Zakon o obnovi i razvoju Grada Vukovara kojim je reguliran poseban status Grada Vukovara donesen je 2001. (»Narodne novine«, broj 40/01.) nakon čega su uslijedile četiri njegove izmjene (»Narodne novine«, broj 90/05., 80/08., 38/09. i 148/13.). Cilj donošenja spomenutog Zakona bio je poticajnim mjerama ubrzati obnovu i razvoj Grada Vukovara i te otkloniti posljedice razaranja građevina i drugih posljedica nastalih tijekom Domovinskog rata. Poticajne mjere obuhvaćene tim Zakonom odnose se na ratom razorene ili oštećene građevine (poslovne, stambene, objekte infrastrukture, i dr.), razminiranje, povratak prognanika i izbjeglica, zapošljavanje i otvaranje novih radnih mjesta, uvođenje informatičkih tehnologija u sva područja gospodarstva, društvenih djelatnosti, državne uprave i lokalne samouprave, tehničko-tehnološku modernizaciju, obrazovanje i osposobljavanje u skladu s potrebama za novim znanjima i vještinama, razvoj poduzetništva, prevenciju ekoloških incidenata, uklanjanje ruševina i recikliranje građevinskog otpada.

Međutim, zbog brojnih realnih ograničenja (primjerice, provedbeno razdoblje Zakona u početku je bilo pod snažnim utjecajem općih društveno-ekonomskih posljedica Domovinskog rata koje su umanjile utjecaj državne intervencije, dugogodišnja prisutnost recesijskih okolnosti i gospodarske krize u nacionalnom gospodarstvu, nedostatni financijski resursi i administrativne zapreke za učinkovitu provedbu mjera državne pomoći),  ostaje činjenica kako navedeni Zakon nije uspio potaknuti željeni gospodarski oporavak kroz razvoj poduzetništva te na taj način osigurati kvalitetne temelje za sanaciju ekonomskih i društvenih posljedica rata i demografsku obnovu grada Vukovara.

Zbog toga je potrebno novim legislativnim zahvatom revidirati sustav i mehanizme državne pomoći – sve u cilju rješavanja ključnih gospodarskih problema i razvojnih ograničenja na području grada Vukovara.

Grad Vukovar je do 1991. pripadao najbogatijim i najrazvijenijim urbanim područjima u kontinentalnom dijelu Republike Hrvatske. Međutim, tijekom Domovinskog rata bio je suočen s ljudskim stradanjima, egzodusom stanovništva te materijalnim razaranjima na objektima gospodarske, komunalne, stambene i prometne infrastrukture te spomeničkog naslijeđa, što je gotovo u potpunosti uništilo gospodarsku osnovicu Grada i značajno degradiralo njegove demografske resurse. Prema Izvješću Državne komisije za popis i procjenu ratne štete iz 1999. godine, na području Grada Vukovara procijenjena je ukupna izravna ratna šteta od 9,5 milijardi kuna, dok su neizravne ratne štete bile barem četiri puta veće. Od toga, izravna ratna gospodarska šteta procijenjena je na 4,6 milijardi kuna (48,4%), šteta na infrastrukturi na 2,3 milijarde kuna (24,2%), a na privatnoj imovini 2,6 milijardi kuna (27,4%). Najveću izravnu gospodarsku štetu pretrpjeli su veliki poslovni subjekti Borovo (1,9 milijardi kuna), Vupik (1,3 milijarde kuna) i Vuteks (0,9 milijardi kuna) koji su prije rata bili temelj vukovarskog gospodarstva. O gospodarskom značaju ova tri poslovna subjekta u prijeratnom razdoblju najbolje govori podatak da su oni 1990. godine zajedno zapošljavali 27.630 radnika, što je gotovo jednako današnjem ukupnom broju stanovnika. Prema podacima za 2015. godinu, Borovo i Vupik danas zapošljavaju svega 1.400 radnika, dok je Vuteks prestao postojati.

