2.

UTVRĐIVANJE PROBLEMA

2.1.

Zakonom o sustavu unutarnjih kontrola u javnom sektoru („Narodne novine“, broj 78/15 i 102/19) uređuje se sustav unutarnjih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske, uključujući i unutarnju reviziju kao dio sustava unutarnjih kontrola. Zakon je donesen 2015. godine, a njegove prve izmjene i dopune donijete su 2019. godine.

Zakonom je propisano da se o funkcioniranju sustava unutarnjih kontrola izvještava na godišnjoj razini sukladno propisima kojima se uređuje davanje Izjave o fiskalnoj odgovornosti. Izmjenama i dopunama Zakona o fiskalnoj odgovornosti koje su usvojene u srpnju 2023. prošireni su obveznici sastavljanja i predaje Izjave o fiskalnoj odgovornosti te je zbog navedenoga potrebno uskladiti obveznike Zakona o fiskalnoj odgovornosti s obveznicima primjene ovog Zakona.

Jedan od strateških ciljeva Republike Hrvatske je punopravno članstvo u Organizaciji za ekonomsku suradnju i razvoj (u daljnjem tekstu: OECD). Republika Hrvatska je kao međunarodni standard korporativnog upravljanja u trgovačkim društvima i drugim pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske prepoznala standarde OECD-a. Smjernice za korporativno upravljanje u poduzećima u državnom vlasništvu (engl. OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises ) predstavljaju međunarodno prihvaćeni normativ kako države trebaju provoditi funkciju državnog vlasništva. U lipnju 2021. godine izrađen je i na službenim stranicama OECD-a objavljen Pregled korporativnog upravljanja u pravnim osobama u državnom vlasništvu u Republici Hrvatskoj (eng. Review of the Corporate Governance of State-Owned Enterprises Croatia , OECD 2021) koji, između ostaloga, sadrži preporuke za unaprjeđenje korporativnog upravljanja u trgovačkim društvima u državnom vlasništvu. Dio preporuka se planira implementirati kroz poseban Zakon o pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske, a dio preporuka koji se odnosi na područje unutarnje revizije te uspostavu integriranog upravljanja rizicima ugradit će se u odredbe ovog Zakona. Te preporuke se odnose na sljedeće:

◊ jačanje sustava unutarnje kontrole mjerama koje štite neovisnost unutarnjih revizora;

◊ osigurati da Zakon na odgovarajući način integrira međunarodnu dobru praksu za upravljanje rizicima kako se preporučuje u OECD ACI smjernicama te naprave potrebna pojašnjenja između funkcija upravljanja rizikom, unutarnje kontrole i unutarnje revizije s ciljem unaprjeđenja postojećih praksi upravljanja rizicima u javnom sektoru, a posebice u pravnim osobama u državnom vlasništvu.  Prema rezultatima istraživanja provedenih na tržištu Republike Hrvatske 2015., 2019. i 2022. godine, upravljanje rizicima u državnim poduzećima ne provodi se primjenom integriranog pristupa te se svodi, uz neke iznimke, primarno na operativne aktivnosti kojima se ne mogu adresirati brojni strateški rizici, sve relevantniji ESG rizici te rizik korupcije i integriteta. 

◊ osnaživanje nadzornih odbora i njegovih odgovarajućih pododbora (odbor za rizike, revizijski odbor) u izvršavanju funkcije određivanja strategije i nadzora upravljanja.

Nadalje, postojeće odredbe Zakona nisu usklađene s Globalnim standardima za unutarnju reviziju, čija je primjena započela u siječnju 2025.

