1. PROBLEM

Zakon o zaštiti prirode (Narodne novine, broj 80/13) stupio je na snagu 6. srpnja 2013. godine te je u više od godinu dana njegove primjene uočena potreba za određenim izmjenama i dopunama obzirom su u njegovoj praktičnoj primjeni uočeni određeni nedostaci. Navedeni nedostaci odnose se prvenstveno na:

- nejasno i nedovoljno precizno definiranje određenih pojmova iz Zakona

- potrebu jasnijeg definiranja nadležnosti tijela za obavljanje upravnih poslova, odnosno stručnih poslova zaštite prirode

- složenost i trajanje postupka ocjene prihvatljivosti za ekološku mrežu te neusklađenost nadležnosti tijela koja provode postupaka ocjene prihvatljivosti za ekološku mrežu u odnosu na nadležnosti za provedbu postupka procjene utjecaja zahvata na okoliša te strateške procjene sukladno Zakonu o zaštiti okoliša (Narodne novine, broj 80/2013)

- nejasno utvrđene nadležnosti za provedbu mjera očuvanja vrsta i stanišnih tipova koji su ciljevi očuvanja ekološke mreže, odnosno potrebu jasnijeg definiranja nadležnosti javnih ustanova nacionalnih parkova i parkova prirode te javnih ustanova nadležnih za upravljanje zaštićenim prirodnim vrijednostima županija, osobito u odnosu na nadležnosti drugih korisnika prostora temeljem planova gospodarenja prirodnim dobrima

- nedovoljno jasno definirane odredbe koje se odnose na zavičajne divlje vrste čije se uzimanje iz prirode provodi uz primjenu mjera upravljanja i zaštite u svrhu njihovog održivog korištenja

- neprecizne odredbe kojima se ovlašćuju pravne osobe za obavljanje poslova oporavilišta za žive životinje koje pripadaju nekoj strogo zaštićenoj vrsti, a koje su pronađene u prirodi iscrpljene, bolesne, ozlijeđene, ranjene ili otrovane, odnosno za zbrinjavanje divljih koje su zaplijenjene ili oduzete na temelju odredbi ovoga Zakona ili posebnog propisa kojim se uređuje prekogranični promet i trgovina divljim vrstama, kao i nepostojanje jasne pravne osnove za financiranje zbrinjavanja navedenih kategorija životinja

- neprecizne odredbe kojima se ovlašćuju pravne osobe za obavljanje poslova genskih banaka

- nedovoljno precizno utvrđivanje nadležnosti za donošenje akta o proglašenju zaštićenog područja posebno ako se područje koje se želi zaštiti nalazi na području dvije ili više jedinica područne (regionalne) samouprave

- nedovoljno precizno definiranje nadležnosti za osnivanje javnih ustanova za upravljanje zaštićenim područjima posebno ako je osnivač jedinica lokalne samouprave i nedovoljno precizno definiranje njihove stvarne nadležnosti

- neprecizno definiran način upisa pravnog režima u katastar i zemljišnu knjigu

- nepotpune postupovne odredbe u svrhu primjene određenih instituta koje omogućava Zakon o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 147/09) kao što je uvođenje pridržaja ukidanja rješenja

- nedostatke u provođenju postupka dodjele koncesijskog odobrenja

- potrebu drugačijeg definiranja nadležnosti u svezi praćenje stanja vrsta i stanišnih tipova, koje će omogućiti da središnje tijelo državne uprave nadležno za poslove lovstva, slatkovodnog i morskog ribarstva bude nadležno za uspostavu i organizaciju praćenja stanja nekih lovnih i ribolovnih vrsta  

- nepostojanje pravne osnove za donošenje Programa financiranja područja ekološke kojeg je Republika Hrvatska dužna pripremiti i predočiti Europskoj komisiji u svrhu planiranja financijskih sredstava za provedbu mjera očuvanja područja ekološke mreže

- nepotpune prekršajne odredbe, a osobito nemogućnost kažnjavanja fizičke osobe koja nije odgovorna osoba u pravnoj osobi, kao i potreba dodatnog usklađivanja sa Prekršajnim zakonom (Narodne novine, br. 107/07, 39/13, 157/13 i 110/15).

