredbe članka 31. stavka 2. alineje 3., članka 39. i članka 40. stavka 2.
Prema utvrđenju Ustavnog suda, navedene prijelazne odredbe Zakona o najmu stanova iz 1996. (a prije njih i odredbe Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo iz 1991.) nedvojbeno su imale „tranzicijsko obilježje“ jer su promijenile „pravno-politički koncept stanarskih prava“ tako da su kategorije dotadašnjih nositelja stanarskih prava "prevedene" u kategoriju (zaštićenih) najmoprimaca, a njihova prava odnosno obveze inkorporirane su u zakon kojim se uređuje obveznopravni odnos iz ugovora o najmu, uz uvažavanje specifičnosti njihova položaja (odluka Ustavnog suda iz 2020., točka 21.).
Riječima Ustavnog suda, ZIDZoNS-om/18 zakonodavac je u pravnom poretku Republike Hrvatske pokušao „ugasiti“ i taj tranzicijski oblik najma stanova. „Pojednostavljeno i svedeno na najosnovnije elemente …, to znači: ZIDZoNS-om/18 određeno je postepeno povećavanje iznosa zaštićenih najamnina radi njihovog niveliranja s tržišnim najamninama kroz razdoblje od stupanja zakona na snagu do 31. kolovoza 2023., kao i prestanak zaštićenog najma, te obveza iseljenja zaštićenih najmoprimaca najkasnije 1. rujna 2023., ako ne sklope nove ugovore o najmu stana ili ako ZoNS-om nije propisano drukčije“ (odluka Ustavnog suda iz 2020., točka 21.).
Ta je zakonodavna rješenja Ustavni sud u odluci iz 2020. ocijenio nesuglasnima s Ustavom.
1.6. Odluka Ustavnog suda broj: U-I-3242/2018 i dr. od 14. rujna 2020.
Odlukom Ustavnog suda iz 2020., to jest odlukom i rješenjem broj: U-I-3242/2018 i dr. od 14. rujna 2020., ukinute su odredbe članaka 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l., 28.m i 28.n Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96., 48/98., 66/98., 22/06. i 68/18.) i članka 6. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova - ZIDZoNS-a/18 („Narodne novine“, br. 68/18.) (u daljnjem tekstu: odluka Ustavnog suda iz 2020.).
Ustavni sud je u odluci iz 2020. utvrdio da je zakonodavac ZIDZoNS-om/18 „trebao ostvariti sljedeći cilj: normativno valorizirati (zaštititi) interese najmodavaca (jer je ocijenjeno da postojeći zakonodavni model nedovoljno štiti njihova prava i da je prekomjeran teret na najmodavcima, vlasnicima stanova u privatnom vlasništvu), uključujući njihovo pravo na ostvarivanje dobiti od vlastite imovine, sve u skladu s načelima zaštite vlasničkih prava prema Ustavu i Konvenciji“, ali je u u ostvarivanju tog cilja zakonodavac istodobno bio dužan „voditi računa i o općem interesu zajednice, uključujući dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za one u lošijem položaju, u konkretnom slučaju zaštićenih najmoprimaca. Dakle, bio je dužan uspostaviti ravnotežu između dvaju suprotstavljenih interesa: najmodavaca, s jedne strane, i zaštićenih najmoprimaca te općeg interesa zajednice, s druge strane“ ( točka 27.). Sažeto, Ustavni sud je u odluci iz 2020. zaključio sljedeće:
„32.6. … Ustavni sud smatra da osporena dopuna ZoNS-a, kao cjelina, predstavlja prijelazno pravno uređenje za koje se može zaključiti da je pri njegovom oblikovanju zakonodavac uvažio objektivne okolnosti u kojima su se našli zaštićeni najmoprimci, iznimno dugo trajanje najprije sustava stanarskih prava, a zatim sustava zaštićenih najmova, te da je predvidio mjere koje su sposobne osigurati vladavinu prava i pružiti sigurnost i izvjesnost adresatima zakona u prijelaznom razdoblju, odnosno u određenoj mjeri 'amortizirati' učinke postupne eliminacije zaštićenog najma stanova iz pravnog poretka Republike Hrvatske i učiniti ih manje opterećujućim za zaštićene najmoprimce. Ustavni sud prihvaća da zadaća zakonodavca nije ni bila zaštićenim najmoprimcima osigurati pravni i faktični položaj istovjetan ili u svemu ekvivalentan onome koji gube, već je prije svega bila zaštititi prava vlasnika, a da pritom ne dođe do nerazmjernog zahvata u prava zaštićenih najmoprimaca, tako da on ne prelazi mjeru nužnog u danim okolnostima. Međutim, Ustavni sud utvrđuje da je zakonodavac ostvarujući taj cilj nametnuo prekomjeran teret zaštićenim najmoprimcima što posljedično znači da nije ispunio pozitivnu obvezu države u postizanju osjetljive ravnoteže između vlasnika stanova, s jedne strane, i zaštićenih najmoprimaca, s druge strane.“
Prekomjerni teret koji trpe zaštićeni najmoprimci očituje se u tome što predviđene zakonske mjere, sagledaju li se „u kontekstu položaja u kojem su se našli zaštićeni najmoprimci i članovi njihovih obitelji koji nakon desetljeća boravka i življenja u stanu za koji su emotivno vezani i koji smatraju domom, a u koji su nerijetko ulagali i znatna financijska sredstva, … ne ispunjavaju zahtjeve razmjernosti iz članka 16. Ustava, odnosno da je njima prekomjeran teret nametnut zaštićenim najmoprimcima koji osim navedene prednosti moraju u potpunosti snositi financijski teret iseljenja iz dosadašnjeg doma i osiguravanja novog stambenog smještaja“ (točka 32.5. odluke Ustavnog suda iz 2020.).
Člankom 55. stavkom 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske propisano je da ukinuti zakon i drugi propis, odnosno njihove ukinute odredbe, prestaju važiti danom objave odluke Ustavnog suda u „Narodnim novinama“, ako Ustavni sud ne odredi drugi rok. Slijedom toga, ukinute odredbe Zakona o najmu stanova prestale su važiti 25. rujna 2020., danom objave odluke Ustavnog suda iz 2020. u „Narodnim novinama“.
S obzirom na to da su odlukom Ustavnog suda iz 2020. ukinute odredbe ZIDZoNS-a/18 koje su propisivale povećavanje iznosa zaštićene najamnine, od dana njihova ukidanja 25. rujna 2020. zaštićeni najmoprimci ponovo plaćaju najamninu kakvu su plaćali prije stupanja na snagu ZIDZoNS-a/18, to jest onu koju su plaćali prije 31. kolovoza 2018. Nadalje, odukom Ustavnog suda iz 2020. ukinute su i odredbe ZIDZoNS-a/18 koje su propisivale da su zaštićeni najmoprimci i zaštićeni podstanari najkasnije do 1. rujna 2023. dužni iseliti iz stana u vlasništvu fizičkih osoba ako s najmodavcem nisu sklopili novi ugovor. To znači da više ne postoji obveza iseljenja zaštićenog najmoprimca iz stana nakon 1. rujna 2023. jer se ponovo osnažila zakonska obveza sklapanja ugovora između najmodavca i zaštićenog najmoprimca na neodređeno vrijeme.
