1.1.

Stručni nositelj:

MINISTARSTVO REGIONALNOGA RAZVOJA I FONDOVA EUROPSKE UNIJE

1.2.

Naziv nacrta prijedloga zakona:

ZAKON O POTPOMOGNUTIM PODRUČJIMA

1.3.

Datum:

1.4.

Ustrojstvena jedinica, kontakt telefon i elektronička pošta osobe zadužene za izradu Obrasca prethodne procjene:

UPRAVA ZA POTPOMOGNUTA PODRUČJA

1.5.

Da li je nacrt prijedloga zakona dio programa rada Vlade Republike Hrvatske, drugog akta planiranja ili reformske mjere?

Da/Ne:

DA

Naziv akta:

Program Vlade Republike Hrvatske za mandat 2016.-2020.

Opis mjere:

Ravnomjeran razvoj svih krajeva Republike Hrvatske. Jačanje razvojnog potencijala sa ciljem jačanja socijalne kohezije i održivog razvoja potpomognutih područja.

1.6.

Da li je nacrt prijedloga zakona vezan za usklađivanje zakonodavstva Republike Hrvatske s pravnom stečevinom Europske unije?

Da/Ne:

Naziv pravne stečevine EU:

2.1.

Što je problem koji zahtjeva izradu ili promjenu zakonodavstva?

Republika Hrvatska još je od 1996. godine donošenjem Zakona o područjima posebne državne skrbi, čiji je sadržaj nakon brojnih izmjena i dopuna zamijenjen Strategijom regionalnog razvoja Republike Hrvatske 2010. godine te Zakonom o regionalnom razvoju NN 153/2009, kao jedan od temeljnih ciljeva odredila postizanje što ravnomjernijeg razvitka svih područja Republike Hrvatske, poticanje demografskog i gospodarskog napretka, završetak programa obnove, povratak prijeratnog stanovništva te trajno stambeno zbrinjavanje.

U okviru institucionalnog okvira kreiranog u svrhu provedbe instrumenata poticanja razvoja područnih i lokalnih samouprava mogu se razlikovati četiri kategorije potpomognutih područja – područja koja zaostaju u društveno-gospodarskog razvoju, ratom zahvaćena područja, otoci i brdsko-planinska područja. Poseban status definiran je za Grad Vukovar donošenjem Zakona o obnovi i razvoju Grada Vukovara 2001. godine (NN 44/01). Definiranjem navedenih područja kroz krovne zakone (Zakon o područjima posebne državne skrbi (NN 44/96, 57/96, 124/97, 78/99, 73/00,87/00, 127/00, 94/01 i 88/02, 42/05 i 90/05), Zakon o otocima (NN 34/99, 149/99, 32/02, 33/06), Zakon o brdsko-planinskim područjima (NN 12/02, 32/02, 117/03, 42/05, 90/05), Zakon o obnovi i razvoju Grada Vukovara (NN 44/01, 90/05) nastojalo se riješiti probleme uzrokovane društveno-gospodarskim zaostajanjem u razvoju, zaostajanje izazvano geografskim položajem te probleme područja koja su trpjela izravne ratne štete. Kasnijom transformacijom regulatornog okvira u Zakon o regionalnom razvoju 2010. godine mijenjaju se mehanizmi definiranja potpomognutih područja kao i sadržaj državnih intervencija, međutim, razmjer državnih pomoći ne mijenja svoj intenzitet.

Unatoč institucionalnim naporima koji su se očitovali kroz razne mjere državne pomoći: izravne kapitalne potpore lokalnim i područnim proračunima, povoljniji tretman u okviru sustava raspodjele zajedničkih poreza, porezne olakšice poreznim obveznicima, smanjivanje troškova poslovanja poduzetnicima te posebno poljoprivrednicima, poticajne mjere u području stambenog zbrinjavanja, poticajne mjere zapošljavanja i brojne druge, nisu se dogodila očekivana demografska i gospodarska pozitivna kretanja. Naprotiv, u gotovo svim potpomognutim područjima bilježe se kontinuirana negativna demografska, gospodarska te socijalna kretanja koja su posebno naglašena u Gradu Vukovaru u kojem je razmjer državne intervencije bio najviše naglašen.