Nadalje, potrebno je uskladiti Zakon s odredbama Odluke o smanjenju broja agencija, zavoda, fondova i drugih pravnih osoba s javnim ovlastima i osnivanju Povjerenstva za provedbu racionalizacije sustava agencija, zavoda, fondova i drugih pravnih osoba s javnim ovlastima, Klasa: 022-03/15-04/152, URBROJ: 50301-05/16-15-1 koju je Vlada Republike Hrvatske donijela 23. travnja, a temeljem koje se Državni zavod za zaštitu prirode zajedno s Agencijom za zaštitu okoliša integrira u Hrvatsku agenciju za okoliš i prirodu.

Također, od strane Europske komisije ukazano je na potrebu dodatnog usklađivanja Zakona s odredbama Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL L 206, 22.07.1992.), kako je zadnje izmijenjena i dopunjena Direktivom Vijeća 2013/17/EU od 13. svibnja 2013. o prilagodbi određenih direktiva u području okoliša zbog pristupanja Republike Hrvatske (SL L 158, 10.6.2013.) i Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenog 2009. o očuvanju divljih ptica (kodificirana verzija) (SL L 20, 26.01.2010.), kako je zadnje izmijenjena i dopunjena Direktivom Vijeća 2013/17/EU od 13. svibnja 2013. o prilagodbi određenih direktiva u području okoliša zbog pristupanja Republike Hrvatske (SL L 158, 10.6.2013.). U vezi s tim, normativnim rješenjem će se omogućiti i dodatno usklađivanje s odredbama spomenutih direktiva i to u dijelu očuvanja i upravljanja ekološkom mrežom Natura 2000 te očuvanjem strogo zaštićenih vrsta.

2. CILJEVI

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode ispraviti će se nedostaci koji su uočeni tijekom dosadašnje primjene Zakona o zaštiti prirode, kao i popraviti nedostaci u prijenosu pravne stečevine tj. nekih odredbi Direktive Vijeća 92/43/EEZ i Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća. Izmjene se očekuju u dijelu koji se odnosi na: postupak ocjene prihvatljivosti za ekološku mrežu u svrhu jasnijeg definiranja tijeka postupka te izmjenu nadležnosti tijela koja provode postupak, očuvanje i upravljanje ekološkom mrežom, postupanje sa stranim vrstama (koje ostaje predmet ovoga Zakona do stupanja na snagu posebnog zakona kojim će cjelovito riješiti pitanje sprječavanja unošenja i širenja invazivnih stranih vrsta i upravljanja njima), dijelu koji uređuje pitanje korištenja divljih vrsta te postupanja sa strogo zaštićenim vrstama, u dijelu postupovnih odredbi, u dijelu koji se odnosi na proglašenje i upravljanje zaštićenim područjima, u dijelu odredbi kojima se uređuje inspekcijsko postupanje i provođenje nadzora, u dijelu prekršajnih odredbi koje je radi učinkovitijeg inspekcijskog postupanja potrebno preciznije urediti.

Ostvarenje cilja dodatnog usklađenja s pravnom stečevinom EU postići će se odmah stupanjem na snagu Izmjena i dopuna Zakona jer će se postići potpuni prijenos navedenih direktiva. Mjerljivost ostvarenja cilja u odnosu na prijenos direktiva osigurana je izdanom Izjavom o usklađenosti s pravnom stečevinom EU Ministarstva  vanjskih i europskih poslova, kao i konzultacijama s Europskom komisijom u postupcima EU pilota povezanih s prijenosom ovih direktiva (EU Pilot 7371/15/ENVI vezan uz prijenos Direktive Vijeća 92/43/EEZ te EU Pilot 7372/15/ENVI vezan uz prijenos Direktive 2009/147/EZ). Do unapređenja postupaka u kojima su uočeni nedostaci doći će odmah po primjeni Izmjena i dopuna Zakona.