Ukratko, nakon odluke Ustavnog suda iz 2020., stanje se u osnovi vratilo na ono koje je postojalo prije stupanja na snagu ZIDZoNS-a/18, pri čemu se stanje prije 2018. nije bitno razlikovalo od onog koje je postojalo još od odluke Ustavnog suda iz 1998. Drugim riječima, nakon odluke Ustavnog suda iz 2020. ima se smatrati da obveze Republike Hrvatske, utvrđene u presudi Europskog suda Statileo protiv Hrvatske iz 2014. te skupini srodnih predmeta, i dalje nisu izvršene.
Ta je činjenica zahtijevala reviziju, odnosno daljnje ažuriranje Akcijskog plana Vlade Republike Hrvatske za skupinu predmeta Statileo protiv Hrvatske u odnosu na onaj iz 2015. godine.
1.7. Ažurirani Akcijski plan Vlade Republike Hrvatske za skupinu predmeta Statileo protiv Hrvatske od 6. ožujka 2023. i novi smjer zakonodavnog uređenja izvršenja presuda Europskog suda u skupini predmeta Statileo kominiciran na 1468. sastanku (o ljudskim ptavima) zamjenika ministara Vijeća Europe 6. lipnja 2023.
Vlada Republike Hrvatske dostavila je Odboru ministara Vijeća Europe 23. ožujka 2023. ažurirani Akcijski plan Vlade Republike Hrvatske za skupinu predmeta Statileo protiv Hrvatske (klasa: 004-02/17-05/01, ur.broj: 50047-03/04-23-242), koji je isti dan zaprimljen u Tajništvu Odbora ministara pod oznakom: DH-DD(2023)362 (u daljnjem tekstu: Akcijski plan/2023).
U točki 52. Akcijskog plana/2023 utvrđeno je da je dana 17. siječnja 2023., nakon ostavke dotadašnjeg ministra, Hrvatski sabor potvrdio novog ministra prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, te je ponovljeno da su izmjene i dopune Zakona o najmu stanova u pripremi.
Činjenica da je Akcijskim planom/2023 potvrđeno kako su u izradi zakonska rješenja nakon odluke Ustavnog suda iz 2020., a da su na 1468. sastanku o ljudskim pravima u Strasbourgu, održanom 6. lipnja 2023., zamjenici ministara upoznati s novim smjerom zakonodavnog uređenja izvršenja presuda Europskog suda u skupini predmeta Statileo , osnova su za to da se u ovom Zakonu uz datum 6. lipnja 2023. vezuju pojedina zakonska rješenja. Tim više što je nadležni ministar osnovao novu radnu skupinu za pripremu ovoga Zakona (u koju je reimenovao većinu članova prethodne radne skupine koja je radila na izmjenama i dopunama Zakona o najmu stanova). Taj čin također označava novo zakonodavno usmjerenje prema posebnom zakonu (umjesto izmjena i dopuna Zakona o najmu stanova) radi izvršenja presuda Europskog suda u skupini predmeta Statileo i odluke Ustavnog suda iz 2020. Upućivanje ovoga Zakona u parlamentarnu proceduru planira se do kraja 2023. godine.
U Ažuriranom Akcijskom planu od 23. ožujka 2023. Vlada Republike Hrvatske upoznala je Odbor ministara Vijeća Europe, između ostaloga, i s „razvojem sudske prakse Vrhovnog suda o kompenzacijskom pravnom lijeku “.
1.8. Razvitak sudske prakse Vrhovnog suda o kompenzacijskom pravnom lijeku
Nakon presude Statileo protiv Hrvatske (2014.) određeni broj vlasnika stanova u kojima stanuju zaštićeni najmoprimci po osnovi bivšeg stanarskog prava s uspjehom su podnijeli tužbe pred sudovima Republike Hrvatske kojima traže naknadu pretrpljene materijalne štete nastale kao rezultat kršenja njihovog prava na mirno uživanje vlasništva.
Europski sud je u presudama Arambašin protiv Hrvatske (2022.) i Hegediš protiv Hrvatske (2022.) primijetio taj razvoj domaće sudske prakse, potvrđujući da najmodavci mogu tražiti naknadu za razliku između zaštićene i tržišne najamnine pred građanskim sudovima u Republici Hrvatskoj. Prema utvrđenju Europskog suda, relevantni dokaz o takvom razvoju sudske prakse je presuda Vrhovnog suda broj: Rev 2364/2016-3 od 19. prosinca 2018 .
U predmetu broj: Rev 2364/2016 bila je riječ o zahtjev tužitelja (fizičke osobe) na isplatu razlike između zaštićene najamnine i slobodno ugovorene tržišne cijene najma stana u S. Tužitelj je svoj zahtjev temeljio na tvrdnji „da trpi štetu jer nije u mogućnosti slobodno ugovoriti najamninu za stan čiji je vlasnik, čime smatra da je ograničen u izvršavanju svojih vlasničkih prava, slijedom čega potražuje iznos od 342.879,34 kn s pripadajućom zateznom kamatom, kao i na tvrdnji da iz istih razloga trpi štetu zbog povrede prava osobnosti, s kojeg osnova potražuje iznos od 150.000,00 kn“.
Prema shvaćanju nižestupanjskih sudova u tom predmetu, odredbe Zakona o najmu stanova koje reguliraju pitanje zaštićenih najmoprimaca i zaštićene najamnine na stanovima u privatnom vlasništvu nisu protivne ni Ustavu ni Konvenciji. Osim toga, „nižestupanjski sudovi su ocijenili da tužitelj nije dokazao da je potpuno izvjesno da bi on za utuženo razdoblje ostvario upravo iznose tržišne najamnine te da bi uopće predmetnu nekretninu iznajmio za takvu cijenu“. Konačno, nižestupanjski sudovi su ocijenili da tužitelj nije dokazao postojanje pretpostavki za naknadu štete zbog povrede prava osobnosti, uz obrazloženje da, osim što na strani tuženice ne postoji protupravnost zbog donošenja Zakona o najmu stanova i uvođenja instituta zaštićene najamnine, tužitelj nije dokazao kojim štetnim radnjama tuženice bi tužitelju bila počinjena šteta radi koje bi on trpio fizičke bolove, strah, duševne bolove zbog smanjenja životne aktivnosti te imao potrebu za tuđom pomoći i njegom, kao što nije dokazao ni postojanje svoje bolesti vezano za bilo koju štetnu radnju tuženice jer tužitelj osim svojeg iskaza i iskaza svoje supruge nije priložio niti predložio kakav drugi relevantni dokaz.