Od 2009. godine potpomognuta područja definirana su Zakonom o regionalnom razvoju (NN 153/2009) te Uredbom o izračunu indeksa razvijenosti (NN 63/2010) gdje je temeljem izračuna indeksa razvijenosti za županije i jedinice lokalne samouprave omogućeno njihovo razvrstavanje u razvojne skupine. Potpomognutim područjima definirane su one jedinice lokalne i područne samouprave čija vrijednost indeksa razvijenosti ne prelazi 75% državnog prosjeka (županije iz I. od IV. skupine te gradovi i općine iz I. i II., od ukupno skupine). Međutim, metodologija te mehanizam izračuna indeksa razvijenosti, osim zakonske upotrebe dao je jasnu sliku značajne divergencije razvoja hrvatskog nacionalnog prostora. Iako su vrijednosti indeksa do sada prikazane samo u 2010. i 2013. godini, mogu se uočiti značajne razlike potpomognutih te razvijenih područja u gospodarskom, fiskalnom i demografskom smislu.

S obzirom na relativno učestale promjene metodologije i mehanizma definiranja potpomognutih područja, na agregatnoj razini nije moguće obuhvatiti dužu vremensku seriju koja bi poslužila za analizu gospodarskih, demografskih te fiskalnih trendova u okviru potpomognutih područja. Međutim, za takvu analizu mogu se iskoristiti podaci korišteni upravo za izračun indeksa razvijenosti. Zadnji izračun indeksa razvijenosti iz 2013. je godine, a obuhvaća podatke od 2010. do 2012. godine.

Kada je riječ o županijama, prosječni dohodak po glavi stanovnika u trogodišnjem razdoblju (od 2010.-2012. godine) u okviru svih županija svrstanih u potpomognuta područja kretao se na razini od 22.798 HRK dok za ostale, razvijenije županije iznosi 29.426 HRK što svjedoči o znatno nižoj razini životnog standarda stanovništva na potpomognutim područjima. Kao pokazatelj gospodarskog stanja, prosječna stopa nezaposlenosti u navedenom trogodišnjem razdoblju također je značajno niža u razvijenijim županijama gdje se prosječno kreće oko 13% dok je u potpomognutim županijama na razini od 20%.

Kada se u obzir uzmu prosječni izvorni prihodi po glavi stanovnika, kao fiskalna kategorija, tada je divergencija razvojnih mogućnosti još značajnija. Trogodišnji prosjek za sva potpomognuta područja za ovaj pokazatelj iznosi 1.912 HRK po glavi stanovnika, a za ostale županije 3.659 HRK što govori o gotovo dvostruko većem fiskalnom kapacitetu razvijenijih županija.

Najveći problem zasigurno predstavljaju demografski činitelji koji su, u dugom roku, najznačajnija odrednica i gospodarskih kriterija. Pokazatelj kretanja stanovništva koji se izračunava kao omjer usporedivog broja stanovnika jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave u dva zadnja popisa stanovništva, u ovom slučaju 2001. i 2010. godine, ukazuje na jaku depopulaciju u županijama svrstanima u potpomognuta područja. Pokazatelj kretanja stanovništva za županije u potpomognutim područjima iznosi 93%, a za razvijenije županije 103% što svakako govori o bitno različitim demografskim postavkama. Takvim podacima odgovara i kretanje udjela obrazovanog stanovništva u stanovništvu od 15 do 65 godine gdje trogodišnji prosjek za sva potpomognuta područja iznosi 81%, dok je za razvijenije županije bitno veći te iznosi 69%.

Kada je riječ o jedinicama lokalne samouprave, mogu se utvrditi vrlo slični odnosi koji su u ovom slučaju još izraženiji jer su, zbog velikog broja lokalnih samouprava, prisutne i značajnije razlike u kretanju pojedinih pokazatelja. Tako u svim jedinicama lokalne samouprave svrstanima u potpomognuta područja pokazatelj prosječnog dohotka u trogodišnjem razdoblju iznosi 17.197 HRK, a za sve ostale lokalne jedinice 25.598 HRK. Prosječna stopa nezaposlenosti gotovo je dvostruko veća u potpomognutim područjima gdje iznosi 25,5%, naspram 13% u razvijenijim lokalnim samoupravama. Prosječni izvorni prihodi skoro su trostruko veći u razvijenijoj skupini lokalnih samouprava te iznose 2.894 HRK u promatranom razdoblju, naspram 971 HRK. Pokazatelj kretanja stanovništva pokazuje još izraženiju depopulaciju na potpomognutim područjima u odnosu na kretanja po županijama. U promatranom razdoblju broj stanovnika u lokalnim jedinicama na potpomognutim područjima smanjio se za oko 9,5 postotnih bodova, dok se u razvijenijim jedinicama povećao za 4,3%. Slične tendencije karakteriziraju i pokazatelj obrazovanosti važan u smislu mogućnosti stvaranja viših dodanih vrijednosti u gospodarstvu, koji za potpomognuta područja iznosi 60,7%, a za razvijenije lokalne samouprave 75,7%.