3. MOGUĆE OPCIJE

Opcija 1 (ne poduzimati ništa) nije moguća obzirom da se utvrđeni nedostaci u provedbi Zakona o zaštiti prirode, kao i nedostaci u smislu prenošenja pravne stečevine Europske unije (Direktive Vijeća 92/43/EEZ i Direktive Vijeća 2013/17/EU) mogu ostvariti jedino normativnim rješenjem.

Opcija  2 (nenormativno rješenje) nije moguća, obzirom da se utvrđeni nedostaci u provedbi Zakona o zaštiti prirode, kao i nedostaci u smislu prenošenja pravne stečevine Europske unije (Direktive Vijeća 92/43/EEZ i Direktive Vijeća 2013/17/EU) mogu ostvariti jedino normativnim rješenjem.

Opcija 3 (normativno rješenje) - izrađene teze propisa

Obzirom na potrebne izmjene Zakona o zaštiti prirode moguće je jedino normativno rješenje prema izrađenim tezama propisa, a najoptimalnijim se sukladno analizi potrebnih promjena, smatra izrada Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode.

Opcija 4 (normativno rješenje):

Drugo normativno rješenje koje bi podrazumijevalo donošenje novoga Zakona o zaštiti prirode u ovom trenutku nije potrebno, obzirom da se temeljem analize potrebnih promjena, problem može riješiti izmjenama i dopunama važećeg Zakona o zaštiti prirode.

4. USPOREDBA OPCIJA

Obzirom da je moguća jedino Opcija 3 (normativno rješenje) temeljem izrađenih teza propisa, detaljno je opisana ta opcija.

Ne očekuje se da će predloženo normativno rješenje (izrada Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode) imati dodatni financijski učinak na državni proračun te proračune jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Izmjene Zakona u dijelu koji se odnosi na postupak ocjene prihvatljivosti strategije, plana i programa te zahvata za ekološku mrežu provode se u svrhu jednostavnije i transparentnije provedbe postupka kroz jasnije definiranje tijeka postupka i usklađivanje nadležnosti tijela koja provode postupak ocjene u skladu s nadležnostima za donošenje strategije, plana i programa. Izmjene u dijelu koji je povezan s upravljanjem ekološkom mrežom omogućiti će jasnije definiranje nadležnosti za provedbu mjera očuvanja područja ekološke mreže u odnosu na pravne subjekte koji već sada te mjere provode u okviru postojećih planova gospodarenja prirodnim dobrima. Dio odredbi koje se odnose na postupanje sa stranim vrstama neće se bitnije mijenjati, no navedene odredbe biti će na snazi do stupanja na snagu novog zakona kojim će se cjelovito riješiti pitanje sprječavanja unošenja i širenja invazivnih stranih vrsta i upravljanja njima. U dijelu koji se odnosi na korištenje divljih vrsta poboljšati će se izričaj te propisati jasniji kriteriji za davanje dopuštenja pravnim i fizičkim osobama koje se bave sakupljanjem divljih vrsta u svrhu prerade, trgovine i drugog prometa te propisati jasniji kriteriji za davanje dopuštenja za obavljanje poslova oporavilišta divljih životinja, kao i poslova genskih banaka. U dijelu koji uređuje strogu zaštitu vrsta poboljšati će se izričaj, a u dijelu postupovnih odredbi ispraviti uočeni nedostaci. Preciznijim prekršajnim odredbama ojačati će se pravna sigurnost i omogućiti kvalitetniji nadzor nad provedbom odredbi Zakona. Predloženo normativno rješenje neće imati učinak na socijalno osjetljive skupine, socijalni status građana, interesne skupine u društvu odnosno društvo u cjelini, a imati će pozitivan učinak na okoliš, očuvanje bioraznolikosti i održivi razvoj. Normativno rješenje neće dodatno povećati administrativne prepreke za poslovanje, već je cilj osigurati bržu i efikasniju provedbu upravnih postupaka. Izmjene Zakona u dijelu koji se odnosi na postupak ocjene prihvatljivosti strategije, plana i programa te zahvata za ekološku mrežu provode se u svrhu učinkovitije provedbe postupka kroz jasnije definiranje tijeka postupka i usklađivanje nadležnosti tijela koja provode postupak ocjene u skladu s nadležnostima za donošenje strategije, plana i programa. U dijelu koji se odnosi na korištenje divljih vrsta poboljšati će se izričaj te propisati jasniji kriteriji za davanje dopuštenja pravnim i fizičkim osobama koje se bave sakupljanjem divljih vrsta u svrhu prerade, trgovine i drugog prometa, za davanje dopuštenja za odstupanje od strogih mjera zaštite strogo zaštićenih vrsta, kao i za  izdavanje dopuštenja za provođenje istraživanja, objavljenje radnje ili zahvata za koje nije potrebno ishoditi akt kojim se odobrava građenje prema posebnom propisu u speleološkim objektu ili njegovu nadzemlju.