U presudi broj: Rev 2364/2016-3 od 19. prosinca 2018, kojom je prihvatio reviziju tužitelja protiv Republike Hrvatske „radi isplate“, Vrhovni sud je između ostaloga utvrdio sljedeća načelna pravna stajališta:
„Suprotno ocjeni nižestupanjskih sudova, u postupanju tuženice u odnosu na reguliranje zaštićenih najmoprimaca na stanovima u privatnom vlasništvu, ima protupravnosti, jer takvo postupanje predstavlja povredu Ustavom i Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenog prava vlasništva.
Naime, sustav zaštićenog najma, uveden Zakonom o najmu stanova kojim se vlasnicima stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci nameće teret stambenog zbrinjavanja zaštićenih najmoprimaca, predstavlja miješanje u pravo na mirno uživanje vlasništva koje vlasnicima nameće nerazmjeran i pretjeran teret, protivno odredbi čl. 1. Protokola 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (presuda Europskog suda za ljudska prava u predmetu Statileo protiv Hrvatske od 10. srpnja 2014.).
Prema pravnom shvaćanju ovog suda zbog povrede Ustavom i Konvencijom zajamčenog prava vlasništva, Republika Hrvatska je dužna vlasnicima stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci naknaditi štetu. Vlasnici stanova imaju pravo na naknadu imovinske štete u visini razlike između tržišne najamnine i zaštićene najamnine, a i pravo na pravičnu novčanu naknadu za neimovinsku štetu.
Suprotno stajalištu nižestupanjskih sudova, vlasnik stana ne treba dokazati da bi predmetnu nekretninu iznajmio i to za iznos tržišne najamnine jer se na taj način traži od vlasnika da dokaže nemoguće s obzirom na to da vlasnik zbog nametnutih ograničenja prava vlasništva nije ni mogao iznajmljivati predmetnu nekretninu, već je dovoljno dokazati visinu tržišne najamnine na istoj ili sličnoj lokaciji u utuženom razdoblju i visinu zaštićene najamnine na koju vlasnik ima pravo.
Također, suprotno stajalištu nižestupanjskih sudova postojanje fizičkih bolova, straha ili duševnih bolova ne predstavlja pravnu osnovu za ostvarivanje prava na neimovinsku štetu, već samo okolnosti koje sud uzima u obzir pri odlučivanju o visini pravične novčane naknade u smislu odredbe čl. 1100. Zakona o obveznim odnosima ('Narodne novine' broj 35/05), koji je ovdje mjerodavan s obzirom na navode tužitelja o vremenu nastanka štete.“
Daljnja relevantna načelna pravna stajališta Vrhovnog suda utvrđena su u presudi i rješenju broj: Rev 1104/2018-3 od 22. siječnja 2019 . U tom se predmetu Vrhovni sud bavio, osim pitanjima naknade štete, i pitanjem zastare potraživanja razlike između zaštićene najamnine i slobodno ugovorene tržišne cijene najma stana.
U predmetu broj: Rev 1104/2018 bila je riječ o zahtjevu tužiteljice S. S. T. za isplatu štete kao razlike između tržišne i zaštićene najamnine za stan u vlasništvu tužiteljice, koji je u najmu zaštićene stanarke na temelju presude koja zamjenjuje ugovor o najmu stana sa zaštićenom stanarinom. Presudom Općinskog građanskog suda u Zagrebu poslovni broj P-5666/15-17 od 11. svibnja 2016. naloženo je tuženici Republici Hrvatskoj isplatiti tužiteljici S. S. T. iznos od 250.399,99 HRK sa zakonskim zateznim kamatama na pojedinačne iznose i po stopi kako je određeno u izreci, kao i naknaditi joj troškove parničnog postupka u iznosu od 23.479,00 HRK sa zakonskim zateznim kamatama počevši od 11. svibnja 2016., po stopi preciznije određenoj u izreci, sve u roku 15 dana. Presudom suda drugog stupnja djelomično je potvrđena, a djelomično preinačena presuda prvostupanjskog suda u odnosu na dosuđene iznose.
Tužiteljica je u podnesenoj reviziji postavila sljedeće materijalnopravno pitanje: „Od kada teče zastara tražbine naknade štete koju vlasnici stanova opterećenih pravima tzv. zaštićenih najmoprimaca potražuju od Republike Hrvatske, zbog ograničenja prava na mirno uživanje prava vlasništva, a koja se sastoji u razlici između tržišne i zaštićene najamnine na temelju odredbi ZNS?“ Vrhovni sud je na to pitanje odgovorio kako slijedi:
„Predmetna tražbina tužiteljice odnosi se na naknadu štete-gubitak zarade od najamnine, a ona dospijeva mjesečno. Stoga se radi o trogodišnjem zastarnom roku iz članka 230. stavka 1. ZOO-a.
Zatezna kamata na novčanu obvezu teče od dana kada je dužnik zakasnio s ispunjenjem novčane obveze (članak 29. stavak 1. ZOO-a), a obveza naknade štete smatra se dospjelom u trenutku nastanka štete (članak 1086. ZOO-a). Stoga se ovdje dan početka zastare poklapa s danom dolaska u zakašnjenje.
Iz navedenog razloga su sve tražbine tužiteljice koje se odnose na razliku najma za razdoblje do rujna 2012. zastarjele budući je tužba podnesena 28. kolovoza 2015., kada je već bio protekao trogodišnji zastarni rok.“
U daljnjoj elaboraciji pitanja zastare, Vrhovni sud utvrdio je važno pravno stajalište prema kojem su vlasnici stanova imali otvorenu pravnu mogućnost podnositi tužbe protiv Republike Hrvatske za naknadu štete zbog ograničenja prava na mirno uživanje prava vlasništva, a koja se sastoji u razlici između tržišne i zaštićene najamnine, od dana stupanja na snagu Konvencije u odnosu na Republiku Hrvatsku, odnosno od 5. studenoga 1997. godine:
„Zakon o najmu stanova donesen je 2006., a Konvencija o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda u odnosu na RH stupila je na snagu 5. studenoga 1997. Tuženica se obvezala istu primjenjivati, te se obvezala i postojeće propise uskladiti s preuzetim međunarodnim obvezama. Ustavni sud Republike Hrvatske u rješenju U-I-762/1996 od 31. ožujka 1998. nije našao da bi odredbe članaka 6. - 8. ZNS bile protivne Ustavu RH i citiranoj Konvenciji i Protokolima 1, 4, 6, 7 i 11 uz Konvenciju. To ne znači da vlasnici stanova, nakon što su se mogli pozvati na Konvencijsko pravo već 1997., nisu imali pravnu osnovu za utuženje tražbin e kao što je predmetna. Iz navedenog nije odlučno kada je donesena odluka u predmetu Statileo, niti je ta odluka bitna za pitanje početka tijeka zastare tražbine jer su vlasnici i prije donošenja te odluke pozivom na konvencijsko pravo mogli nakon 5. studenoga 1997., u sudskom postupku zahtijevati ostvarenje svoje tražbine, kao što su to učinili tužitelji iz citiranih odluka EU suda. Tim pitanjem (zastare) EU sud u navedenim odlukama, suprotno tvrdnji revidentice, nije se ni bavio. Osim toga ni jednim posebnim ni specijalnim propisom za tražbine kao što je predmetna nije propisan izuzetak vezano za početak tijeka zastare niti neki drugi zastarni rok. Zato nema razloga predmetnu štetu drugačije tretirati od bilo koje druge štete i početak zastare vezati za neke druge okolnosti. Tužiteljica kao i svi ostali vlasnici mogli su i pored iznesenog shvaćanja Ustavnog suda RH o ustavnosti ZNS, nakon stupanja na snagu Konvencije, osnovano, pozivom na konvencijsko pravo pokretati tužbe za naknadu štete .“
Međutim, neovisno o tome što su, prema utvrđenju Vrhovnog suda, vlasnici stanova, „nakon što su se mogli pozvati na Konvencijsko pravo već 1997.“, imali „pravnu osnovu za utuženje tražbine“, ostaje činjenica da sama tužba, eventualno podnesena po toj osnovi (pozivom na Konvenciju), nije bila djelotvorno domaće pravno sredstvo za zaštitu vlasničkih prava u smislu članka 13. Konvencije. To je bitna pravna činjenica koju ovaj Zakon mora uzeti u obzir.
Na kraju, kad je riječ o novom sudskom kompenzacijskom sredstvu, koje je Vrhovni sud stvorio u presudi broj: Rev 2364/2016-3 od 19. prosinca 2018, u ažuriranom Akcijskom planu od 23. ožujka 2023., Vlada Republike Hrvatske je zaključila:
„67. Napominje se da je odlukama Vrhovnog suda najmodavcima priznato pravo na naknadu koja pokriva razliku između zaštićene najamnine i odgovarajuće najamnine. Sukladno tome, najmodavci mogu tražiti naknadu u skladu s tumačenjem Vrhovnog suda za preostalo razdoblje trajanja zaštićenog najma. Vlada stoga smatra da je sudska praksa Vrhovnog suda, kao najvišeg redovnog suda u Hrvatskoj, osigurala odgovarajuće pravno sredstvo u skladu s utvrđenjima Europskog suda. Konkretno, mogućnost dobivanja naknade od države najmodavcima pruža praktično rješenje za ublažavanje financijskog tereta koji im je nametnut do ukidanja sustava stanarskog prava.
68. Podaci kojima raspolaže Vlada pokazuju da su najmodavci podnijeli 226 tužbi kojima od države traže naknadu za razliku između zaštićene najamnine i odgovarajuće najamnine. U predmetima u kojima su domaći sudovi već donijeli presude, odgovarajuća najamnina određivana je na temelju podataka dostupnih Poreznoj upravi i/ili Gradu Zagrebu o prosječnoj tržišnoj najamnini plaćenoj za slične stanove na istom području ili vještačenjem sudskih vještaka za procjenu nekretnina. Do danas, dostupni podaci pokazuju da država mora isplatiti najmodavcima oko 9.229.556,00 HRK (oko 1.227.945,73 EUR) na temelju presuda kojima im je dosuđena naknada sukladno navedenoj praksi Vrhovnog suda.
69. Vlada napominje da je, prema dostupnim informacijama, pred Ustavnim sudom tek nekoliko neriješenih predmeta koji se odnose na naknadu razlike između zaštićene najamnine i odgovarajuće najamnine. To se može pripisati dobro utvrđenoj sudskoj praksi redovnih sudova, na koju je gore upućeno .“
1.9. Raspoloživi statistički podaci o stanovima u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba na kojima postoji pretvorbeni teret zaštićenog najma od 1996. do danas
a) Procjene iz 2013. godine
Iako nikada nije upućen u parlamentarnu proceduru, u Nacrtu prijedloga zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova, koji je u studenom 2013. godine izradilo Ministarstvo graditeljstva i prostornoga uređenja, a o kojem je provedeno savjetovanje sa zainteresiranom javnošću u razdoblju od 6. prosinca 2013. do 6. veljače 2014. (u daljnjem tekstu: Nacrt ZIDZoNS-a iz 2013.), bili su izneseni sljedeći službeni podaci Državnog zavoda za statistiku u temeljeni na Popisu stanovništva iz 2011. godine:
‒ u Republici Hrvatskoj evidentirano je 3.831 kućanstvo zaštićenih najmoprimaca po raznim osnovama koji se koriste stanovima u vlasništvu fizičkih osoba. Osnova, odnosno metodologija, za evidentiranje statusa zaštićenog najmoprimca pri popisu stanovništva bio je bivši nositelj stanarskog prava, ili drugi najmoprimac sa zaštićenom najamninom, odnosno, prognanici, povratnici, branitelji i ostali, te se osnovano zaključuje da je broj zaštićenih najmoprimaca po osnovi bivšeg stanarskog prava „zasigurno manji od iskazanog u popisu stanovništva“ (str. 4. Nacrta ZIDZoNS-a iz 2013.);
‒ nadalje, prema javnom pozivu koje je nadležno ministarstvo provelo u 2005. godini, a kojim se nastojalo prikupiti podatke o broju zaštićenih najmoprimaca koji koriste stanove u vlasništvu fizičkih osoba, te prema dostavljenoj dokumentaciji, evidentirano je 2.542 zaštićenih najmoprimaca u stanovima vlasništvu fizičkih osoba.
U Nacrtu ZIDZoNS-a iz 2013. izvedeni su sljedeći zaključci:
„Nakon provedene analize gore navedenih podataka, proizlazi da stanova u vlasništvu fizičkih osoba koje koriste zaštićeni najmoprimci na području Republike Hrvatske nema više od 2.600.
S obzirom na gospodarsku situaciju, a posebno obzirom na starosnu dob zaštićenih najmoprimaca pretpostavlja se da neće biti više od 25% najmoprimaca koji će se odlučiti na kupnju stana i kreditno zaduženje, odnosno 600 zaštićenih najmoprimaca će kupiti stan.