Zbog izostanaka sanacije i modernizacije postojećih proizvodnih kapaciteta, izgradnje potrebne infrastrukture te stvaranja poticajnog poduzetničkog i obrtničkog okruženja za intenzivniji razvoj komplementarnih djelatnosti visokih dodanih vrijednosti za koje grad Vukovar ima značajne komparativne prednosti i neiskorištene prirodne potencijale (to se posebno odnosi na djelatnosti u sektoru turizma i proizvodnje hrane), razdoblje nakon rata obilježilo je sve veće gospodarsko zaostajanje grada Vukovara u odnosu na ostale dijelove Republike Hrvatske. Procjenjuje se da je BDP po stanovniku u gradu Vukovaru prije ratnih stradavanja iznosio 9.300 USD (1989.), dok je on u 2015. on iznosio 4.488 USD, što je čak za 51,7% manja razina BDP-a po stanovniku. Usporedbe radi, 1989. godine BDP po stanovniku u Republici Hrvatskoj bio je  niži od BDP-a Grada Vukovara i iznosio je 8.155 USD. U 2015. godini BDP po stanovniku u Republici Hrvatskoj dosegnuo je razinu od 11.044 USD,  što predstavlja porast za 35,4% u odnosu na referentnu prijeratnu godinu.

Iako podaci FINA-e pokazuju kako se broj poduzeća sa sjedištem na području grada Vukovara povećava, bitno je naglasiti kako se broj zaposlenih u lokalnom poduzetničkom sektoru smanjuje, iz čega proizlazi da novootvorena poduzeća ne doprinose stvaraju novih radnih mjesta. Prema podacima FINA-e u 2016. godini broj evidentiranih poduzetnika sa sjedištem na području grada Vukovara iznosio je 454, što je za 19,5% veći broj poduzetnika nego u 2010. godini. U istom razdoblju broj zaposlenih kod poduzetnika sa sjedištem na području grada Vukovara smanjio se sa 5.160 na 4.329. Takve tendencije upućuju na prisutnost procesa pasivnog restrukturiranja u pojedinim djelatnostima uslijed kojeg radi održavanja profitabilnosti poslovanja dolazi do smanjenja prosječne veličine poduzeća, a posljedično tome i do samozapošljavanja iz nužde te usitnjavanja djelatnosti na veći broj poduzeća.

Sadašnje stanje poduzetništva u gradu Vukovaru obilježava monolitna gospodarska struktura s visokim udjelom trgovine, relativno niska razina inovativnosti i kapitalne opremljenosti te strukturna neprilagođenost tržišnim potrebama, zbog čega lokalno poduzetništvo ima ograničene mogućnosti u smislu otvaranja radnih mjesta i značajnijeg poticanja lokalnog stanovništva na ekonomsku aktivnost. To potvrđuju i podaci o kretanju ukupne zaposlenosti u gradu Vukovaru, a  koja se od predrecesijske 2008. godine kontinuirano smanjuje. Tako je u 2015. godini ukupan broj zaposlenih iznosio 9.080, što je gotovo za 17% manje nego u 2008. godini.

Problem je u tome što su nepovoljni gospodarski trendovi uzrokovali daljnje smanjivanje vukovarskog stanovništva. U posljednja dva međupopisna razdoblja (1991.-2001. i 2001.-2011.) na području grada Vukovara prisutni su izrazito nepovoljni demografski trendovi koji se očituju u intenzivnoj depopulaciji i pogoršavanju strukturnih obilježja lokalnog stanovništva, što predstavlja ozbiljnu prijetnju i ograničenje razvojnoj perspektivi grada Vukovara.