5. SAVJETOVANJE

Ministarstvo zaštite okoliša i energetike provelo je savjetovanje s javnošću i zainteresiranom javnošću o Nacrtu prijedloga Iskaza o procjeni učinaka Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode, putem internetske stranice Ministarstva u trajanju od trideset dana, i to u razdoblju od 30. prosinca 2014. do 28. siječnja 2015. godine. Na Nacrt prijedloga Iskaza o procjeni učinaka Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode, nije zaprimljena niti jedna primjedba. Izvješće o provedenom internetskom savjetovanju objavljeno je dana 4. veljače 2015. na internetskoj stranici Ministarstva. Nacrt prijedloga Iskaza dostavljen je 11. veljače 2015. Ministarstvu socijalne politike i mladih, Ministarstvu zdravlja, Ministarstvu rada i mirovinskog sustava, Ministarstvu financija, Ministarstvu poduzetništva i obrta, Ministarstvu gospodarstva te Agenciji za zaštitu tržišnog natjecanja na mišljenje. Navedena tijela nisu imala primjedbe na Nacrt prijedloga Iskaza. Dana 19. veljače 2015. održan je okrugli stol o Nacrtu prijedloga Iskaza o procjeni učinaka Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode na kojem su bili prisutni predstavnici ustrojstvenih jedinica tadašnjeg Ministarstva zaštite okoliša i prirode, te predstavnici Ministarstva graditeljstva i prostornoga uređenja, Državnog zavoda za zaštitu prirode, Hrvatske gospodarske komore te tvrtke INA d.d. Tijekom izlaganja nije bilo negativnih mišljenja na Nacrt Iskaza. O Nacrtu prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama zakona o zaštiti prirode, kao i Prijedlogu iskaza o procjeni učinka navedenog Zakona provedena je javna rasprava putem e-Savjetovanja u periodu 3. srpnja do 2. kolovoza 2015. godine.  Na Prijedlog iskaza o procjeni učinka navedenog Zakona nije zaprimljena niti jedna primjedba, prijedlog ili mišljenje. Obzirom da Zakon nije bio upućen u proceduru Vlade Republike Hrvatske zbog parlamentarnih izbora 2015. godine postupak traženja mišljenja nadležnih tijela o Nacrtu prijedloga iskaza ponovljen je u ožujku/travnju 2016. godine. Obzirom da zbog novih parlamentarnih izbora u rujnu 2016. Zakon niti tada nije upućen u proceduru Vlade Republike Hrvatske, postupak traženja mišljenja nadležnih tijela o Nacrtu prijedloga iskaza  ponovljen je krajem 2016. godine te je dostavljen 30. prosinca 2016. godine Ministarstvu gospodarstva, poduzetništva i obrta, Ministarstvu zdravstva, Ministarstvu za demografiju, obitelj, mlade i socijalnu politiku, Ministarstvu financija, Ministarstvu rada i mirovinskog sustava te Agenciji za zaštitu tržišnog natjecanja na mišljenje. Ministarstvo financija nije dostavilo mišljenje, a ostala navedena tijela nisu imala primjedbe na Nacrt prijedloga iskaza.