Ostalih 2.000 zaštićenih najmoprimaca rješavalo bi se putem odgovarajućih zamjenskih stanova.“ (str. 5. Nacrta ZIDZoNS-a iz 2013.).
b) Procjene iz 2018. godine
U P.Z.-u br. 293/2018 dana je procjena broja stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba u kojima stanuju zaštićeni najmoprimci, na način da su se podaci iz popisa stanovništva iz 2011. godine korigirali „uz uvažavanje službenih podataka Državnog zavoda za statistiku o stopi mortaliteta od 2011. do 2016. godine te je utvrđeno da u Republici Hrvatskoj 2018. godine postoji najviše 3.629 stanova u 'privatnom vlasništvu' u kojem stanuju zaštićeni najmoprimci“ (svih kategorija) (str. 16.).
c) Podaci Agencije za pravni promet i posredovanje nekretninama iz 2019. godine
Prijelaznim odredbama članka 8. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 68/18.) bilo je propisano da su zaštićeni najmoprimci, zaštićeni podstanari i predmnijevani najmoprimci koji stanuju u stanovima koji nisu u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske te vlasnici tih stanova dužni Agenciji za pravni promet i posredovanje nekretninama (u daljnjem tekstu: APN) najkasnije u roku od šest mjeseci od dana objave javnog poziva (u daljnjem tekstu: Javni poziv APN-a) dostaviti podatke o stanovima i osobama koje u njima stanuju potrebne za provedbu Zakona o najmu stanova. Zaštićeni najmoprimci, zaštićeni podstanari i predmnijevani najmoprimci zainteresirani za najam odnosno kupnju stanova na temelju propisa kojima se uređuje društveno poticana stanogradnja bili su dužni prilikom dostave podataka podnijeti prijavu kojom iskazuju svoj interes za: - najam stana iz programa POS-a uz mogućnost otkupa; - kupnju stana iz programa POS-a, - kupnju nekretnine iz programa POS+; - kupnju nekretnine na slobodnom tržištu pod povoljnijim uvjetima, - kupnju/gradnju nekretnine kroz program subvencioniranja stambenog kredita; - stambeno zbrinjavanje putem tijela državne uprave nadležnog za hrvatske branitelje, Grada Zagreba, odnosno jedinica lokalne samouprave; - stambeno zbrinjavanje u domu za starije i nemoćne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska ili jedinica lokalne samouprave.
Hrvatski sabor je na 8. sjednici 13. srpnja 2018. donio Zaključak o mjerama za provedbu Zakona o najmu stanova (u daljnjem tekstu: Zaključak). U točki I. Zaključka, Vlada Republike Hrvatske bila je zadužena da do 30. studenoga 2019. donese program mjera za provedbu Zakona o najmu stanova. Točkom II. Zaključka, Ministarstvo graditeljstva i prostornoga uređenja bilo je zaduženo da na temelju prikupljenih podataka i iskazanog interesa zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i predmnijevanih najmoprimca za najam, odnosno kupnju stanova izradi prijedloge programa i mjera.
Na temelju Zaključka, Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 27. prosinca 2019. donijela Odluku o donošenju Programa mjera za provedbu Zakona o najmu stanova, klasa: 022-03/19-04/515, urbroj: 50301-27/25-19-2 od 27. prosinca 2019.
Sukladno podacima iznesenim u Programu mjera za provedbu Zakona o najmu stanova, koji je sastavni dio te Odluke (u daljnjem tekstu Program mjera iz 2019.), na Javni poziv APN-a ukupno je pristiglo 1.030 zahtjeva, od čega 989 zahtjeva zaprimljenih u roku, 41 zahtjev zaprimljen izvan roka. Iz analize je izuzeto 47 zahtjeva koji su imali naznaku imena i prezimena podnositelja, ali bez naznake statusa podnositelja i bez popratne dokumentacije s pozivom na Opću uredbu o zaštiti osobnih podataka. Na osnovu tih podataka u daljnju je analizu uvršteno 983 pristigla zahtjeva. Međutim, jedan podnositelj zahtjeva s područja Grada Zagreba se prilikom podnošenja zahtjeva pisano očitovao da je stambeno zbrinut, što je rezultiralo brojem od ukupno 982 zaštićena najmoprimca (po svim osnovama, a ne samo po osnovi bivšeg stanarskog prava, što znači da su u taj broj bili uključeni i zaštićeni najmoprimci koji se koriste stanovima na temelju propisa o pravima hrvatskih branitelja i oni koji su određeni posebnim propisom), a koje je potrebno zbrinuti.
U Programu mjera iz 2019. zaključeno je sljedeće: „Prema podacima Državnog zavoda za statistiku iz popisa stanovništva 2011. godine bilo je 3.726 kućanstava najmoprimaca sa zaštićenom najamninom u stanovima koji nisu u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske. Budući da se na Javni poziv javilo 1.030 zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i predmnijevanih najmoprimaca ili vlasnika stanova, smatra se da su ostali riješili stambeno pitanje ili nisu zainteresirani za stambeno zbrinjavanje osiguranjem drugog odgovarajućeg stana, odnosno da su se prilikom popisa stanovništva iz 2011. godine pogrešno razvrstali u ciljnu skupinu“ (str. 2.).
Od razmatranog broja zaštićenih najmoprimaca ili vlasnika stanova, interes za ponuđene modele za stambeno zbrinjavanje iskazan je na sljedeći način:
‒ 567 iskazanih interesa za osiguranje drugog odgovarajućeg stana u POS-u (od toga 479 za najam s mogućnošću otkupa stana i 88 za kupnju stana),
‒ 16 iskazanih interesa za kupnju stana na tržištu po programu POS+1,
‒ 34 iskazana interesa za osiguranje drugog odgovarajućeg stana prema Zakonu o subvencioniranju stambenih kredita („Narodne novine“, br. 65/17., 61/18. i 66/19.). U ovim je slučajevima riječ o kupnji stanova na slobodnom tržištu te odluku i odabir stanova obavlja sam zaštićeni najmoprimac ili vlasnik stana, nakon čega se prijavljuje u APN, odnosno odabranu kreditnu instituciju,
‒ 26 iskazanih interesa za stambenim zbrinjavanjem putem tijela državne uprave nadležnog za hrvatske branitelje, Grada Zagreba, odnosno jedinica lokalne samouprave,
‒ 22 iskazana interesa za smještajem u dom za starije i nemoćne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska, odnosno jedinica lokalne samouprave,
‒ 317 zaštićenih najmoprimaca ili vlasnika stanova (87 zaštićenih najmoprimaca i 230 vlasnika stanova) nije iskazalo interes za osiguranje drugog odgovarajućeg stana, odnosno interes za korištenje pogodnosti prava prvenstva prema Zakonu o najmu stanova, kroz programe POS-a ili program subvencioniranja stambenih kredita.
Prema rezultatima Javnog poziva APN-a i prikupljenim podacima, šest gradova od ukupno 37 evidentiranih prema iskazanom interesu za rješavanje stambenih potreba u okviru programa POS-a, POS+a i subvencioniranju stambenih kredita zaštićenih najmoprimaca (16% gradova) sadržava 94% ukupno iskazanog interesa prema tom Javnom pozivu (577 od 617 ukupno). Za preostala područja evidentirano je ukupno 6% iskazanog interesa. Gradovi s najviše iskazanim interesom za POS i subvencije prema Javnom pozivu iz 2019. prikazuju se u sljedećoj tablici:
Tablica. Gradovi s najviše iskazanim interesom za POS i subvencije prema Javnom pozivu APN-a iz 2018.
