I. OPĆE ODREDBE

Predmet i područje primjene Zakona

Članak 1.

(1) Ovaj se Zakon primjenjuje na elektroničke račune koji su izdani temeljem ugovora o javnoj nabavi na koje se primjenjuje poseban zakon kojim se utvrđuju pravila postupka javne nabave koju provode javni, sektorski i drugi naručitelji radi sklapanja ugovora o javnoj nabavi (dalje u tekstu: zakon o javnoj nabavi).

(2) Odredbe ovoga Zakona primjenjuju se i na elektroničke račune koji su izdani temeljem ugovora proizašlih iz postupka nabave robe i usluga te provedenih projektnih natječaja procijenjene vrijednosti manje od 200.000,00 kuna te radova procijenjene vrijednosti manje od 500.000,00 kuna.

(3) Ovaj se Zakon primjenjuje na javne, sektorske i druge naručitelje kao obveznike javne nabave, izdavatelje elektroničkih računa u postupcima javne nabave te informacijske posrednike koji pružaju usluge razmjene elektroničkih računa i pratećih isprava u postupcima javne nabave.

(4) Ovaj se Zakon ne primjenjuje na elektroničke račune izdane po izvršenju ugovora o javnoj nabavi koji spadaju u područje primjene zakona o javnoj nabavi, ako su nabava i izvršenje ugovora proglašeni tajnima ili moraju uključivati posebne sigurnosne mjere u skladu sa zakonima i drugim propisima koji su na snazi u državi članici te pod uvjetom da je država članica utvrdila da ključni interesi ne mogu biti zajamčeni manje drastičnim mjerama.

Pravna stečevina Europske unije

Članak 2.

Ovim se Zakonom u pravni poredak Republike Hrvatske prenosi Direktiva 2014/55/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o elektroničkom izdavanju računa u javnoj nabavi (Službeni list Europske unije, L 133 od 06.05.2014.) te Provedbena odluka Komisije (EU) 2017/1870 od 16. listopada 2017. o objavi upućivanja na europsku normu o elektroničkom izdavanju računa i popisa sintaksi u skladu s Direktivom 2014/55/EU Europskog parlamenta i Vijeća.

Značenje pojmova

Članak 3.

U smislu ovoga Zakona pojedini pojmovi imaju sljedeće značenje:

1. „elektronički račun ili eRačun” znači račun koji je izdan, poslan i zaprimljen u strukturiranom elektroničkom obliku temeljem izvršenja ugovora o javnoj nabavi, a koji omogućuje njegovu automatsku i elektroničku obradu

2. „europska norma” znači norma koju je izdao Europski odbor za normizaciju (CEN) 28. lipnja 2017.: EN 16931-1:2017, Elektronički račun – 1. dio: Semantički model podataka osnovnih elemenata elektroničkog računa i popis sintaksi CEN/TS 16931-2:2017, Elektronički račun – 2. dio: Lista sintaksi u skladu s EN 16931-1, prema CEN-ovu sustavu razvrstavanja, koju je, sukladno Direktivi 2014/55/EU, ispitala Europska komisija te je nakon ispitivanja objavila upućivanje na tu normu (Provedbena Odluka Komisije (EU) 2017/1870 оd 16. listopada 2017. o objavi upućivanja na europsku normu o elektroničkom izdavanju računa i popisa sintaksi u skladu s Direktivom 2014/55/EU Europskog parlamenta i Vijeća, Službeni list Europske unije L 266/19 od 17.10.2017.)