6. PREPORUČENA OPCIJA

Opcija 3. – Normativno rješenje

Obzirom na potrebne izmjene Zakona o zaštiti prirode moguće je jedino normativno rješenje prema izrađenim tezama propisa, a najoptimalnijim se sukladno analizi potrebnih promjena, smatra izrada Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode. Predmetnim Izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode dodatno će se uskladiti Zakon s odredbama Odluke o smanjenju broja agencija, zavoda, fondova i drugih pravnih osoba s javnim ovlastima i osnivanju Povjerenstva za provedbu racionalizacije sustava agencija, zavoda, fondova i drugih pravnih osoba s javnim ovlastima, Klasa: 022-03/15-04/152, URBROJ: 50301-05/16-15-1 koju je Vlada Republike Hrvatske donijela 23. travnja, a temeljem koje se Državni zavod za zaštitu prirode zajedno s Agencijom za zaštitu okoliša integrira u Hrvatsku agenciju za okoliš i prirodu. Također, provesti će se cjelovito usklađivanje odredbi zakona sa Direktivom Vijeća 92/43/EEZ i Direktivom 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća s čim u vezi treba naglasiti usklađivanje postupka ocjene prihvatljivosti za ekološku mrežu  strategija, planova i programa sa člankom 6. stavkom 3. Direktive Vijeća 92/43/EEZ, tj. propisivanje obveze provođenja postupka Prethodne ocjene i Glavne ocjene umjesto postupka izdavanja uvjeta zaštite prirode i suglasnosti, te usklađivanje nadležnosti tijela na državnoj i županijskoj razini koja provode postupak ocjene prihvatljivosti za ekološku mrežu u odnosu na nadležnosti za provedbu postupka procjene utjecaja zahvata na okoliša te strateške procjene sukladno Zakonu o zaštiti okoliša. Propisuje se jasna osnova za donošenje planova upravljana ekološkom mrežom, njihov sadržaj i rok važenja te se preciziraju nadležnosti za donošenje planova upravljanja ekološkom mrežom koje su podijeljene između središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove zaštite prirode, javnih ustanova nacionalnih parkova i parkova prirode te javnih ustanova nadležnih za upravljanje zaštićenim prirodnim vrijednostima na području županija, a u odnosu na dijelove ekološke mreže koji obuhvaćaju šume i šumsko zemljište nadležnost se daje  pravnoj osobi nadležnoj prema propisu kojim se uređuje gospodarenje i zaštita šuma. Odredbe o sadržaju akta o proglašenju zaštićenog područja dopunjene su sadržajem geodetske podloge u svrhu lakšeg upisa pravnog režima u katastar i zemljišnu knjigu. Odredbe o upravljanju zaštićenim područjima dopunjene su na način da se precizira nadležnost za upravljanje u slučaju kada se zaštićeno područje nalazi unutar nacionalnog parka ili parka prirode te kada s njime neposredno graniči. Precizirane su odredbe o koncesijskom odobrenju te se proširuje obveza ishođenja istoga u odnosu na korištenje speleoloških objekata. Dopunjene su prekršajne odredbe na način da se u katalog inkriminacija dodaju prekršaji koji su greškom propušteni, te se omogućava kažnjavanje fizičke osobe koja nije odgovorna osoba u pravnoj osobi, kao i fizičke osobe obrtnika te osobe koja obavlja drugu samostalnu djelatnost.