Grad
POS najam/ otkup
POS kupovina
POS+
Subvencije
UKUPNO
Zagreb
180
31
9
19
239
Split
166
33
2
4
205
Dubrovnik
52
12
0
6
70
Šibenik
19
2
1
0
22
Rijeka
16
3
0
1
20
Osijek
18
0
2
1
21
Suma
451
81
14
31
577
d) Ocjena raspoloživih statističkih podataka
Iz navedenih je podataka jasno da danas u Republici Hrvatskoj ne postoje potpuni i precizni podaci o stanovima u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba u kojima žive osobe u statusu zaštićenih najmoprimaca po osnovi bivšeg stanarskog prava, a nisu poznate ni njihove stvarne preferencije kad je riječ o načinu na koji se treba riješiti stambeno pitanje, odnosno pravo na dom zaštićenih najmoprimaca. Pri tome se ne misli na neprihvatljive preferencije zaštićenih najmoprimaca koje je Ustavni sud u odluci iz 2020. opisao kao njihov pristup prema kojem „im nijedna propisana mjera, izuzev zadržavanja statusa quo ili prebacivanja cjelokupnog tereta stambene reforme na državu, zapravo, nije ni prihvatljiva ni razmjerna težini povrede njihovog prava na dom“ (točka 32.1.). Takve su preferencije nerealne i suprotne ustavnom poretku Republike Hrvatske.
Ovaj je Zakon u tom smislu rezultat spoznaja do kojih se došlo dugogodišnjim praćenjem problema „zaštićenih najmoprimaca u stanovima u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba“ u praksi te uvažavanjem sudske prakse Europskog suda, Ustavnog suda i Vrhovnog suda.
Da bi se problem uopće mogao početi djelotvorno rješavati, prvo je potrebno znati sve relevantne podatke o osobama i stanovima na koje se taj problem odnosi. Stoga se ovim Zakonom predlaže ustrojavanje posebnog Registra stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba u kojima stanuju zaštićeni najmoprimci po osnovi bivšeg stanarskog prava i zaštićeni podstanari, koji bi vodilo nadležno ministarstvo u elektroničkom obliku (u daljnjem tekstu: Registar). Prijava u Registar bila bi pravno obvezujuća i za vlasnike stanova i za zaštićene najmoprimce koji u njima stanuju jer bi samo stanovi upisani u Registar bili obuhvaćeni predviđenim programom mjera pod nazivom „Program mjera za izvršenje presuda Europskog suda za ljudska prava i odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske radi ispravljanja posljedica nepravične raspodjele socijalnog i financijskog tereta uzrokovanog reformom stambenog zakonodavstva propisanom Zakonom o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96., 48/98., 66/98., 22/06., 68/18., 105/20.) na štetu vlasnika stanova te istodobnog omogućavanja zaštićenim najmoprimcima prava na dom“ (u daljnjem tekstu: Program).
2. Osnovna pitanja koja se trebaju urediti zakonom
Ovim se Zakonom uvodi novi zakonodavni model, koji nije usporediv sa zakonskim rješenjima koja su 2018. godine bila ugrađena u posebnu glavu Zakona o najmu stanova pod nazivom „XI.a ZAŠTIĆENI NAJMOPRIMAC I PODSTANAR “, a koja je glava zasebno uređivala sporna pitanja. Ona je bila odvojena od prijelaznih odredaba tog Zakona koje su na snazi od 1996. godine. Te se prijelazne odredbe Zakona o najmu stanova ne „diraju“ ni ovim Zakonom.
U glavi „XI.a ZAŠTIĆENI NAJMOPRIMAC I PODSTANAR “ Zakona o najmu stanova, koju je Ustavni sud u cijelosti ukinuo odlukom iz 2020., bila je riječ o „stanovima koji nisu u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske“, a u kojima stanuje širi krug osoba, to jest „zaštićeni najmoprimci, zaštićeni podstanari i predmnijevani najmoprimci koji su članovi obitelji smrtno stradalog ili nestalog hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata ili hrvatskog ratnog vojnog invalida iz Domovinskog rata“.
Osim toga, Zakon o najmu stanova u članku 8. razlikuje više skupina „zaštićenih najmoprimaca“, to jest korisnika stanova koji plaćaju zaštićenu najamninu. To su: - korisnici stanova koji se koriste stanovima izgrađenim sredstvima namijenjenim za rješavanje stambenih pitanja osoba slabijeg imovnog stanja, - korisnici stanova koji se koriste stanom na temelju propisa o pravima hrvatskih branitelja, - korisnici stanova koji su imali pravni položaj nositelja stanarskog prava na stanu do dana 5. studenoga 1996.; - korisnici stanova koji su određeni posebnim propisom. Na sve te skupine korisnika stanova jednako se primjenjuju prijelazne odredbe Zakona o najmu stanova, koje su na snazi od 1996. godine.
Ovim se Zakonom iz svih tih skupina korisnika stanova koji plaćaju zaštićenu najamninu izdvajaju samo oni korisnici stanova (odnosno njihovi pravni sljednici) koji su imali pravni položaj nositelja stanarskog prava na stanu do 5. studenoga 1996., te su po toj osnovi stekli status zaštićenog najmoprimca nakon stupanja na snagu Zakona o najmu stanova, te osobe koje su bile i ostale u neprenosivom statusu zaštićenog podstanara.
Osim toga, ovim se Zakonom jasno određuje, na pozitivan način, da je riječ samo o stanovima koji su u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba. Nadalje, predviđena je njegova odgovarajuća primjena i na stanove u kojima na dan stupanja na snagu ovoga Zakona stanuju zaštićeni najmoprimci po osnovi bivšeg stanarskog prava, a koji su u suvlasništvu više fizičkih i/ili pravnih osoba, odnosno u suvlasništvu jedne ili više fizičkih i/ili pravnih osoba i jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Grada Zagreba. U slučajevima koji su izrijekom propisani, predviđena je primjena ovoga Zakona i na stanove u kojima na dan njegova stupanja na snagu stanuju zaštićeni najmoprimci po osnovi bivšeg stanarskog prava, a koji su u suvlasništvu jedne ili više fizičkih i/ili pravnih osoba i Republike Hrvatske. Izrijekom se isključuje primjena ovoga Zakona na stanove u isključivom vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave, Grada Zagreba i Republike Hrvatske u kojima stanuju zaštićeni najmoprimci na temelju Zakona o najmu stanova.