U područje upravljanja nepravilnostima koje je dijelom propisano ovim Zakonom uočene su određene nejasnoće u samoj primjeni. Zakonom o zaštiti prijavitelja nepravilnosti („Narodne novine“, broj 46/22) propisane su zadaće povjerljivih osoba i način njihova imenovanja koji se značajno razlikuje od uloge osoba za nepravilnosti koje su propisane ovim Zakonom i koje su usmjerene na zaprimanje prijava koje mogu imati štetan utjecaj na proračunska sredstva. Trenutno Zakon o sustavu unutarnjih kontrola u javnom sektoru propisuje za ministarstva i druga državna tijela na razini razdjela organizacijske klasifikacije te jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave koje su obvezne imati povjerljivu osobu sukladno zakonu kojim je uređena prijava nepravilnosti i zaštita prijavitelja nepravilnosti, da je povjerljiva osoba ujedno i osoba za nepravilnosti u skladu s ovim Zakonom i podzakonskim propisima donesenima na temelju ovoga Zakona. Ovim Zakonom je potrebno urediti poduzimanje radnji protiv nepravilnosti koje mogu imati utjecaj na proračunska sredstva, ali bez izjednačavanja obveza osobe za nepravilnosti s ulogom povjerljive osobe čije su nadležnosti propisane  Zakonom o zaštiti prijavitelja nepravilnosti.

2.2.

Izvor podataka:

Zakon o sustavu unutarnjih kontrola u javnom sektoru („Narodne novine“, broj 78/15 i 102/19)

OECD Smjernice za korporativno upravljanje u poduzećima u državnom vlasništvu

3.

UTVRĐIVANJE POSEBNOG CILJA

3.1.

Opis posebnog cilja

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu unutarnjih kontrola u javnom sektoru želi se:

◊ uskladiti obveznike primjene Zakona s obveznicima Zakona o fiskalnoj odgovornosti, čije su izmjene usvojene u srpnju 2023. godine;

◊ ugraditi preporuke OECD-a o uspostavi integriranog upravljanja rizicima s posebnim naglaskom na trgovačka društva i druge pravne osobe u većinskom vlasništvu Republike Hrvatske i/ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave;

◊ dodatno naglasiti odgovornost funkcije unutarnje revizije u trgovačkim društvima i drugim pravnim osobama u većinskom vlasništvu RH prema nadzornom (revizijskom) odboru, gdje je uspostavljen, a sukladno preporukama OECD-a;

◊ izbjeći preklapanja odnosno jasnije definirati ulogu osobe za nepravilnosti koja je propisana ovim Zakonom u odnosu na povjerljive osobe koje su propisane Zakonom o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, kao i dodatno unaprijediti/pojasniti odredbe Zakona za koje se primjenom u praksi pokazala potreba

3.2.

Opis svrhe propisa

1) Predloženim Izmjenama i dopunama Zakona o sustavu unutarnjih kontrola u javnom sektoru usklađuju se obveznici ovog Zakona s obveznicima Zakona o fiskalnoj odgovornosti čije su izmjene usvojene u srpnju 2023. na način da će novi obveznici postati i:

◊ trgovačka društva u kojima Republika Hrvatska i/ili jedna ili više jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pojedinačno ili kumulativno većinsko vlasništvo;

◊ pravne osobe od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku koje Vlada Republike Hrvatske utvrđuje odlukom („Narodne novine“, broj 147/21 i 78/23), a koje su upisane u Registar trgovačkih društava i drugih pravnih osoba obveznika davanja Izjave o fiskalnoj odgovornosti koji vodi Ministarstvo financija; te

◊ trgovačka društva i druge pravne osobe u kojima obveznici primjene Zakona upisani u Registar proračunskih i izvanproračunskih korisnika te u Registar trgovačkih društava i drugih pravnih osoba obveznika davanja Izjave imaju pojedinačno ili kumulativno većinsko vlasništvo ili su njihovi osnivači.

2) Predloženim izmjenama i dopunama Zakona jasnije će se definirati obveza integriranog upravljanja rizicima za sve obveznike primjene Zakona i usklađivanje s međunarodnim standardima (COSO ERM). Dodatno, uprave trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u kojima je većinski vlasnik odnosno osnivač Republika Hrvatska i/ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i koje ispunjavaju uvjete za razvrstavanje u velike poduzetnike sukladno zakonu koji uređuje računovodstvo poduzetnika se obvezuje na:

- usvajanje politike i strategije upravljanja rizicima (uz suglasnost odbora)

- uspostavu funkcije za upravljanje rizicima, odnosno, uz suglasnost odbora za imenovanje osobe koja će rukovoditi funkcijom integriranog upravljanja rizicima

- obvezu osobe koja će biti na čelu te kontrolne funkcije na polugodišnje izvještavanje uprave i odbora o integriranom upravljanju rizicima i provedbi strategije.

Zakonom se na taj način propisuje razdvajanje poslovnih funkcija i dužnosti nadzornog odbora (i odbora za rizike kao pododbora nadzornog odbora), uprave, osobe koja će rukovoditi funkcijom integriranog upravljanja rizicima te unutarnje revizije. Propisuje se da odbor nadzire funkcioniranje integriranog upravljanja rizicima te mora najmanje jednom godišnje procijeniti primjenu strategija i politika kao i djelotvornost postupaka integriranog upravljanja rizicima i dati upravi preporuke za unaprjeđenje. Time se želi jačati uloga nadzornog odbora i u području upravljanja rizicima, što je jedna od preporuka OECD-a.

Ministar financija će na temelju Zakona, za sve obveznike primjene Zakona, donijeti Smjernice za integrirano upravljanje rizicima.

3) Predloženim izmjenama i dopunama Zakona jača se neovisnost unutarnjih revizora, posebice u trgovačkim društvima u kojima je uspostavljen odbor (nadzorni odbor i revizijski odbor kao njegov pododbor). Izmjenama i dopunama Zakona je dodatno naglašena važnost odbora kao nadzornog tijela u odnosu na unutarnju reviziju, na način da je izmijenjen postojeći redoslijed stavaka te se prvo propisuju odredbe vezane uz institucije gdje je uspostavljen odbor, a zatim kao iznimka, odredbe koje se odnose na institucije koje nemaju odbore, a imaju uspostavljenu funkciju unutarnje revizije. Odbor (kao i u postojećem Zakonu) daje prethodnu suglasnost na imenovanje i razrješenje rukovoditelja unutarnje revizije, strateške i godišnje planove unutarnje revizije, a rukovoditelj unutarnje revizije o provedbi preporuka izvještava i upravu društva i odbor. Time je dodatno naglašena važnost odbora kao nadzornog tijela.

4) Izmjenama i dopunama Zakona uskladit će se postojeće odredbe s Globalnim standardima za unutarnju reviziju, čija je primjena započela u siječnju 2025. Predložene su izričajne dorade i manje izmjene u dijelu članaka vezanih uz unutarnju reviziju (npr. uvodi se izraz „funkcija“ unutarnje revizije, svrha unutarnje revizije se usklađuje s novim Standardima i sl.).

Uz navedeno, u Zakon se uvrštava odredba da ministar financija može pokrenuti obavljanje zajedničkih unutarnjih revizija čime se želi dati na važnosti zajedničkom revizijskom djelovanju u javnom sektoru, u cilju sagledavanja značajnih rizika i unaprjeđenje sustava.

5) U području upravljanja nepravilnostima jasnije će se odvojiti obveza upravljanja nepravilnostima u odnosu na obveze propisane Zakonom o zaštiti prijavitelja nepravilnosti. Ukinut će se obveza godišnjeg izvještavanja o prijavljenim nepravilnostima te će se propisati obveza obavještavanja Sektoru za proračunski nadzor Ministarstva financija o zaprimljenoj prijavi o nepravilnosti, u roku od 15 dana od zaprimanja prijave.

6) Uz postojeće propisane prekršajne odredbe vezane uz uspostavu funkcije unutarnje revizije te područje upravljanja nepravilnostima, uvodi se i prekršajna odredba za trgovačka društva i druge pravne osobe u većinskom vlasništvu Republike Hrvatske i/ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koji imaju status velikih poduzetnika, u slučaju neuspostavljanja integriranog upravljanja rizicima sukladno članku 17.a ovoga Zakona. Navedeno podrazumijeva usvajanje politike i strategije integriranog upravljanja rizicima, imenovanje osobe koja rukovodi kontrolnom funkcijom za integrirano upravljanje rizicima te implementaciju integriranog upravljanja rizicima. Za prekršajne odredbe povećava se iznos novčanih kazni.

3.3.

Razmotrena druga moguća normativna i nenormativna rješenja

S obzirom da se ovo područje uređuje zakonom, druga rješenja nisu moguća.

3.4.

Izvor podataka:

Zakon o sustavu unutarnjih kontrola u javnom sektoru („Narodne novine“, broj 78/15 i 102/19)

4.

UTVRĐIVANJE UČINAKA I ADRESATA

4.1.

Posebni cilj:

a. Usklađenje obveznika Zakona s obveznicima Zakona o fiskalnoj odgovornosti (izmjene iz srpnja 2023.)

b. Preporuke OECD-a:

           - Uspostava integriranog upravljanja rizicima u javnom sektoru

           - Jačanje neovisnosti unutarnjih revizora u društvima u kojima je uspostavljen odbor  

           (nadzorni odbor i revizijski odbor kao njegov pododbor)

c. Usklađenje s novim Globalnim standardima za unutarnju reviziju

d. Ostale izmjene:

- ukidanje obveze godišnjeg izvještavanja o prijavljenim nepravilnostima

- propisuje se obveza obavještavanja Sektora za proračunski nadzor Ministarstva financija o zaprimljenoj prijavi o nepravilnosti

- brisanje odredbi Zakona koje se odnose na povjerljive osobe koje se imenuju sukladno Zakonu o zaštiti prijavitelja nepravilnosti

- uvođenje odredbe kojom ministar financija može zatražiti pokretanje zajedničkih unutarnjih revizija

- povećan je iznos novčanih kazni (s 5-25 tisuća kuna) na iznose od 2.000 do 5.000 eura

4.1.1.

Učinci na gospodarstvo:

Adresati:

Donošenje predloženog Zakona dio je sveobuhvatne reforme u području korporativnog upravljanja u pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske te će doprinijeti uspostavljanju jedinstvenog regulatornog okvira u potpunosti usklađenog s međunarodno prihvaćenim standardima i praksama OECD-a. Njegova provedba dovest će do integriranog upravljanja rizicima u cilju osiguranja ostvarenja javnih i komercijalnih ciljeva.

Također proširenje obveznika primjene Zakona, potaknut će uspostavu sustava unutarnjih kontrola usklađenu s općeprihvaćenim međunarodnim standardima za unutarnje kontrole.

- trgovačka društva u kojima RH i/ili jedna ili više JLPRS imaju pojedinačno ili kumulativno većinsko vlasništvo;

- pravne osobe od posebnog interesa za RH koje Vlada utvrđuje odlukom, a koje su upisane u Registar trgovačkih društava i drugih pravnih osoba obveznika davanja Izjave;

- trgovačka društva i druge pravne osobe u kojima obveznici primjene Zakona upisani u Registar proračunskih i izvanproračunskih korisnika te u Registar trgovačkih društava i drugih pravnih osoba imaju pojedinačno ili kumulativno većinsko vlasništvo ili su njihovi osnivači (društva kćeri i sl.)

4.1.2.

Učinci na održivi razvoj:

Adresati:

Nisu utvrđeni učinci na održivi razvoj.

Nisu utvrđeni adresati.

4.1.3.

Učinci na socijalnu skrb:

Adresati:

Nisu utvrđeni učinci na socijalnu skrb.

Nisu utvrđeni adresati.

4.1.4.

Učinci na zaštitu ljudskih prava:

Adresati:

Nisu utvrđeni učinci na zaštitu ljudskih prava.

Nisu utvrđeni adresati.

4.1.5.

Učinci na druga područja:

Adresati:

Nisu utvrđeni učinci na druga područja.

Nisu utvrđeni adresati.

Nisu utvrđeni učinci ni adresati u području socijalne skrbi.

Nisu utvrđeni učinci ni adresati u području zaštite ljudskih prava.

5.5.

Analiza učinaka i adresata u drugim područjima:

Nisu utvrđeni učinci ni adresati u drugim područjima.

5.6.

Izvor podataka:

Zakon o sustavu unutarnjih kontrola u javnom sektoru („Narodne novine“, broj 78/15 i 102/19)

OECD Smjernice za korporativno upravljanje u poduzećima u državnom vlasništvu

6.2.

Konzultacije:

Istovremeno s provedbom postupka savjetovanja, Obrazac iskaza dostavlja se na mišljenje Uredu za zakonodavstvo i nadležnim tijelima.