3. „Financijska agencija (FINA)“ u smislu ovoga Zakona je informacijski posrednik koji za javne naručitelje  obavlja usluge zaprimanja i slanja elektroničkih računa i pratećih isprava, odnosno obavlja elektroničku razmjenu računa između izdavatelja eRačuna i javnih naručitelja, u skladu s europskom normom, a kojem javni naručitelji mogu povjeriti i obavljanje usluge upravljanja cjelokupnim poslovnim procesom izdavanja, zaprimanja, slanja i arhiviranja eRačuna

4. „informacijski posrednik“ je pravna osoba koja, u skladu s europskom normom, pruža usluge zaprimanja i slanja elektroničkih računa i pratećih isprava, odnosno koja obavlja elektroničku razmjenu računa između izdavatelja eRačuna i primatelja, a koja može obavljati i usluge upravljanja cjelokupnim poslovnim procesom izdavanja, zaprimanja, slanja i arhiviranja eRačuna

5. „izdavatelj eRačuna“ je gospodarski subjekt i naručitelj koji je, u skladu sa zakonom o javnoj nabavi, nakon provedenog postupka javne nabave, postao odabrani ponuditelj, koji izdaje, šalje ili u ime kojeg se šalje elektronički račun i prateće isprave

6. „javni naručitelji“ su javni naručitelji koji su definirani u zakonu o javnoj nabavi

7. „naručitelji” su javni naručitelji i sektorski naručitelji koji su definirani u zakonu o javnoj nabavi

8. „osnovni elementi elektroničkog računa” znači niz ključnih podatkovnih elemenata koje elektronički račun mora sadržavati kako bi se omogućila prekogranična interoperabilnost, uključujući potrebne informacije kako bi se zajamčila sukladnost sa zakonom

9. „sektorski naručitelji” su sektorski naručitelji koji su definirani u zakonu o javnoj nabavi

10. „semantički podatkovni model” znači strukturirani i logički uzajamno povezan niz pojmova i njihovih značenja koji definiraju osnovne elemente elektroničkog računa

11. „sintaksa” znači strojno čitljiv jezik ili narječje koji se upotrebljavaju za prikazivanje podatkovnih elemenata sadržanih u elektroničkom računu

12. „sintaktička pravila” znači smjernice o tome kako bi semantički podatkovni model za elektronički račun mogao biti zastupljen u različitim sintaksama.

II. ELEKTRONIČKI RAČUN

Europska norma

Članak 4.

Elektronički računi koji su izdani temeljem izvršenja ugovora sklopljenog nakon provedenog postupka javne nabave, moraju biti u skladu s europskom normom i njezinim ispravcima, izmjenama  i dopunama.

Osnovni elementi elektroničkog računa

Članak 5.

(1) Obvezni osnovni elementi elektroničkog računa jesu, između ostalog:

(2) Osim elemenata iz stavka 1. ovoga članka, elektronički račun mora sadržavati i druge podatke koje zahtijevaju posebni porezni propisi kojima se uređuje izdavanje određene vrste računa te propisi kojima se uređuje računovodstvo poduzetnika.

(3) Čelnik središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove gospodarstva uz prethodno mišljenje čelnika središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove financija pravilnikom će propisati tehničku specifikaciju, semantički podatkovni model, sintaksu i sintaktička pravila elemenata iz stavka 1. i 2. ovoga članka.

III. POSTUPANJE s eRAČUNIMA

Zaprimanje i obrada elektroničkih računa

Članak 6.

(1) Naručitelji su obvezni zaprimati i obrađivati elektroničke račune i prateće isprave u postupcima javne nabave.

(2) Usluge informacijskog posredništva zaprimanja i slanja elektroničkih računa i pratećih isprava za javne naručitelje obavlja Financijska agencija (FINA).

(3) Usluge informacijskog posredništva zaprimanja i slanja elektroničkih računa i pratećih isprava sektorski naručitelji i izdavatelji elektroničkih računa, mogu povjeriti FINA-i ili bilo kojem drugom informacijskom posredniku registriranom na području Republike Hrvatske ili druge države članice Europske unije.

(4) Međusobni odnosi naručitelja ili izdavatelja elektroničkog računa s informacijskim posrednicima, koji nastanu pružanjem usluge zaprimanja i slanja elektroničkih računa i pratećih isprava, uređuju se ugovorom .

(5) Informacijski posrednik ne odgovara za materijalni sadržaj elektroničkih računa i pratećih isprava za koje, po ovlaštenju javnih ili sektorskih naručitelja ili izdavatelja elektroničkih računa, pruža usluge zaprimanja i slanja elektroničkih računa.

( 6) Usluge informacijskog posrednika iz ovog Zakona ne uključuju usluge sistemske integracije, odnosno međusobnog povezivanja hardverskih komponenata u jednu cjelinu zajedno s implementiranim softverskim komponentama čineći zajedno informacijski sustav.

(7) Visinu naknade za usluge zaprimanja i slanja elektroničkih računa za javne naručitelje,  pravilnikom će propisati čelnik središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove gospodarstva.

Izdavanje i slanje elektroničkih računa

Članak 7.

Naručitelji iz članka 6. stavka 1. ovoga Zakona koji su ujedno i izdavatelji elektroničkih računa i izdavatelji elektroničkih računa iz članka 3. točke 6. ovoga Zakona, obvezni su izdavati i slati elektroničke račune i prateće isprave u postupcima javne nabave.

Ostale usluge informacijskih posrednika

Članak 8.

Osim usluga iz članka 6. ovog Zakona, informacijski posrednik može u ime naručitelja i izdavatelja elektroničkih računa obavljati i usluge upravljanja cjelokupnim poslovnim procesom izdavanja, zaprimanja, slanja i arhiviranja elektroničkih računa.

Zaštita podataka

Članak 9.

(1) Osobni podaci prikupljeni u svrhu elektroničkog izdavanja računa mogu se koristiti isključivo u tu svrhu odnosno u svrhu koja je podudarna sa svrhom prikupljanja.

(2) Međusobni odnosi između naručitelja i informacijskih posrednika i/ili izdavatelja elektroničkih računa i informacijskih posrednika kao voditelja i izvršitelja obrade osobnih podataka u vezi s osobnim podacima koji se obrađuju u postupku izdavanja, zaprimanja, slanja, arhiviranja i obrade elektroničkih računa, uređuju se sukladno propisima iz područja zaštite osobnih podataka.

Članak 10.

Elektronički računi i prateće isprave čuvaju se na način i u roku utvrđenima u propisima iz područja računovodstva i poreza, koji uređuju knjigovodstveno-računovodstveno poslovanje.

Korištenje elektroničkih računa za potrebe PDV-a

Članak 11.

Ovaj Zakon ne utječe na primjenu odredbi zakona kojim se uređuju obračunavanje i plaćanje poreza na dodanu vrijednost i pripadajućih podzakonskih akata.

IV. NADZOR

Članak 12.

Inspekcijski nadzor nad odredbama ovog Zakona u području porezne ispravnosti elektroničkih računa provode inspektori i drugi ovlašteni državni službenici Ministarstva financija prema odredbama posebnog zakona.

Članak 13.

Izdavatelji i primatelji elektroničkog računa, dužni su radi provedbe inspekcijskog nadzora omogućiti inspektorima i drugim ovlaštenim državnim službenicima iz članka 12. ovoga Zakona uvid u podatke o poslovanju, uvid u poslovnu dokumentaciju i pridruženu računalnu opremu i uređaje koji su u svezi s obvezama propisanima ovim Zakonom i provedbenim propisima donesenim na temelju ovoga Zakona.

V. PREKRŠAJNE ODREDBE

Članak 14.

(1) Novčanom kaznom od 10.000,00 do 100.000,00 kuna za prekršaj će se kazniti prekršajno odgovorna pravna osoba-naručitelj:

1. ako u izvršenju ugovora o javnoj nabavi, zaprima i obrađuje elektroničke račune i prateće isprave koji nisu sukladni europskoj normi i njezinim ispravcima, izmjenama  i dopunama,

2. ako u izvršenju ugovora o javnoj nabavi ne zaprima ili ne obrađuje elektroničke račune i prateće isprave,

3. ako u izvršenju ugovora o javnoj nabavi izvrši plaćanje elektroničkog računa koji nije sukladan odredbama ovoga Zakona,

4. ako, kao izdavatelj eRačuna, ne izdaje elektroničke račune.

(2) Za prekršaje iz stavka 1., novčanom kaznom u iznosu od 5.000,00 do 20.000,00 kuna za prekršaj će se kaznit odgovorna osoba naručitelja koji je prekršajno odgovorna pravna osoba.