Prema podacima službene popisne statistike, grad Vukovar je u 2011. godini imao 27.683 stanovnika, što je čak za 40,77% manji broj stanovnika u odnosu na 1991. godinu. Iako je problem depopulacije prisutan na razini čitave Hrvatske,  posebno je zabrinjavajuće to što se stanovništvo grada Vukovara u novijem razdoblju smanjuje znatno izraženijom dinamikom u odnosu nacionalni prosjek. Prema podacima službene popisne statistike u razdoblju od 2001. do 2011. godine broj stanovnika u gradu Vukovaru smanjio se za 12,6% (3.987 stanovnika), što je za 9,2 postotnih bodova veća dekadna stopa smanjenja stanovništva od nacionalnog prosjeka. Pritom, indikativno je kako se proces depopulacije grada Vukovara odvija kroz istovremeno negativno djelovanje prirodne i migracijske komponente kretanja stanovništva. Podaci službene vitalne statistike pokazuju kako je kumulativan negativan prirodni prirast stanovništva grada Vukovara u međupopisnom razdoblju 2001-.2011. iznosio -1.259, što znači da je u istom razdoblju zbog negativnog migracijskog salda grad Vukovar izgubio 2.728 stanovnika. Uslijed dugogodišnjeg iseljavanja mlađih osoba došlo je do degradacije reprodukcijskog potencijala vukovarskog stanovništva, odnosno do narušavanja inherentne sposobnosti njegovog prirodnog obnavljanja. Stoga, ukoliko se uskoro ne osiguraju pretpostavke za  intenzivnije naseljavanje i prirodnu obnovu vukovarskog stanovništva, negativan prirodan prirast mogao bi u narednim desetljećima postati dominantnim faktorom demografske regresije grada Vukovara, čime bi njegovo stanovništvo ušlo u kritičnu fazu trenda izumiranja. Na takav zaključak upućuju i recentni podaci o kretanju vitalnog indeksa grada Vukovara koji se od 2011. godine kontinuirano smanjuje, ostvarivši tako u 2016. godini vrijednost od 45,9, što znači da je u gradu Vukovaru 2016. godine na 46 živorođenih bilo 100 umrlih stanovnika.

Osim nepovoljnog općeg populacijskog kretanja, stanovništvo grada Vukovara obilježava i nepovoljna dobna i obrazovna struktura u odnosu na nacionalni prosjek, što predstavlja dodatno ograničenje budućem gospodarskom razvoj grada Vukovara. Prema podacima Popisa stanovništva 2011., grad Vukovar ima relativno veći udio staračkog kontingenta (65 i više godina), a manji udio kontingenta mladih (0-14 godina)  u odnosu na nacionalni, ali i županijski prosjek. Također, evidentno je i da grad Vukovar u radnom kontingentu (15-64. godine) ima izraženiju zastupljenost najstarijih dobnih skupina (55-59 godina i 60-64 godine), što znači da će do kraja ovog desetljeća značajan dio radnog kontingenta izgubiti radnu sposobnost prema starosnom kriteriju – 25,6% u odnosu na zabilježeno demografsko stanje u 2011. godini. Međutim, zbog kritično malog udjela kontingenta mladih u ukupnom stanovništvu grada Vukovara (13,9%), sasvim je očito kako ovaj izvor nove radne snage neće moći niti približno nadoknaditi očekivano smanjenje broja stanovnika u radnom kontingentu. Stoga, ako u kraćem roku ne dođe do infleksije mehaničkog i prirodnog kretanja stanovništva na području grada Vukovara, realno je za očekivati da će u narednim razdobljima doći do sve većeg smanjivanja radnog kontingenta kao ključnog nositelja ekonomskih aktivnosti, a posljedično tome i do sve manjih mogućnosti za stvaranje novih vrijednosti u lokalnom gospodarstvu. Na takav scenarij upozorava i pogoršanje osnovnih pokazatelja starosti vukovarskog stanovništva u 2011. godini u odnosu na prethodnu popisnu godinu, čije vrijednosti ne samo da značajno negativno odstupaju od županijskog i nacionalnog prosjeka, već i uvelike premašuju kritične granične vrijednosti za te pokazatelje.

*Indeks starenja je postotni udio koji se izračunava kao odnos broja osoba starih 60+ godina i broja osoba starih 0-19 godina. Indeks veći od 40% ukazuje da je stanovništvo određenog područja u procesu demografskog starenja.

**Koeficijent starosti prikazuje udio osoba starih 60+godina u ukupnom stanovništvu. Pokazatelj je razine starenja, a nakon što prijeđe vrijednost od 12% smatra se da je stanovništvo promatranog područja u procesu demografskog starenja

Iako grad Vukovar ima nešto povoljniju obrazovnu strukturu u usporedbi sa županijskom razinom, ona još uvijek zaostaje za nacionalnom razinom i to posebno u pogledu udjela visokoobrazovanih stanovnika. U 2011. godini udio visokoobrazovanih stanovnika u obrazovnoj strukturi grada Vukovara iznosio je 14,6%, što je za gotovo dva postotna boda manje u odnosu na nacionalnu razinu. Budući da je danas visokoobrazovana i kvalificirana radna snaga postala ključnim činiteljem sveukupnog društveno-ekonomskog razvoja, navedeno indicira da grad Vukovar trenutno ima relativno nepovoljnije demografske temelje za razvoj modernije gospodarske strukture.

Rezimirajući sve prethodno navedeno, može se zaključiti kako ulaganja koja su primarno usmjerena na stvaranje novih radnih mjesta kroz integrirani razvoj novih i jačanje postojećih djelatnosti u lokalnom gospodarstvu, a koji se prvenstveno temelji na boljoj valorizaciji i boljem korištenju ukupnih razvojnih potencijala grada Vukovara, imaju prioritetni značaj za njegovu gospodarsku i demografsku revitalizaciju. Stoga je vrlo važno donijeti adekvatno i kvalitetno pravno rješenje koje će doprinijeti učinkovitom privlačenju i neometanoj realizaciji takvih ulaganja.

Zakonom čije se donošenje predlaže uređuje se učinkovit i jasan pravni okvir za poticanje ulaganja poduzetnika na području grada Vukovara. Povećanjem njihova opsega ostvarit će se njegov temeljni cilj – sveukupni gospodarski razvoj grada Vukovara.

Ostvarenjem spomenutog općeg cilja ostvarit će i drugi ciljevi koji se posebno ne navode, ali se neizravno pretpostavljaju (primjerice, povećanje zaposlenosti, otklanjanje šteta od ratnih razaranja, demografska obnova i tomu slično).

U tu svrhu potrebno je osnovati posebnu pravnu osobu (Fond za razvoj Grada Vukovara) koja bi imala veće ovlasti od postojećeg Fonda za obnovu i razvoj Grada Vukovara osnovanog Zakonom o obnovi i razvoju Grada Vukovara te koja bi na raspolaganju imala učinkovitije „alate“ i financijska sredstva za ostvarivanje poticajnih mjera.

Poticajne mjere na koje se odnosi ovaj legislativni prijedlog već su bile u primjeni i/ili su općenito uređene drugim propisima (primjerice, djelomično oslobođenje od javnih davanja).

Državne potpore predviđene ovim legislativnim prijedlogom usmjerene su na poticanje razvoja područja grada Vukovara i s tim posljedično povezanog rasta razine zaposlenosti i životnog standarda te nastavak otklanjanja ratnih posljedica. U tom smislu one bi se: a) trebale tretirati kao potpore u smislu članka 107. stavka 2. (b) Ugovora o funkcioniranju Europske unije (potpore za otklanjanje štete nastale zbog izvanrednih, u konkretnom slučaju ratnih, događaja) i b) mogle tretirati kao potpore u smislu odredbe stavka 3.(a) toga članka (potpore za promicanje gospodarskog razvoja područja na kojem je životni standard neuobičajeno nizak i na kojem postoji velika podzaposlenost) – v. pod 1. (problem). Tijekom javnog savjetovanja stručni nositelj će u skladu s odredbom članka 5. stavak 4. Zakona o državnim potporama (Narodne novine, broj 47/14 i 69/17), pribaviti mišljenje nadležnog tijela o tome: a) pod kojim uvjetima bi se navedene državne potpore mogle smatrati dopuštenima (spojivima s unutarnjim tržištem Europske unije), b) pod kojim uvjetima bi one mogle biti izuzete od obveze prijave Europskoj komisiji te c) postoji li u konkretnom slučaju usklađenost s pravilima o državnim potporama i smjernicama politike državnih potpora Republike Hrvatske .

Budući da je teško predvidjeti koje bi sve poticajne mjere ratione materiae i ratione temporis bile korisne za ostvarenje općeg cilja predloženog Zakona, njegovim odredbama se daje ovlaštenje i dužnost Vladi Republike Hrvatske da donosi posebne (godišnje) planove i programe poticanja ulaganja u kojem bi one bile sadržane. Takav pravni okvir omogućuje „elastičnije“ postupanje, odnosno prilagođavanje poticajnih mjera aktualnim potrebama koje se tijekom vremena mijenjaju.

Dodatno, Vlada Republike Hrvatske, ako to ocijeni potrebnim, dobila bi ovlaštenje donositi posebne (dodatne) programe, napose one kojima se neizravno utječe na povećanje opsega ulaganja na području grada Vukovara.

Zakonodavni okvir koji se predlaže jednostavan je, nedvosmislen i prilagodljiv – što predstavlja dostatnu osnovu za zaključak kako će spomenuti temeljni cilj biti realno ostvarljiv te mjerljiv na godišnjoj razini (novčana vrijednost ulaganja, broj zaposlenih te broj stanovnika na području grada Vukovara).

3. 1. OPCIJA 1 – ne poduzimati ništa (nenormativno rješenje)

Ova opcija se ne može razmatrati, budući da postojeći Zakon o obnovi i razvoju Grada Vukovara nije uspio potaknuti željeni gospodarski oporavak i povećanje opsega ulaganja.

3.2. OPCIJA 2: - (nenormativno rješenje)

Također se ne može prihvatiti opcija prema kojoj bi se dala prednosti onim instrumentima koji utječu na promjenu postupanja adresata postojećeg propisa. Takvo rješenje ne smatramo mogućim zbog toga što je potrebno pojednostaviti postojeći pravni okvir koji bi trebao biti znatno učinkovitiji. To nije moguće bez odgovarajuće legislativne intervencije.    

3.3. OPCIJA 3: - (normativno rješenje)

Ne smatra se optimalnim rješenje prema kojemu bi se donijela novela postojećeg Zakona o obnovi i razvoju Grada Vukovara (izmjene i dopune). Naime, u tom slučaju bilo bi potrebno intervenirati u niz njegovih odredaba, osobito onih koje uređuju institucionalni okvir za provedbu poticajnih mjera. Dodatno, jedan dio odredaba postojećeg Zakona, koji i inače nije opsežan tekst, nije u praksi dao željene rezultate. S druge strane, dio njegovih odredaba nije ni terminološki ni sadržajno u skladu s odredbama drugih propisa koji su doneseni nakon njegova stupanja na snagu.  

3.4. OPCIJA 4: - (normativno rješenje)

Druga opcija normativnog rješenja bi bila izrada novog Zakona, što se ukazuje prihvatljivim. Takvim postupanjem pažnja zakonodavca usmjerila bi se na temeljni pravno-politički cilj (povećanje opsega ulaganja na području grada Vukovara i njegov razvoj) i pojednostavljenje institucionalnog okvira za njegovo ostvarenje.

4. USPOREDBA OPCIJA

Jedina opcija koja se razmatra je Opcija 4: – (normativno rješenje). Slijedom navedenoga, ona biti detaljnije elaborirana.

Donošenjem novog Zakona koji bi se (i po nazivu) usredotočio na poticanje ulaganja na području grada Vukovara te omogućio ostvarivanje izravno apostrofiranog cilja (pod 2.) nužno bi dovelo do drugih (neizravnih) koristi koje bi se prvenstveno ogledale u povećanju zaposlenosti, stanovništva i kvalitete njegova života.

Odredbe prema kojima bi Vlada Republike Hrvatske mogla (godišnjim) programima i rada uvoditi i druge poticajne mjere, a ne samo one koje predviđa Zakon, omogućuje elastično postupanje i prilagođavanje različitih mjera potrebama koje se vremenom mijenjaju – kako po njihovu sadržaju ( ratione materiae ), tako i po vremenskom trajanju ( ratione temporis ).

Fond za razvoj Grada Vukovara dobio bi veće ovlasti glede raspolaganja nekretninama koje su prema važećim propisima u vlasništvu Republike Hrvatske, a koje se nalaze na području te jedinice lokalne samouprave, što će omogućiti njegovo učinkovitije postupanje i ostvarenje ciljeva Zakona. Dodatno će, u većem dijelu nego što je sad slučaj, biti u mogućnosti podmirivati troškove koji nastaju obavljanjem njegove djelatnosti – što će svakako utjecati na smanjenje udjela financijskih sredstava državnog proračuna u ukupnim troškovima. Dakako, u slučajevima kada da se, (godišnjim) planom i programom Vlade Republike Hrvatske za poticanje ulaganja na području grada Vukovara, opseg poticajnih mjere bude povećavao – bit će potrebno i povećanje (u apsolutnom iznosu) financijskih sredstava iz državnog proračuna.

5. SAVJETOVANJE

6. PREPORUČENA OPCIJA

7. PRAĆENJE PROVEDBE I EVALUACIJA

8. PRILOZI