Konačno, ovaj Zakon ne poznaje kategoriju "useljivog stana ili kuće za stanovanje", koja je podvrgnuta nadzoru Ustavnog suda zbog nepreciznosti i nepredvidljivosti za adresate, što je bio jedan od razloga zbog kojih je Ustavni sud u odluci iz 2020. ukinuo članak 6. ZIDZoNS-a/18.
Osnovna pitanja koja se trebaju urediti zakonom su sljedeća:
‒ predmet uređenja, krug adresata i svrha Zakona
‒ faze izvršenja presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda
‒ instrumenti koji služe za izvršenja presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda
‒ načini izvršenja presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda oblikovani u programske mjere
‒ pravo na naknadu zbog nepravične raspodjele socijalnog i financijskog tereta uzrokovanog reformom stambenog zakonodavstva 1996. godine na štetu vlasnika stanova
‒ sankcije u slučaju povrede odredaba ovoga Zakona.
Predlaže se da Zakon ima sedam glava (dijelova): I. Opće odredbe; II. Registar stanova; III. Programske mjere; IV. Provedba Programa; V. Naknada zbog prekomjernog ograničenja prava vlasništva na stanu, VI. Povrede odredaba ovoga Zakona, i VII. Prijelazne i završne odredbe.
Predlaže se da se izvršenja presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda provede u tri faze, i to:
1. u prvoj fazi, koja započinje nakon stupanja na snagu ovoga Zakona, a završava 31. listopada 2024., nadležni ministar donosi pravilnik iz članka 11. ovoga Zakona te nadležno ministarstvo na temelju ovoga Zakona i pravilnika ustrojava Registar;
2. u drugoj fazi, koja započinje nakon ustrojavanja Registra, a završava najkasnije 31. prosinca 2024., na temelju podataka upisanih u Registar donose se sljedeći akti:
‒ Program mjera za izvršenje presuda Europskog suda za ljudska prava i odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske radi ispravljanja posljedica nepravične raspodjele socijalnog i financijskog tereta uzrokovanog reformom stambenog zakonodavstva propisanom Zakonom o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96., 48/98., 66/98., 22/06., 68/18., 105/20.) na štetu vlasnika stanova te istodobnog omogućavanja zaštićenim najmoprimcima prava na dom (u daljnjem tekstu: Program)
‒ Pravila o načinu i kalendaru isplate naknade zbog nepravične raspodjele socijalnog i financijskog tereta uzrokovanog reformom stambenog zakonodavstva propisanom Zakonom o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96., 48/98., 66/98., 22/06., 68/18., 105/20.) na štetu vlasnika stanova (u daljnjem tekstu: Pravila);
3. u trećoj fazi, koja započinje 1. siječnja 2025., operativno se provode odgovarajuće programske mjere zasebno za svaki stan upisan u Program, te se sukladno odredbama ovoga Zakona i Pravilima obeštećuju ovlaštenici prava na naknadu.
Predlaže se da se od dana kada je stan upisan u stupanja na snagu programa do ispisa stana iz Registra iznos prosječne mjesečne najamnine za taj stan određuje u visini koja odgovora prosječnoj slobodno ugovorenoj najamnini na tržištu, pri čemu je zaštićeni najmoprimac dužan plaćati vlasniku 50 % iznosa najamnine, a Republika Hrvatska preostalih 50 % (državna subvencija najamnine). Prosječne najamnine biti će utvrđene formulom koja je rezultat praćenja cijena najma na tržištu. S obzirom na kratke rokove, nemoguće je donijeti rješenja koja će za svaki pojedini stan utvrđivati mjesečnu najamninu iz usporednih podataka, ali je cilj dobiti najamnine koje odgovaraju najamninama na tržištu na najjednostavniji i najtransparentniji mogući način. Također, na taj se način osigurava i predvidivost pravne norme jer će stranke moći unaprijed računati koji će biti iznosi prosječne najamnine.
Sukladno utvrđenju Europskog suda u presudi Hegediš protiv Hrvatske (2022.) da je „iznos zaštićene najamnine ključan element u određivanju uspostavlja li se ograničenjem u odnosu na raskid ugovora o najmu stana sa zaštićenom najamninom potrebna pravična ravnoteža između općih interesa zajednice i prava vlasništva najmodavaca“ (§ 6.), ima se zaključiti da se plaćanjem vlasniku stana prosječne najamnine koje započinje odmah nakon što se pojedini stan upiše u Program (najranije od 1. siječnja 2025. nadalje), uspostavlja nužna ravnoteža na pravičnim osnovama kroz cijelo vrijeme trajanja Programa, sve do konačne provedbe odabrane programske mjere u odnosu na svaki pojedini stan.
Programske mjere razvrstavaju se u dvije temeljne skupine, a uz njih se predlaže uvođenje i opće mjere za izvršenje presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda. Opća mjera se primjenjuje na svaki stan upisan u Registar. Riječ je o subvenciji najamnine koju Republika Hrvatska, tijekom provedbe Programa, plaća vlasniku stana u kojem stanuje zaštićeni najmoprimac. Programske mjere su razvrstane po skupinama, kako slijedi:
‒ u prvoj skupini su programske mjere provedbom kojih osoba ostaje stanovati u stanu u kojem je do tada imala status zaštićenog najmoprimca
‒ drugu skupinu čine programske mjere provedbom kojih zaštićeni najmoprimac oslobađa stan od osoba i stvari te ga predaje u posjed vlasniku stana.
Osim državne subvencije najamnine kao opće mjere, predviđeno je uvođenje ukupno pet programskih mjera:
1. nagodba između stranaka o najmu stana od strane zaštićenog najmoprimca, koji u njemu stanuje, na neodređeno vrijeme sa slobodno ugovorenom najamninom na tržištu;
2. iseljenje zaštićenog najmoprimca iz stana na temelju isplate od strane Republike Hrvatske;
3. iseljenje zaštićenog najmoprimca iz stana i njegovo preseljenje u stan u vlasništvu Republike Hrvatske po osnovi najma stana uz plaćanje posebne najamnine za državni stan (tzv. državne najamnine) i uz mogućnost otkupa tog stana po povoljnim uvjetima;
4. zamjena stana vlasnika za stan u vlasništvu Republike Hrvatske i kasniji otkup tog stana, sada u vlasništvu Republike Hrvatske, od strane bivšeg zaštićenog najmoprimca po povoljnim uvjetima;
5. kupnja stana vlasnika od strane Republike Hrvatske i kasniji otkup tog stana, sada u vlasništvu Republike Hrvatske, od strane bivšeg zaštićenog najmoprimca po povoljnim uvjetima. Četvrta i peta programska mjera postavljene su alternativno.
U Zakonu se predlažu i posebne odredbe za provedbu Programa, sadržane u Glavi IV., od kojih su pojedine postupovne naravi.
Dalje se predlaže da Glava V. Zakona pod nazivom „Naknada zbog prekomjernog ograničenja prava vlasništva na stanu“ sadržava uređenje dvaju temeljnih oblika naknade (naknadu štete prema općim pravilima obveznog prava i solidarnu naknadu), kao i uređenje pretpostavki za priznavanje prava na jednu odnosno drugu vrstu naknade.