7. PRAĆENJE PROVEDBE I EVALUACIJA

Zakonom o zaštiti prirode (Narodne novine, broj 80/13) propisano je da je Ministarstvo zaštite okoliša i energetike nadležno središnje tijelo državne uprave za provedbu i nadzor prenesenih direktiva Europske unije. Budući da se odredbama Zakona prenose Direktiva Vijeća 92/43/EEZ i Direktiva 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, praćenje provedbe i evaluacija bit će provedeni od strane Europske komisije, temeljem izvješća koje je Ministarstvo zaštite okoliša i energetike

dužno dostavljati sukladno članku 197. Zakona.  Naime, Direktivom Vijeća 92/43/EEZ propisano je da države članice Komisiji svake dvije godine dostavljaju izvješće o dopuštenim odstupanjima od mjera stroge zaštite divljih vrsta, a svakih šest godina izvješće o stanju očuvanosti vrsta i stanišnih tipova, dok je Direktivom 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća propisano da države članice Komisiji svake godine dostavljaju izvješće o dopuštenim odstupanjima od mjera stroge zaštite ptica. Člankom 205. Zakona propisano je da će upravni nadzor nad primjenom odredaba Zakona provoditi  Ministarstvo zaštite okoliša i energetike, a nadzor nad stručnim radom javnih ustanova za upravljanje zaštićenim područjima Hrvatska agencija za okoliš i prirodu.

Za provođenje ovoga Zakona nije potrebno osigurati dodatna sredstva u državnom proračunu Republike Hrvatske.

8. PRILOZI

TEZE O SADRŽAJU PROPISA za Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode

Zakon o zaštiti prirode (Narodne novine, broj80/13) stupio je na snagu 6. srpnja 2013. godine te su tijekom godine dana njegove primjene u praksi uočeni određeni nedostaci zbog kojih je potrebno izmijeniti određene zakonske odredbe. Također, od strane Europske komisije ukazano je na potrebu dodatnog usklađivanja Zakona s odredbama Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL L 206, 22.07.1992.), kako je zadnje izmijenjena i dopunjena Direktivom Vijeća 2013/17/EU od 13. svibnja 2013. o prilagodbi određenih direktiva u području okoliša zbog pristupanja Republike Hrvatske (SL L 158, 10.6.2013.) i Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenog 2009. o očuvanju divljih ptica (kodificirana verzija) (SL L 20, 26.01.2010.), kako je zadnje izmijenjena i dopunjena Direktivom Vijeća 2013/17/EU od 13. svibnja 2013. o prilagodbi određenih direktiva u području okoliša zbog pristupanja Republike Hrvatske (SL L 158, 10.6.2013.).

Uzimajući u obzir sve navedeno, izmjene se očekuju u dijelu koji se odnosi na: postupak ocjene prihvatljivosti za ekološku mrežu u svrhu jasnijeg definiranja tijeka postupka te izmjenu nadležnosti tijela koja provode postupak, upravljanje ekološkom mrežom,  postupanje sa stranim vrstama (koje ostaje predmet ovoga Zakona do donošenja posebnog Zakona kojim će cjelovito riješiti pitanje sprječavanja unošenja i širenja invazivnih stranih vrsta i upravljanja njima), dijelu koji uređuje pitanje korištenja divljih vrsta, postupanje sa strogo zaštićenim vrstama, u dijelu koji se odnosi na proglašenje zaštićenih područja, u dijelu postupovnih odredbi, u dijelu odredbi kojima se uređuje inspekcijsko postupanje i provođenje nadzora, u dijelu prekršajnih odredbi koje je radi učinkovitijeg inspekcijskog postupanja potrebno preciznije urediti.

Donošenje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode predviđa se za II. kvartal 2015. godine.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode sadržavati će sljedeće:

-članke kojima se mijenjaju, dopunjuju ili brišu odredbe postojećih članaka Zakona o zaštiti prirode,

-članak kojim se uređuje stupanje na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode.