1. PROBLEM

Zakonom o regionalnom razvoju Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 147/2014, u nastavku ZRR2014 ili Zakon) koji je zamijenio prethodni Zakon o regionalnom razvoju Republike Hrvatske iz 2009., utvrđeni su ciljevi i načela politike regionalnoga razvoja te uređena pitanja: strateškog planiranja regionalnog razvoja, institucionalnog okvira i upravljanja regionalnim razvojem, ocjenjivanja i razvrstavanja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema stupnju razvijenosti i izdvajanje potpomognutih područja, poticanja regionalne konkurentnosti i urbanog razvoja, poticajnih mjera za razvoj potpomognutih područja i drugih područja s razvojnim posebnostima te praćenja, vrednovanja i izvještavanja o politici regionalnoga razvoja.

Tijekom primjene ZRR2014 uočeno je kako neka od pitanja koja se njime uređuju nisu pravno cjelovito te u provedbenom smislu učinkovito i koherentno riješena. Na to ukazuju i sve učestalije primjedbe u svezi s pojedinim njegovim odredbama te podzakonskim  propisima donesenim radi primjene toga Zakona.

Ostala pitanja koja se uređuju ovom novelom Zakona odnose se na njegovo usklađenje sa zakonima i podzakonskim propisima donesenima nakon njegova stupanja na snagu, kao i s propisima čije je donošenje planirano u bliskoj budućnosti (istovremeno s donošenjem zakona prema ovome prijedlogu).

Prvenstveno je potrebno jasnije i pravednije urediti metodologiju izračuna indeksa razvijenosti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u nastavku: JLP(R)S) na temelju koje se one razvrstavaju u odgovarajuće skupine razvijenosti. Unatoč značajnim pomacima u planiranju, upravljanju i praćenju regionalnog razvoja te pokušajima uspostave cjelovitog i koherentnog sustava na načelima i potrebama suvremene regionalne politike, dosadašnja višegodišnja iskustva svih dionika ukazala su na potrebu preispitivanja sadašnjeg modela izračuna indeksa razvijenosti, odnosno metodološkog okvira za ocjenjivanje i razvrstavanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj u razvojne skupine. Važeći model izračuna indeksa razvijenosti također je bio i predmetom kritičkog razmatranja dijela znanstvene i stručne javnosti koji je doveo u pitanje objektivnost njegovih rezultata kao osnove za određivanje potpomognutih područja te ukazao na potrebu njegove dorade. Stoga je nositelj regionalne politike Republike Hrvatske u 2017. pristupio evaluaciji sadašnjeg modela utvrđivanja indeksa razvijenosti čija je svrha bila pronalazak primjerenijeg rješenja za izračun indeksa razvijenosti koji će istovremeno omogućiti i bolju usmjerenost razvojnih poticaja i vezivanje intenziteta potpora sa stupnjem razvijenosti na lokalnoj i županijskoj razini. Ona je pokazala nedostatke postojećeg modela u pogledu odabira pokazatelja i ponderima koji im se dodjeljuju te u postupku standardizacije i sumiranja odabranih pokazatelja u kompozitni indeks – što je u konačnici dovelo do nerealnog poretka i razvrstavanja pojedinih jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u razvojne skupine. Prema važećem modelu izračuna indeksa razvijenosti, ukupno 264 JLS i 12 JP(R)S razvrstano je u potpomognuta područja. Međutim, mnoge jedinice smatraju kako su zakinute važećom metodologijom, dijelom zbog toga što nisu uvrštene u potpomognuta područja, a dijelom zbog toga što neke druge jesu - premda tamo ne bi trebale pripadati ako se sveukupno sagledaju razvojne dimenzije na kojima se temelji postojeći indeks.

Pored metodoloških nedostataka, članovi Radne skupine koja je osnovana za potrebe izrade Nacrta prijedloga zakona o izmjenama i dopunama ZRR2014 ocijenili su predugim rok od pet godina za provedbu ocjenjivanja stupnja razvijenosti. Dodatno smatrali su da nije ostavljena mogućnost pravovremenog i kontinuiranog praćenja promjena u dostignutom stupnju razvijenosti na lokalnoj i županijskoj razini.

Drugi problem odnosi se na status regionalnih koordinatora. Prema odredbi članka 24. ZRR2014 oni mogu biti osnovani kao javne ustanove, trgovačka društva ili upravna tijela. U Republici Hrvatskoj trenutno djeluje 21 regionalni koordinator od čega 13 trgovačkih društava, 6 javnih ustanova i 2 upravna tijela jedinica područne (regionalne) samouprave. Oni  obavljaju poslove od  javnog interesa koji su propisani člankom 25. ZRR2014. Međutim, iz njegovih odredaba ne proizlazi da regionalni koordinatori imaju i javne ovlasti – što je nužno radi ostvarenja njihove temeljne zadaće. U provedbenom smislu, primjena članaka 24. i 25. ZRR2014 pokazala je da problematika pravnog ustroja, nadležnosti te poslova koje obavljaju regionalni koordinatori nije dostatno jasno uređena – zbog čega dolazi do nejednakog postupanja. Navedenim pravnim nedorečenostima najviše su pogođeni sami regionalni koordinatori. Naime, očigledan je njihov izniman značaj za poticanje razvoja na županijskoj razini a s druge strane, zbog nejasnoća oko njihovog pravnog ustroja i nadležnosti ratione materiae, moguća su (i postoje) različita tumačenja, primjerice po pitanju njihove obveze plaćanja poreza na dodanu vrijednost ili u svezi s narušavanjem tržišnog natjecanja i tomu slično. S tim u vezi, uočena je potreba drukčijeg uređenja nadležnosti institucija u postupku akreditacije regionalnih koordinatora te nadležnosti za vođenje upisnika tih osoba s javnim ovlastima.

Sadržaj ove novele Zakona determiniran je i okolnošću da je planirano donošenje niza novih zakona (Zakon o potpomognutim područjima, Zakon o otocima te Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave), kao i da je donesena Uredba o pripajanju Agencije za regionalni razvoj Republike Hrvatske Središnjoj agenciji za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije (Narodne novine, broj 97/2015). Stoga su se odgovarajuća usklađenja ukazala kao potrebna.  

2. CILJEVI

Zakonom se namjerava unaprijediti sadašnji pravni okvir politike regionalnoga razvoja koji se odnosi na postupak ocjenjivanja i razvrstavanja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema stupnju razvijenosti te određenje potpomognutih područja. Stoga je (u nacrtu Uredbe iz članka 32. stavak 2. Zakona) predložena nova struktura i metodologija izračuna indeksa razvijenosti koja omogućava kvalitetnije kompozitno mjerenje sveukupnog razvoja na lokalnoj i županijskoj razini te pravednije rangiranje JLP(R)S prema stupnju razvijenosti u odnosu na važeći model izračuna. S obzirom na interpretacijske specifičnosti rezultata indeksa razvijenosti dobivenih novom metodologijom, postojeće razvrstavanje više nije primjenjivo, odnosno predlože se novo razvrstavanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u razvojne skupine.  Ono uzima u obzir primjedbe članova Radne skupine za izradu Prijedloga ove novele ZRR2014, koji su konstatirali da sadašnji broj razvojnih skupina ne može u dostatnoj mjeri prikazati razlike u stupnju razvijenosti između ispodprosječno i iznadprosječno razvijenih JLP(R)S. Iz tog razloga predlaže se njihovo razvrstavanje u veći broj skupina te novi način utvrđivanja potpomognutih područja.. Kako bi se unaprijedila dinamika praćenja razvojnih procesa kod nositelja regionalne politike Republike Hrvatske i potaknula proaktivnost nositelja razvoja u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, rok za provedbu ocjenjivanja stupnja razvijenosti skratit će se s pet godina na tri godine.