Prethodno iznesena sažeta analiza kretanja odnosa ključni gospodarskih, fiskalnih i demografskih kretanja jasno ukazuje na važnost osmišljavanja nove zakonske podloge koja bi realizaciju mjera gospodarskih, demografskih i fiskalnih poticaja s ciljem konvergencije razvojnih trendova lokalnih i područnih samouprava u Republici Hrvatskoj. Bez značajnije državne intervencije, razvojne tendencije ubrzat će već započete procese homogenizacije nacionalnog prostora.

2.2.

Zašto je potrebna izrada nacrta prijedloga zakona?

Dosadašnji zakonski okviri nisu ponudili zadovoljavajuća rješenja u okviru problema razvojnih nejednakosti lokalnih samouprava te županija na prostoru Republike Hrvatske. Problematika potpomognutih područja nije bila zakonski regulirana te se novim prijedlogom zakona nastoji se osigurati podloga za jačanje konkurentnosti i ostvarenje vlastitih razvojnih potencijala potpomognutih područja i to putem:

- jačanja lokalnih i regionalnih razvojnih potencijala i povezanost lokalnih i regionalnih razvojnih potreba s mjerama i programima te ciljevima kohezijske politike Europske unije;

- potpore slabije razvijenim područjima za povećanje i optimalno korištenje vlastitog razvojnog potencijala;

- odgovarajućih mjera za ravnomjeran i održiv razvoj jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave na potpomognutim područjima

- poticanja međuopćinske i na partnerstvu zasnovane suradnje, s ciljem jačanja administrativnih i financijskih kapaciteta kao preduvjeta za učinkovito korištenje sredstva strukturnih i investicijskih fondova Europske unije;

- kreiranja novih politika mjera te uvjeta za daljnji rast i razvoj ovih područja;

- poticanja povratka i ostanka stanovništva na potpomognutim područjima i naseljavanje državljana Republike Hrvatske svih zanimanja, osobito onih koji mogu obavljanjem djelatnosti pridonijeti gospodarskom i društvenom razvoju ovih područja;

- osiguranja stručne i financijske pomoći za pripremu razvojnih projekata na potpomognutim područjima za čiju se provedbu planiraju koristiti sredstva europskih strukturnih i investicijskih fondova.

2.3.

Navedite dokaz, argument, analizu koja podržava potrebu za izradom nacrta prijedloga zakona.

Kao dokaz mogu se navesti i analitička podloga u okviru Strategije regionalnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje do 2020. godine kao i pokazatelji kretanja i stanja demografskih, gospodarskih i fiskalnih obilježja u okviru izračuna indeksa razvijenosti koji svjedoče o potrebi rješavanja sve većih razvojnih nejednakosti županija te lokalnih zajednica u Republici Hrvatskoj.

3.1.

Što je cilj koji se namjerava postići?

Praksa primjene Zakona o regionalnom razvoju Republike Hrvatske pokazala je da neka od pitanja koje uređuje Zakon nisu pravno cjelovito i u provedenom smislu učinkovito i koherentno riješena. Ovim zakonskim prijedlogom želi se ojačati razvojni potencijal slabije razvijenih područja odnosno potpomognutih područja. Cilj je sustavno djelovanje kroz mjere i politike koje bi omogućile gospodarski oporavak slabije razvijenih područja kroz rast i razvoj investicija, te poticanje povratka i ostanka stanovništva .

3.2.

Kakav je ishod odnosno promjena koja se očekuje u području koje se namjerava urediti?

Kroz posebno izrađene programe za gospodarski oporavak potpomognutih područja i korištenjem vlastitog razvojnog potencijala nastoje se smanjiti regionalne razlike,

sprečavanje iseljavanja stanovništva i smanjenje negativnog demografskog trenda. Naseljavanje državljanina Republike Hrvatske svih zanimanja osobito onih koji mogu obavljanjem djelatnosti pridonijeti gospodarskom i društvenom razvoju područja. Očekuje se pozitivni učinci na demografska, gospodarska i socijalna kretanja.

3.3.

Koji je vremenski okvir za postizanje ishoda odnosno promjena?

Učinci i promjene koje će Zakon polučiti moguće je očekivati u trogodišnjem razdoblju od dana stupanja na snagu novog Zakona.

4.1.

Navedite koja su moguća normativna rješenja za postizanje navedenog ishoda.

Moguća normativna rješenja (novi propis/izmjene i dopune važećeg/stavljanje van snage propisa i slično):

-          Novi propis

Obrazloženje:

Stupanjem na snagu novog propisa nastoji se osigurati potpora slabije razvijenim područjima kao i povećanje i optimalno korištenje vlastitog razvojnog potencijala uz ključne mjere državne intervencije

4.2.

Navedite koja su moguća nenormativna rješenja za postizanje navedenog ishoda.

Moguća nenormativna rješenja (ne poduzimati normativnu inicijativu, informacije i kampanje, ekonomski instrumenti, samoregulacija, koregulacija i slično):

Obrazloženje:

Ova opcija ne može se razmatrati obzirom na potrebne izmjene Zakona o regionalnom razvoju Republike Hrvatske moguće je jedino normativno rješenje prema izrađenim tezama propisa.

Vrsta izravnih učinaka

Mjerilo učinka

Utvrdite učinak na:

Neznatan

Mali

Veliki

Da/Ne

Da/Ne

Da/Ne

5.1.1.

Makroekonomsko okruženje Republike Hrvatske osobito komponente bruto društvenog proizvoda kojeg čine osobna potrošnja kućanstava, priljev investicija, državna potrošnja, izvoz i uvoz

Ne

Da

Ne

5.1.2.

Slobodno kretanje roba, usluga, rada i kapitala

Da

Ne

Ne

5.1.3.

Funkcioniranje tržišta i konkurentnost gospodarstva

Ne

Da

Ne

5.1.4.

Prepreke za razmjenu dobara i usluga

Da

Ne

Ne

5.1.5.

Cijena roba i usluga

Da

Ne

Ne

5.1.6.

Uvjet za poslovanje na tržištu

Ne

Da

Ne

5.1.7.

Trošak kapitala u gospodarskim subjektima

Ne

Da

Ne

5.1.8.

Trošak zapošljavanja u gospodarskim subjektima (trošak rada u cjelini)

Ne

Da

Ne

5.1.9.

Trošak uvođenja tehnologije u poslovni proces u gospodarskim subjektima

Da

Ne

Ne

5.1.10.

Trošak investicija vezano za poslovanje gospodarskih subjekata

Ne

Da

Ne

5.1.11.

Trošak proizvodnje, osobito nabave materijala, tehnologije i energije

Ne

Da

Ne

5.1.12.

Prepreke za slobodno kretanje roba, usluga, rada i kapitala vezano za poslovanje gospodarskih subjekata

Da

Ne

Ne

5.1.13.

Djelovanje na imovinska prava gospodarskih subjekata

Da

Ne

Ne

5.1.14.

Drugi očekivani izravni učinak:

Ne

Da

Ne

5.1.15.

Obrazloženje za analizu utvrđivanja izravnih učinaka od 5.1.1. do 5.1.14.

Utvrdite veličinu adresata:

5.1.16.

Mikro i mali poduzetnici i/ili obiteljska poljoprivredna gospodarstva i/ili zadruge

Ne

Da

Ne

5.1.17.

Srednji i veliki poduzetnici

Ne

Da

Ne

5.1.18.

Građani i/ili obitelji i/ili kućanstva

Ne

Da

Ne

5.1.19.

Radnici i/ili umirovljenici

Ne

Da

Ne

5.1.20.

Pružatelji uslužnih djelatnosti u pojedinoj gospodarskoj grani i/ili potrošači

Ne

Da

Ne

5.1.21.

Hrvatski branitelji

Ne

Da

Ne

5.1.22.

Manjine i/ili socijalne skupine s posebnim interesima i potrebama

Ne

Da

Ne

5.1.23.

Udruge i/ili zaklade

Ne

Da

Ne

5.1.24.

Središnja tijela državne uprave, druga državna tijela, pravosudna tijela, javne ustanove, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima

Ne

Da

Ne

5.1.25.

Trgovačka društva u vlasništvu Republike Hrvatske i trgovačka društva u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

Ne

Da

Ne

5.1.26.

Drugi utvrđeni adresati:

Ne

Ne

Ne

5.1.27.

Obrazloženje za analizu utvrđivanja adresata od 5.1.16. do 5.1.26.:

5.1.28.

REZULTAT PRETHODNE PROCJENE GOSPODARSKIH UČINAKA

Da li je utvrđena barem jedna kombinacija:

–      veliki izravni učinak i mali broj adresata

–      veliki izravni učinak i veliki broj adresata

–      mali izravni učinak i veliki broj adresata.

Ako da, označite tu kombinaciju u tablici s „DA“: