I. USTAVNA OSNOVA ZA DONOŠENJE ZAKONA

Ustavna osnova za donošenje novog Zakona o upravnim sporovima sadržana je u odredbi članka 2. stavka 4. podstavka 1. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 85/10. - pročišćeni tekst i 5/14. - Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske).

II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE UREĐUJU ZAKONOM TE POSLJEDICE DONOŠENJA ZAKONA

Stupanjem na snagu Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10.) započela je provedba reforme upravnog spora. Zakon o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske i 29/17. i 110/21.; dalje u tekstu: ZUS) temeljni je izvor upravnosudskog postupovnog prava koji je više puta mijenjan s ciljem da se prevladaju uočeni problemi u njegovoj primjeni i unaprijedi sustav osiguranja zakonitosti i sudske zaštite prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela . Unatoč navedenom, problemi nisu u potpunosti otklonjeni, a samim izmjenama i dopunama ZUS-a se na jasan i pregledan način ne bi mogle ugraditi značajne novine kojima se osigurava veća pravna sigurnost i ostvaruje bolja zaštita prava stranaka .

Novi Zakon ima devet dijelova:

- prvi dio se odnosi na opće odredbe kojima se propisuje predmet i cilj novog Zakona, predmet upravnog spora, načela upravnog spora, nadležnost i sastav suda, stranke u upravnom sporu i njihovo zastupanje,

- drugi dio obuhvaća prvostupanjski upravni spor koji započinje podnošenjem tužbe, postupanje suda po tužbi, dokaze i izvođenje dokaza, zakazivanje i vođenje rasprave, poduzimanje drugih radnji u sporu i donošenje sudske odluke,

- treći dio se odnosi na žalbu kao redoviti pravni lijek, obnovu spora i zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne odluke kao izvanredne pravne lijekove,

- četvrti dio obuhvaća troškove upravnog spora,

- peti dio se odnosi na izvršenje sudskih odluka,

- šestim dijelom se propisuje ocjena zakonitosti općih akata,

- sedmi dio se odnosi na poseban način rješavanja upravnih sporova,

- osmi dio obuhvaća novčane kazne i

- deveti dio su prijelazne i završne odredbe.

Osnova novog Zakona je osuvremenjivanje upravnog spora, bolja zaštita prava stranaka, sprečavanje bespotrebnog opterećenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (dalje u tekstu: Visoki upravni sud) i Upravnog suda u Zagrebu, poticanje proaktivnijeg pristupa suda u rješavanju predmeta, skraćivanje trajanja upravnog spora, procesna disciplina, osjećaj izvjesnosti za stranke te uklanjanje podnormiranosti.

Naime, novim Zakonom se, s obzirom na to da je Republika Hrvatska država članica Europske unije, izričito propisuje da u upravnom sporu sud odlučuje, između ostalog, na temelju pravne stečevine Europske unije.

Nadalje, budući da je nekim posebnim zakonima, na primjer: Zakonom o žigu („Narodne novine", broj 14/19.), Zakonom o patentu („Narodne novine", broj 16/20.), propisano da su predmetni upravni sporovi hitni, a ne postoji nikakva opravdanost u hitnosti tih upravnih sporova u odnosu na druge upravne sporove, potrebna je dopuna članka 8. ZUS-a na način da se o graničava mogućnost da se posebnim zakonima propisuju rokovi za donošenje odluke u upravnom sporu te se rokovi smiju propisivati samo u sporovima na koje se primjenjuju organski zakoni ili kada obveza hitnosti proizlazi iz pravnoobvezujućih akata Europske unije.

Također, posebnim zakonima propisuje se prvostupanjska nadležnost Visokog upravnog suda, na primjer: Zakonom o javnoj nabavi („Narodne novine", broj 120/16., 114/22.), Zakonom o pravu na pristup informacijama („Narodne novine", broj 25/13., 85/15., 69/22.) , Zakonom o elektroničkim komunikacijama („Narodne novine", broj 76/22.), Zakonom o poštanskim uslugama („Narodne novine", broj 144/12., 153/13., 78/15., 110/19.), Zakonom o regulaciji tržišta željezničkih usluga i zaštita prava putnika u željezničkom prijevozu („Narodne novine", broj 104/17.), Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja („Narodne novine", broj 79/09., 80/13., 41/21.), Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine", broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 123/17., 98/19., 144/20. ), Zakonom o registru birača („Narodne novine" broj 144/12., 105/15., 98/19.) čime se odstupa od temeljnog pravila o dvostupanjskom upravnom sudovanju, a Visoki upravni sud, koji prvenstveno rješava najsloženije upravne sporove, nepotrebno se opterećuje. S obzirom na navedeno potrebna je dopuna članka 12. ZUS-a na način da se ograniči propisivanje nadležnosti Visokog upravnog suda.

Posebnim zakonima propisuje se i mjesna nadležnost Upravnog suda u Zagrebu, na primjer: Zakonom o naknadama u području intelektualnog vlasništva („Narodne novine", broj 66/21.), Zakon o kreditnim institucijama („Narodne novine" broj 159/13., 19/15., 102/15., 15/18., 70/19., 47/20., 146/20., 151/22.), Zakonom o zaštiti topografija poluvodičkih proizvoda („Narodne novine", broj 173/03., 76/07., 30/09., 49/11., 46/18.), Zakonom o oznakama zemljopisnog podrijetla i oznakama izvornosti proizvoda i usluga („Narodne novine", broj 173/03., 186/03., 54/05., 76/07., 49/11., 46/18.), Zakonom o industrijskom dizajnu („Narodne novine", broj 173/03., 54/05., 76/07., 30/09., 49/11., 46/18.), Zakonom o autorskom pravu i srodnim pravima („Narodne novine", broj 111/21.), Zakonom o žigu („Narodne novine", broj 14/19.), Zakonom o patentu („Narodne novine", broj 16/20.), Zakonom o izdavanju pokrivenih obveznica i javnom nadzoru pokrivenih obveznica („Narodne novine", broj 53/22.) te je potrebna dopuna članka 13. ZUS-a kako bi se spriječilo nepotrebno opterećenje Upravnog suda u Zagrebu u odnosu na druge upravne sudove.

Nadalje, zbog složenosti pojedinih predmeta u upravnim sporovima potrebna je dopuna  članka 14. ZUS-a na način da se uvede mogućnost da u posebnim slučajevima i pod određenim uvjetima u upravnim sporovima pred upravnim sudovima odlučuje vijeće.

Institut oglednog spora primjenjuje se ako je u pet ili više prvostupanjskih upravnih sporova predmet tužbe iste pravne i činjenične prirode, čime se ostvaruje načelo ekonomičnosti, pravna sigurnost i osjećaj izvjesnosti za stranke.

Budući da ZUS u odnosu na poslovnu sposobnost fizičke osobe i valjanost zastupanja upućuje na odgovarajuću primjenu Zakona o parničnom postupku (članak 20. stavak 7. i članak 21. stavak 2. ZUS-a) predmetno, s obzirom na specifičnosti upravnog spora, stvara probleme u primjeni te se stoga novim Zakonom u potpunosti razrađuju navedene odredbe (članci 17. do 37. novog Zakona).

Također, radi procesne discipline i uklanjanja dvojbi koje su postojale u podrednoj primjeni Zakona o parničnom postupku (članak 33. stavak 5., članak 34. stavak 3. i članak 54. stavak 2. ZUS-a) novi Zakon u cijelosti propisuje i detaljno razrađuje dokaze i izvođenje dokaza u upravnom sporu, pribavljanje dokaza te održavanje reda.

Nadalje, novim Zakonom uklanja se i podnormiranost u odnosu na raspravu (članci 37. do 39. ZUS-a). Detaljnim razrađivanjem odredbi od zakazivanja do zaključivanja rasprave potiče se proaktivniji pristup suda u rješavanju predmeta i procesna disciplina stranaka, što u konačnici dovodi do skraćivanja trajanja upravnog spora.

Upotpunjuju se i uočene praznine ZUS-a te se novim Zakonom propisuje proširenje tužbenog zahtjeva u sporu pokrenutom zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke, spajanje upravnih sporova i donošenje dopunske presude.

Članak 66. ZUS-a se mijenja na način da se u žalbenom postupku propisuje bolja zaštita prava stranaka na način da novi Zakon radi razliku između bitnih odredaba upravnog spora koje su utjecale ili su mogle biti od utjecaja na donošenje zakonite i pravilne odluke i bitnih povreda upravnog spora koje zbog svoje težine uvijek utječu na donošenje zakonite odluke i takve povrede taksativno navodi.

Također, mijenja se i članak 76. ZUS-a koji se odnosi na obnovu spora te se propisuje bolja zaštita prava stranaka na način da se uvodi mogućnost obnove spora okončanog rješenjem, a kao razlozi obnove dodaju se slučajevi kada je postupak pred Europskim sudom za ljudska prava okončan prijateljskim rješenjem spora u skladu s člankom 39. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, odnosno jednostranim priznanjem povrede u skladu s člankom 62.A Poslovnika Europskog suda za ljudska prava i kada je odluka u oglednom sporu na temelju koje su riješeni ogledni sporovi stavljena izvan snage.

Izmjenom članka 78. ZUS-a omogućuje se strankama izravan pristup Vrhovnom sudu Republike Hrvatske. Naime, novim Zakonom se propisuje da zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne odluke može podnijeti protivna stranka ako je Državno odvjetništvo Republike Hrvatske bilo stranka u upravnom sporu ili je zastupalo tuženika u upravnom sporu i stranka ako Državno odvjetništvo Republike Hrvatske utvrdi da ne postoje uvjeti za podnošenje zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti, a o tome ne obavijesti stranku najkasnije u roku od tri mjeseca od dana podnošenja prijedloga.

Nadalje, mijenjaju se i nadopunjuju odredbe koje se odnose na troškove upravnog spora, izvršenje sudskih odluka i ocjenu zakonitosti općih akata.

Naime, novim Zakonom uklanja se podnormiranost u odnosu na troškove upravnog spora (članak 79. ZUS-a) čime se ostvaruje procesna disciplina stranaka, što u konačnici dovodi do skraćivanja trajanja upravnog spora i smanjenja troškova postupka. Također, sprečava se zlouporaba prava stranka koja im pripadaju u sporu na način da nemaju pravo na naknadu troškova.

Novi Zakon propisuje proaktivniji pristup izvršenju odluka u odnosu na članke 81. i 82. ZUS-a te se uvode novčane kazne za čelnika nadležnog javnopravnog tijela ako tuženik odnosno tijelo nadležno za izvršenje bez opravdanih razloga ne donese novu odluku u roku koji je određen presudom, ako u roku od 15 dana ne dostavi sudu odgovor na zahtjev za izvršenje i ako u izvršenju presude donese novu odluku koja je protivna izreci presude, pravnom shvaćanju ili primjedbama suda . Sud će izricati daljnje novčane kazne sve dok tuženik odnosno tijelo nadležno za izvršenje ne donese novu odluku o izvršenju presude.

Također, radi bolje zaštite prava stranaka ukida se pojedinačna odluka javnopravnog tijela kao preduvjet za pokretanje postupka za ocjenu zakonitosti općeg akt (članak 83. ZUS-a) te p ostupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom koji smatraju da su im općim aktom povrijeđena njihova prava ili pravni interes. Također, detaljno se razrađuje postupak ocjene zakonitosti općih akata.

III.OCJENA POTREBNIH SREDSTAVA ZA PROVOĐENJE ZAKONA

Za provedbu ovoga zakona nije potrebno osigurati dodatna sredstva u državnom proračunu.

IV.TEKST PRIJEDLOGA ZAKONA

Tekst prijedloga zakona dan je u obliku Prijedloga Zakona o upravnim sporovima.

ZAKON O UPRAVNIM SPOROVIMA

Prvi dio   OPĆE ODREDBE

Glava I.   TEMELJNE ODREDBE

Predmet Zakona

Članak 1.

Ovim se Zakonom uređuju nadležnost, sastav suda i pravila postupka na temelju kojih upravni sudovi odlučuju o zakonitosti odluka javnopravnih tijela o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka te o zakonitosti postupanja javnopravnih tijela iz područja upravnog prava (u daljnjem tekstu: upravni spor).

Cilj Zakona

Članak 2.

(1) Cilj je ovoga Zakona osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela.

(2) Javnopravnim tijelom u smislu ovoga Zakona smatra se tijelo državne uprave i drugo državno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravna osoba koja ima javnu ovlast i pravna osoba koja obavlja javnu službu (pružatelj javnih usluga).

Predmet upravnog spora

Članak 3.

(1) Predmet upravnog spora jesu:

1. ocjena zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari (upravni akt) protiv koje nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek,

2. ocjena zakonitosti postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes stranke protiv kojeg nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek,

3. ocjena zakonitosti propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke odnosno da postupi prema propisu,

4. ocjena zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugovora.

(2) Predmet upravnog spora je i ocjena zakonitosti općeg akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koja ima javnu ovlast i pravne osobe koja obavlja javnu službu (u daljnjem tekstu: opći akt).

Iznimke od vođenja upravnog spora

Članak 4.

(1) Upravni spor ne može se voditi u stvarima u kojima je sudska zaštita osigurana izvan upravnog spora.

(2) Upravni spor ne može se voditi o pravilnosti pojedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocjene javnopravnog tijela, ali se može voditi o zakonitosti takve odluke, granicama ovlasti i svrsi radi koje je ovlast dana.

(3) Upravni spor ne može se voditi protiv postupovne odluke javnopravnog tijela, već se takva odluka može pobijati tužbom protiv odluke o glavnoj stvari, ako zakonom nije drukčije propisano.

Načelo zakonitosti

Članak 5.

U upravnom sporu sud odlučuje na temelju Ustava, pravne stečevine Europske unije, međunarodnih ugovora, zakona i drugih važećih izvora prava.

Načelo izjašnjavanja stranke

Članak 6.

(1) Prije donošenja presude sud će svakoj stranci dati mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora.

(2) Sud može odlučiti u upravnom sporu bez davanja stranci mogućnosti da se izjasni samo u slučajevima propisanim zakonom.

Načelo usmene rasprave

Članak 7.

(1) U upravnom sporu sud odlučuje na temelju usmene, neposredne i javne rasprave.

(2) Sud može odlučiti u upravnom sporu bez održavanja rasprave samo u slučajevima propisanim ovim Zakonom.

Načelo učinkovitosti

Članak 8.

(1) Sud će upravni spor provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućit će zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te će odluku donijeti u razumnom roku.

(2) U slučajevima kada se posebnim zakonom propisuje rok za rješavanje upravnog spora, predlagatelj posebnog zakona dužan je razloge za takvo propisivanje roka detaljno i razumno obrazložiti.

(3) Rokovi za rješavanje upravnog spora mogu se propisivati samo organskim zakonima, iznimno, i drugim zakonima kada obveza hitnosti proizlazi iz pravnoobvezujućih akata Europske unije.

Načelo pomoći neukoj stranci