Dodatno, Zakonom se namjerava jasnije definirati uloga regionalnih koordinatora kao nositelja razvoja za područje županije odnosno regije. Napose će se omogućiti njihova aktivnija uloga u obavljanju poslova od javnog interesa te jačanje administrativnih, financijskih i materijalnih pretpostavki kako bi ti subjekti u sljedećoj EU financijskoj perspektivi mogli preuzeti dio funkcija u decentraliziranom sustavu upravljanja i kontrole korištenja EU fondova. Navedeni ciljevi proizlaze iz ciljeva utvrđenih u Programu Vlade Republike Hrvatske za mandat 2016.-2020. koji uključuje i decentralizaciju sustava upravljanja EU fondovima u svrhu njihova uspješnijeg i učinkovitijeg korištenja. Apostrofiranim izmjenama omogućava se aktivno jačanje partnerstva središnje razine s regionalnom i lokalnom samoupravom. Redefinirat će se nadležnost u postupku akreditacije regionalnih koordinatora, kao i nadležnost za vođenje upisnika tih osoba s javnim ovlastima. Ovo sve u cilju bolje koordinacije i pojednostavljivanja postupka.

Zakonom se također namjerava provesti usklađivanje ZRR2014 s odredbama drugih važećih propisa ili propisa koji se planiraju donijeti u bliskoj budućnosti/istovremeno s ovom legislativnom intervencijom.  

3. MOGUĆE OPCIJE

3.1. OPCIJA 1 – ne poduzimati ništa (nenormativno rješenje)

Ova opcija se ne može razmatrati, budući da su predložene izmjene nužne za unaprjeđenje provođenja i  upravljanja politikom regionalnoga razvoja. Praksa je pokazala je da neka od pitanja koja uređuje važeći Zakon nisu pravno cjelovito te u provedbenom smislu učinkovito i koherentno riješena.   

3.2. OPCIJA 2: - (nenormativno rješenje)

Ovo rješenje nije moguće zbog potrebe usklađivanja s odredbama drugih zakona i podzakonskih propisa. Dodatno, pravni ustroj i nadležnost ( ratione materiae ) regionalnih koordinatora potrebno je nedvosmisleno urediti kako bi im se dao učinkovit „alat“ za provedbu politika regionalnog razvoja na županijskoj razini. Važeći Zakon propisuje postupak ocjenjivanja i razvrstavanje po skupinama temeljem indeksa razvijenosti – međutim, budući da su u svezi s time uočeni nedostaci, koji su potkrijepljeni i rezultatima provedene evaluacije, potrebno je prilagoditi taj njegov dio sukladno (novo)predloženoj metodologiji izračuna indeksa razvijenosti i razvrstavanja u skupine. Posebno je važno redefinirati potpomognuta područja (prema indeksu razvijenosti) – to s obzirom da će se na takvo određenje pozivati ostali posebni zakoni kojima će se propisivati mjere za ta područja.     

3.3. OPCIJA 3: - (normativno rješenje)

S obzirom na potrebu izmjene ZRR2014 moguće je jedino normativno rješenje. Najoptimalnijim se, sukladno analizi potrebnih promjena, smatra donošenje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o regionalnom razvoju Republike Hrvatske. Tim legislativnim aktom propisat će se nova definicija indeksa razvijenosti, postupak njegova izračuna (podzakonskim aktom), način razvrstavanja JLP(R)S po skupinama razvijenosti, određivanje potpomognutih područja te vremenski okvir izračuna indeksa razvijenosti. Također će se jasnije odrediti nadležnost i pravni ustroj regionalnih koordinatora na način da se propiše kako oni mogu biti samo javne ustanove. U sklopu uređenja problematike regionalnih koordinatora, redefinirat će se i nadležnost u postupku njihove akreditacije te za donošenje odgovarajućih rješenja,  kao i  nadležnost za vođenje upisnika tih osoba s javnim ovlastima.

S obzirom na odredbe drugih važećih zakona i podzakonskih propisa te zakona ili njihovih novela  koje se namjeravaju donijeti u bliskoj budućnosti, izmjene i dopune ZRR2014 odnosit će se i na usklađivanje s odredbama tih propisa. Izmjene se odnose na sljedeće:

• Zbog donošenja novog zakona kojim će se urediti problematika potpomognutih područja, dio ZRR2014 koji je do sada uređivao mjere za razvoj potpomognutih područja i drugih područja s razvojnim posebnostima izostavit će se iz ZRR2014 (ta materija uredit će se novim Zakonom o potpomognutim područjima).  
• Planirani novi Zakon o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem uredit će materiju iz ZRR2014 koja se odnosi na ustrojavanje i vođenje središnjeg elektroničkog registra razvojnih projekata, zbog čega taj dio također treba izostaviti.
• Nastavno na Uredbu o pripajanju Agencije za regionalni razvoj Republike Hrvatske Središnjoj agenciji za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije od 10. rujna 2015. potrebno je izmijeniti članak 20. ZRR2014 koji izrijekom navodi Agencija za regionalni razvoj Republike Hrvatske kao javnopravno tijelo koje provodi aktivnosti ostvarenja ciljeva politike regionalnoga razvoja. Dopunom članka 20. propisat će se da Agencija ili njen pravni slijednik provodi aktivnosti ostvarenja ciljeva politike regionalnoga razvoja čime, će se omogućiti da sve eventualne buduće promjene u ovom segmentu ne zahtijevaju izmjene Zakona.   

3.4. OPCIJA 4: - (normativno rješenje)

Druga opcija normativnog rješenja bi bila izrada novog Zakona što u ovom trenutku nije potrebno, s obzirom da se temeljem analize opsega potrebnih promjena problem može riješiti izmjenama i dopunama važećeg ZRR2014.  

4. USPOREDBA OPCIJA

Jedina opcija koja se razmatra je Opcija 3: – (normativno rješenje). Slijedom navedenoga, ona će biti detaljnije elaborirana.

Izrada izmjena i dopuna Zakona je optimalan način da se, s jedne strane, izvrše prilagodbe zakonodavnog okvira u svezi s odredbama na koje su pristizale česte primjedbe te, s druge strane, da se ZRR2014 uskladi s odredbama zakona i podzakonskih propisa koji su doneseni/će se donijeti.

Koristi od namjeravanog legislativnog zahvata ogledat će se u pravednijem ocjenjivanju i razvrstavanju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema dostignutom stupnju razvijenosti u odnosu na nacionalni prosjek, čime će se otvoriti mogućnost za korištenje poticajnih razvojnih mjera za veći broj ispodprosječno razvijenih jedinica lokalne samouprave no što je bio slučaj do sada. Veći broj subjekata koji ostvaruju pravo na korištenje mjera za poticanje razvoja može značiti veći trošak za proračun. Međutim, to ovisi o rasponu i sadržaju samih mjera, što će se definirati posebnim zakonima.

Izmjene odredaba prema kojima se osnivaju i na temelju kojih djeluju regionalni koordinatori koristit će učinkovitijoj provedbi regionalne politike na županijskoj razini i boljoj suradnji središnje države s regionalnom i lokalnom razinom. Nadalje, time će se stvoriti preduvjeti za uključivanje regionalnih koordinatora u decentralizirano upravljanje EU fondovima te provedbu postupka njihove akreditacije za preuzimanje uloge u sustavu upravljanja EU fondovima. Troškovi predloženih izmjena povezani su s potrebom preoblikovanja jednog dijela regionalnih koordinatora u javne ustanove te jačanja njihovih administrativnih kapaciteta radi preuzimanja uloge u decentraliziranom sustavu upravljanja EU fondovima.

Usklađivanje s odredbama drugih propisa nužno je radi osiguranja cjelovitosti, koherentnosti i dosljednosti cjelokupnog zakonodavnog okvira kojim se uređuje politika regionalnog razvoja. Navedena usklađivanja nemaju nikakav učinak na proračun.