Na kraju se predlaže da se u Glavi VI. Zakona pod nazivom „Povrede odredaba ovoga Zakona“ urede kažnjiva ponašanja stranaka koja dovode do povrede samog Zakona te da se za odugovlačenje, odnosno pokušaje sprječavanja djelotvorne provedbe Zakona predvide dvije sankcije: prvo pisana opomena, a nakon toga i novčana sankcija.
3. Posljedice do kojih će dovesti donošenje Zakona
Donošenjem i provedbom ovoga Zakona ispravit će se posljedice nepravične raspodjele socijalnog i financijskog tereta uzrokovanog reformom stambenog zakonodavstva iz 1996. godine na štetu vlasnika stanova. Istodobno, provedba ovoga Zakona omogućit će zaštićenim najmoprimcima ostvarenje prava na dom.
Time će se ujedno ispraviti, na pravičnim i uravnoteženim osnovama te uz aktivno sudjelovanje Republike Hrvatske koja na sebe preuzima najveći dio tereta, povijesna nepravda koja je učinjena vlasnicima stanova kada je bivši jugoslavenski komunistički režim priznao na stanovima tih vlasnika stanarsko pravo trećim osobama. Istodobno će Republika Hrvatska pomoći tim trećim osobama, nositeljima bivšeg stanarskog prava i njihovom pravnim sljednicima, koji i danas žive u tuđim stanovima u statusu zaštićenih najmoprimaca, da pronađu svoj dom koji će u cijelosti biti pravno zaštićen. Time će se ukloniti i posljednji tragovi nepravne i manipulativne prakse bivšeg jugoslavenskog komunističkog režima po kojoj je pravno dopušteno, legitimno i društveno prihvatljivo u stanove u tuđem vlasništvu useljavati treće osobe ujedno im priznajući pravo „trajnog i nesmetanog korištenja stanom i sudjelovanja u upravljanju zgradom“, kako je stanarsko pravo bilo definirano Zakonom o stambenim odnosima iz 1974. (neovisno o tome jesu li ti stanovi prethodno oduzeti vlasniku od strane države te proglašeni društvenim vlasništvom ili ne). Zakonodavac je taj iznimno osjetljiv i složen povijesnopravni problem pokušao riješiti kroz institut „zaštićenog najma“ 1996. godine, ali u tome objektivno nije uspio, kako to pokazuju presude Europskog suda te odluke Ustavnog suda.
Ovim će se Zakonom ispuniti međunarodna obveza Republike Hrvatske utemeljena na članku 46. stavku 1. Konvencije u vezi s člankom 134. Ustava tako što će se zakonodavni model uskladiti s pravnim stajalištima Europskog suda izraženima u presudama iz skupine predmeta Statileo protiv Hrvatske . Ujedno će se ispuniti i ustavnopravna obveza Hrvatskog sabora utemeljena na članku 31. stavku 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske tako što će se zakonska rješenja uskladiti s pravnim stajalištima Ustavnog suda izraženima u odluci iz 2020. o tome da je zadaća zakonodavca prije svega „zaštititi prava vlasnika, a da pritom ne dođe do nerazmjernog zahvata u prava zaštićenih najmoprimaca, tako da on ne prelazi mjeru nužnog u danim okolnostima“ (točka 32.6. odluke Ustavnog suda iz 2020.).
Konačno, ovaj će Zakon omogućiti obeštećenje vlasnika stanova zbog prekomjernog ograničenja njihovog prava vlasništva na stanu pod pretpostavkama primjerenim demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i načelu diobe vlasti. Ovaj Zakon u tom smislu uvažava pravna stajališta Vrhovnog suda utvrđena u presudama broj: Rev 2364/2016-3 od 19. prosinca 2018. i broj: Rev 1104/2018-3 od 22. siječnja 2019.
III. OCJENA I IZVOR POTREBNIH SREDSTAVA ZA PROVOĐENJE ZAKONA
Provedba ovoga Zakona financirat će se većim dijelom iz Državnog proračuna.
Prema procjeni utemeljenoj na podacima koji su danas dostupni, Republika Hrvatska će:
isplatiti otprilike 500 zaštićenih najmoprimaca,
izgraditi otprilike 500 stanova (u Zagrebu, Splitu, Rijeci i Dubrovniku) koje će dati u najam ili prodati pod povoljnim uvjetima zaštićenim najmoprimcima,
300 stanova u svom vlasništvu dati u najam ili prodati pod povoljnim uvjetima zaštićenim najmoprimcima,
100 stanova otkupiti od vlasnika i prodati zaštićenim najmoprimcima pod povoljnijim uvjetima.
Također se procjenjuje da će Republika Hrvatska isplatiti solidarnu naknadu za cca 1.400 vlasnika u ukupnom iznosu od cca 14 milijuna eura te će platiti razliku najamnina za 2025. i 2026. u ukupnom iznosu od šest milijuna eura u dvije godine.
Bitno je naglasiti da se u ovom trenutku vode sudski sporovi za isplatu razlike između zaštićene najamnine i tržišne najamnine čiji bi ukupni troškovi, s obzirom na to da se sudska praksa stabilizirala, ubrzo mogli iznositi nekoliko milijuna eura godišnje, na koju činjenicu također treba računati pri razmatranju potrebnih sredstava za provedbu ovoga Zakona.
Ukupan trošak provedbe Zakona za državni proračun procjenjuje se na 107 milijuna eura. Međutim, osnovano je pretpostaviti da će veći broj zaštićenih najmoprimaca iskazati namjeru otkupa stanova po povlaštenim cijenama, jer im je dugoročno to i više nego isplativo. Pretpostavi li se da će otkup obuhvatiti 2/3 stanova, odnosno 600 stanova po prosječnom iznosu od 50.000,00 eura po stanu, u državni proračun će se sliti sredstva koja će biti dostatna za pokrivanje više od četvrtine troškova provedbe ovoga Zakona.
Prilikom izgradnje zgrada očekuje se suradnja i pomoć jedinica lokalne samouprave jer je rješavanje stambenih problema zaštićenih najmoprimaca bila njihova zakonska obveza te su sredstva od prodaje stanova u društvenom vlasništvu trebala biti namjenski uložena radi rješavanja tih problema. Kako se to nije dogodilo, a radi konačnog rješenja navedenih problema predlaže se da jedinice lokalne samouprave u kojima ima najviše zaostalih slučajeva zaštićenog najma stanova financiraju komunalnu infrastrukturu te se odreknu komunalnog doprinosa prilikom izgradnje zgrada.
Komentirate u ime: MINISTARSTVO PROSTORNOGA UREĐENJA, GRADITELJSTVA I DRŽAVNE IMOVINE
DIO I.