(3) Novčanom kaznom u iznosu od 5.000,00 – 20.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj odgovorna osoba naručitelja koji nije pravna osoba:

1. ako u izvršenju ugovora o javnoj nabavi, zaprima i obrađuje elektroničke račune i prateće isprave koji nisu sukladni europskoj normi i njezinim ispravcima, izmjenama i dopunama,

2. ako u izvršenju ugovora o javnoj nabavi ne zaprima ili ne obrađuje elektroničke račune i prateće isprave,

3. ako u izvršenju ugovora o javnoj nabavi naručitelj izvrši plaćanje elektroničkog računa koji nije sukladan odredbama ovoga Zakona,

4. ako, kao izdavatelj eRačuna, ne izdaje elektroničke račune.

(4) Novčanom kaznom od 10.000,00 do 100.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj pravna osoba-informacijski posrednik koji pruži uslugu zaprimanja ili izdavanja/slanja elektroničkog računa koji nije sukladan odredbama ovoga Zakona, odnosno ukoliko pruža usluge zaprimanja i slanja elektroničkih računa i pratećih isprava, koji nisu u skladu s europskom normom.

VI. PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 15.

(1) Čelnik središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove gospodarstva donijet će pravilnik iz članka 5. stavka 3. i članka 6. stavka 7. ovoga Zakona u roku od 3 (tri) mjeseca od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

(2) U prijelaznom razdoblju, sukladno članku 6. stavku 1. te članku 7. ovoga Zakona, zaprimanje i izdavanje računa dovršit će se sukladno ugovorenim načinima plaćanja računa koji ugovori su proizašli iz postupaka javne nabave.

Članak 16.

(1) Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u Narodnim novinama, osim članka 6. stavka 1. ovoga Zakona koji stupa na snagu 1. prosinca 2018. godine te članka 7. ovoga Zakona koji stupa na snagu 1. srpnja 2019. godine.

OBRAZLOŽENJE

I.RAZLOZI ZBOG KOJIH SE ZAKON DONOSI

Ovaj Zakon donosi se zbog dužnosti provedbe pravne stečevine EU i osiguranja zakonodavnog okvira za elektroničko fakturiranje u postupcima javne nabave.

Ovim se Zakonom u pravni poredak Republike Hrvatske prenosi Direktiva 2014/55 Europskog parlamenta i vijeća od 16. travnja 2014. o određenim pravilima kojima se uređuje elektroničko izdavanje računa država članica i Europske unije (Službeni list, L 133/1, 6.5.2014.)

Člankom 11. predmetne Direktive navodi se: „Prijenos: 1. Države članice donose, objavljuju i primjenjuju zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom do 27. studenog 2018. one Komisiji odmah dostavljaju tekst tih odredaba.“

II. PITANJA KOJA SE RJEŠAVAJU OVIM ZAKONOM

Ministarstvo gospodarstva, poduzetništva i obrta prepoznalo je važnost potrebe za harmonizacijom nacionalnog zakonodavstva sa predmetnom Direktivom, zbog potrebe smanjenja i uklanjanja prepreka prekograničnoj trgovini na području Europske unije.

Elektronička razmjena računa omogućuje međusobno povezivanje gospodarstvenika, kao i tijela javne vlasti te u konačnici dovodi do konkurentnijega poslovanja svih tržišnih dionika.

Uvođenjem elektroničkog fakturiranja u poslovanje, kroz ostvarivanje svih prednosti koje moderna tehnologija omogućava, ubrzavaju se i automatiziraju poslovni procesi, smanjuju troškovi poslovanja, ostvaruju značajne uštede te se potencijalno stvara veća dodana vrijednost u poslovanju, kako u poslovnom sektoru tako i u državnoj upravi.

U državama članicama trenutačno postoji i upotrebljava se nekoliko svjetskih, nacionalnih, regionalnih i vlasničkih normi za elektroničko izdavanje računa.

Niti jedna od tih normi ne prevladava i većina njih nije međusobno interoperabilna.

Zbog mnogostrukih normi koje nisu interoperabilne dolazi do pretjerane složenosti, pravne nesigurnosti i dodatnih operativnih troškova za gospodarske subjekte koji se služe elektroničkim računima diljem država članica.

Gospodarski subjekti koji žele obavljati djelatnosti prekogranične nabave često se moraju uskladiti s novom normom o elektroničkom izdavanju računa svaki put kad uđu na novo tržište. Budući da odvraćaju gospodarske subjekte od toga da obavljaju djelatnosti prekogranične nabave, nepodudarni pravni i tehnički zahtjevi u vezi s elektroničkim računima predstavljaju prepreke pristupu tržištu u prekograničnoj javnoj nabavi i prepreke trgovini. Oni narušavaju temeljne slobode i time izravno utječu na funkcioniranje unutarnjeg tržišta.

Stoga, bilo je potrebno ukloniti ili smanjiti prepreke prekograničnoj trgovini koje nastaju zbog istovremenog postojanja nekoliko različitih pravnih zahtjeva i tehničkih normi o elektroničkom izdavanju računa i zbog nedostatka interoperabilnosti.

Kako bi se ostvarila maksimalna dobrobiti uvođenja zajedničke europske norme potrebno je da svaka zemlja članica za sebe predvidi najpogodniji model uspostave povezivanja između entiteta koji će sudjelovati u razmjeni elektroničkih računa.

Evolucijski razvoj elektroničkog računa profilirao je dobro poznate modele razmjene koje možemo podijeliti na direktnu vezu i centralizirane modele poput ( eng. three corner i eng. four corner ). Obzirom na veliki broj sudionika u procesu javne nabave u RH, upotreba direktne veze nije prihvatljivo rješenje. Navedeni oblik je prihvatljiv i opravdan samo onda kada dva gospodarska subjekta između sebe izmjenjuju izrazito veliku količinu dokumenata odnosno kada značajan dio poslovanja otpada na razmjenu dokumenata isključivo s predmetnim gospodarskim subjektom. U slučaju da gospodarski subjekt ima uniformnu distribuciju razmjene dokumenata na sve ostale gospodarske subjekte s kojima posluje ovaj oblik postaje neodrživ obzirom da integracijski troškovi prema svim tim gospodarskim subjektima višestruko nadmašuju prednosti ostvarive primjenom elektroničkog računa. U kontekstu izdavanju računa u javnoj nabavi za potrebe Republike Hrvatske broj takvih konekcija bi se mogao iskazivati u milijunima, čime je vidljiva praktična i financijska neprimjenjivost ovog modela.

Jasno je kako bi upotreba nekog od preostalih modela trebala doprinijeti smanjenju složenosti cjelokupne infrastrukture. Međutim, odabir jednog od preostalih modela nije moguće napraviti bez sagledavanja trenutačnog nacionalnog konteksta u smislu razvijenosti i spremnosti na implementaciju istog. Postoje jasni preduvjeti za omogućavanje rada predložene infrastrukture za oba modela.

Europska norma za elektronički račun ne ulazi u načine razmjene elektroničkih računa niti propisuje metode i postupke za isto, već samo daje blage smjernice oko mogućih načina. Ovo pak znači da svaki sudionik koji sudjeluje u razmjeni može samostalno odrediti vlastite standarde za povezivanje  s drugim sudionicima. Kao i samostalno odrediti način razmjene informacija o krajnjim korisnicima.

Primjenjivi four corner model koji bi omogućio dodanu vrijednost u poslovanju ne stvarajući dodatne troškove koji bi proizašli iz samog modela  predviđa strogo standardizirane protokole za razmjenu poruka i strogo definiran način evidencije krajnjih korisnika uz cjelokupnu transportnu infrastrukturu koja bi bila održavana od neovisnog tijela i koju bi prihvatili svi informacijski posrednici i pripadajući gospodarski subjekti.

U Republici Hrvatskoj ne postoji navedena transportna infrastruktura niti postoji konsenzus u smislu korištenih transportnih standarda i načina razmjene informacija među informacijskim posrednicima. Upravo navedeno four corner model stavlja u položaj neprimjenjivosti obzirom da bi za njegovo ostvarivanje bilo potrebno u potpunosti regulirati tržište u smislu standardizacije transportne infrastrukture. Ovo bi u konačnici značilo da izdavatelj računa može prema naručitelju  ispostaviti elektronički račun ne vodeći računa o tome gdje se naručitelj nalazi u promatranoj mreži i koristeći uvijek identičan protokol za dostavu. Zbog nepostojanja navedene standardizacije i predmetne transportne infrastrukture to nije moguće.

Alternativa four corner modelu je modificirana verzija three corner modela koja bi zadržala njegove dobre strane i omogućila povezivanje svih dionika bez potrebe za razvojem zasebne transportne infrastrukture izgrađujući samo one minimalne komponente koje su potrebne za komunikaciju svih sudionika. Ovakav model bi predvidio da svi sudionici procesa uspostave vezu samo prema pristupnoj točki primjenjujući samo jedan propisani protokol. Registracija sudionika na pristupnu točku bi stvorila potrebni registar predviđen four corner modelom čime bi pristupna točka na sebe preuzela zadatak usmjeravanja kojeg bi mogla obavljati samostalno na osnovu dostavljenih podataka. Ovime bi se u konačnici postigao traženi cilj da izdavatelj računa može prema naručitelju  ispostaviti elektronički račun ne vodeći računa o tome gdje se naručitelj nalazi u promatranoj mreži i koristeći uvijek identičan protokol za dostavu.

Predloženi model ne utječe na izmjenu modela rada informacijskih posrednika i njihovih korisnika već im omogućava jednostavno povezivanje sa svim sudionicima bez potrebe za korištenjem različitih protokola u slučaju povezivanja gospodarskih subjekata između dva i više različitih informacijskih posrednika čime se stvaraju značajne uštede u smislu integracijskih i operativnih troškova. Drugim riječima, primjenom centralne točke odnosno centralnog informacijskog posrednika za javne naručitelje omogućit ćemo jednostavnost korištenja sustava eRačun za javne naručitelje, obzirom da  izdavatelji računa neće morati voditi računa o tome gdje se nalazi pojedini javni ili sektorski naručitelj, već će biti nesmetan u slanju elektroničkih računa, bilo samostalno, bilo preko odabranog informacijskog posrednika. Dodatno, navedeni model pojednostavljuje korištenje sustava i svim informacijskim posrednicima, obzirom da neće morati uspostavljati pojedinačne veze jedni prema drugima kako bi elektronički račun stigao od izdavatelja prema naručitelju.

Pored predloženih pojednostavljenja prema kojima se informacijski posrednici ili gospodarski subjekti povezuju na jedan sustav uz standardizirani protokol tu su i ostale prednosti koje tako objedinjen sustav nudi u smislu snažnog analitičkog i nadzornog alata koji ne bi bio moguć upotrebnom distribuiranog modela. U kontekstu praćenja podataka u okviru javne nabave ovaj model može podržati analitiku nad svim razmijenjenim računima te omogućava potpunu rekonstrukciju tijeka dostave i praćenja svakoj pojedinog elektroničkog računa neovisno od informacijskog posrednika s kojim gospodarski subjekt djeluje i transportne trase kojom navedeni elektronički račun prolazi do naručitelja. Time država dobiva transparentan sustav nad kojim može imati nadzor.

Donošenjem ovoga Zakona stoga, omogućit će se pravna sigurnost za izdavanje i zaprimanje eRačuna u postupcima javne nabave te pobliže odrediti uloge dionika, izdavatelja i primatelja eRačuna, tijela nadležnih za provedbu, nadzor te naposljetku kazne za prekršitelje odredbi ovoga Zakona.

Ovim se Zakonom:

1. Određuju opće odredbe i definiraju pojmovi za primjenu odredbi Zakona u praksi

3. Određuje Europska norma te obvezan sadržaj eRačuna

4. Uređuje postupanje s eRačunima

5. Određuje nadzor nad provedbom Zakona

6. Određuju prekršajne odredbe za postupanje protivno Zakonu.

III. OBJAŠNJENJE ODREDBI PREDLOŽENOG ZAKONA

Uz članak 1. Ovim se člankom određuje predmet i područje primjene Zakona te adresati sukladno Direktivi 2014/55 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o određenim pravilima kojima se uređuje elektroničko izdavanje računa u javnoj nabavi država članica i Europske unije. Predmetna Direktiva određuje minimum u smislu transponiranja odredbi iste državama članicama, tj., predmetni Zakon u koji ćemo prenijeti odredbe Direktive mora obuhvatiti nabave iznad 200.000,00 kn, ali može i nabave male vrijednosti, nema zapreka, te o istom odlučuju države članice. Ukoliko bismo odredbe ovoga Zakona  ograničili samo na nabave iznad EU pragova objave (iznad 200.000,00 kn), direktno bi se obuhvatio mali broj (elektroničkih) računa. Budući nabava male vrijednosti u Republici Hrvatskoj iznosi većinu postupka javne nabave i vrijednosti je cca 10 milijardi kuna za hrvatsko gospodarstvo, područje djelovanja ovoga Zakona valjalo je proširiti i na postupke nabave procijenjene vrijednosti manje od 200.000,00 kuna.

Uz članak 2. Ovim se člankom pojašnjava provođenje pravne stečevine Europske unije na način da se odredbe Direktive 2014/55 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o određenim pravilima kojima se uređuje elektroničko izdavanje računa u javnoj nabavi država članica i Europske unije prenose u nacionalno zakonodavstvo.

Uz članak 3. Ovim se člankom pobliže određuju pojmovi koji se koriste u Zakonu. Pojmovi su poredani abecednim redom.

Uz članak 4. Ovim se člankom određuje korištenje Europske norme za elektronički račun. Norma za elektronički račun je norma koju je izdao Europski odbor za normizaciju (CEN) 28. lipnja 2017.: EN 16931-1:2017, Elektronički račun – 1. dio: Semantički model podataka osnovnih elemenata elektroničkog računa i popis sintaksi CEN/TS 16931-2:2017, Elektronički račun – 2. dio: Lista sintaksi u skladu s EN 16931-1, prema CEN-ovu sustavu razvrstavanja, koju je, sukladno Direktivi 2014/55/EU, ispitala Europska komisija te je nakon ispitivanja objavila upućivanje na tu normu (Provedbena Odluka Komisije (EU) 2017/1870 od 16. listopada 2017. o objavi upućivanja na europsku normu o elektroničkom izdavanju računa i popisa sintaksi u skladu s Direktivom 2014/55/EU Europskog parlamenta i Vijeća, Službeni list Europske unije L 266/19 od 17.10.2017.).

Uz članak 5. Odredbama ovoga članka propisuje obvezni sadržaj elektroničkog računa izdanog nakon provedenog postupka javne nabave. Sadržaj elektroničkog računa također mora biti usklađen sa drugim poreznim propisima kojima se uređuje izdavanje računa. U smislu tehničke specifikacije elektroničkog računa, navodi se kako će čelnik središnjeg tijela državne uprave, nadležan za poslove gospodarstva uz prethodno mišljenje čelnika središnjeg tijela državne uprave nadležnog za financije donijeti i provedbeni akt – pravilnik kojim će se tehnička specifikacija, semantički podatkovni model, sintaksa i sintaktička pravila kao tehnički elementi elektroničkog računa, dodatno propisati.

Uz članak 6. Ovim člankom utvrđuje se obveza za zaprimanje elektroničkih računa u postupcima javne nabave za javne i sektorske naručitelje (od 1. prosinca 2018. godine, sadržano u prijelaznim i završnim odredbama).

Također se određuje uloga Financijske agencije kao informacijskog posrednika za javne naručitelje, dok sektorski naručitelji i izdavatelji eRačuna mogu uslugu informacijskog posredništva za zaprimanje ili izdavanje elektroničkih računa povjeriti bilo kojem komercijalnom pružatelju usluge informacijskog posredništva sa teritorija Republike Hrvatske ili Europske unije.

Određivanje Financijske agencije kao informacijskog posrednika za javne naručitelje svoje utemeljenje nalazi u članku 4. stavka 2. Zakona o državnoj informacijskoj infrastrukturi (Narodne novine, broj 92/14), članka 3. stavka 7. i članka 9. Uredbe o organizacijskim i tehničkim standardima za povezivanje na državnu informacijsku infrastrukturu (Narodne novine, broj 60/17), Odluci Vlade Republike Hrvatske o zaprimanju strukturiranih računa u elektroničkom obliku i pratećih isprava za tijela državne uprave/proračunske korisnike državnog proračuna (Narodne novine, broj 124/15), kojima dijeljenu uslugu za praćenje poslovnog procesa zaprimanja strukturiranih računa u elektroničkom obliku i pratećih isprava te poslove informacijskog posredništva za tijela državne uprave/proračunske korisnike državnog proračuna Republike Hrvatske, već pruža Financijska agencija. Također Odlukom Vlade Republike Hrvatske, Klasa: 022-03/17-04/346, Urbroj: 50301-25/18-17-2 na sjednici održanoj 28. rujna 2017. godine, dana je suglasnost za sklapanje Ugovora o pružanju usluge uspostave, operativnog vođenja i održavanja centralnog sustava za razmjenu strukturiranih računa u elektroničkom obliku za središnja tijela državne uprave, koji je centralni sustav Financijska agencija uspostavila i putem kojega elektroničke račune zaprimaju središnja tijela državne uprave, ali i druga javna tijela, poput jedinica lokane (područne) i  regionalne samouprave.

Ovaj Zakon ne ulazi u prethodni postupak javne nabave kada je ista obvezna za odabir pružanja usluga tj., odabira informacijskog posrednika.

Istim člankom izuzima se od odgovornosti za materijalni sadržaj elektroničkih računa i pratećih isprava informacijski posrednik, budući je po svojoj pravnoj naravi posrednik te djeluje u ime i za račun javnih i/ili sektorskih naručitelja i /ili izdavatelja elektroničkih računa na način da za iste pruža uslugu zaprimanja i slanja elektroničkih računa.

Zaključno članak 6. ovoga Zakona navodi kako će čelnik središnjeg tijela državne uprave, nadležan za poslove gospodarstva donijeti i provedbeni akt, pravilnik kojim će se propisati visine naknada za usluge zaprimanja i slanja elektroničkih računa.

Uz članak 7. Ovim člankom određuje se obveza za izdavanje elektroničkih računa u postupcima javne nabave (od 1. srpnja 2019. godine, sadržano u  prijelaznim i završnim odredbama).

Bilo je potrebno ostaviti prijelazno razdoblje (1.12.2018. – 1.7.2019.) između obveze zaprimanja i izdavanja, upravo za obvezu izdavanja elektroničkih računa za dobavljače odnosno izdavatelje elektroničkih računa, kako bi infrastrukturalno svoje računovodstvene sustave prilagodili elektroničkom načinu fakturiranja i uspješno implementirali Europsku i Hrvatsku normu.

Uz članak 8 . Ovim člankom navode se i druge usluge informacijskih posrednika, koje su bitne za cjelokupan proces elektroničkog fakturiranja u postupcima javne nabave, a odnosi se, osim usluga izdavanja, slanja te zaprimanja i na usluge arhiviranja elektroničkih računa.

Uz članak 9. Ovim se člankom, sukladno propisima koji uređuju zaštitu osobnih podataka, posebno imajući u vidu Uredbu (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (Opća uredba o zaštiti podataka) (Službeni list Europske unije L 119/1  od 4.5.2016.), koja je stupila na snagu 24.5.2016., a primjenjuje se od 25.5.2018, utvrđuje svrha obrade osobnih podataka koji se prikupljaju radi izdavanja, zaprimanja, slanja, obrade i arhiviranja elektroničkih računa te se u pogledu načina uređenja međusobnih odnosa između naručitelja i informacijskih posrednika, kao voditelja i izvršitelja obrade tako prikupljenih osobnih podataka, upućuje na odgovarajuće odredbe propisa o zaštiti osobnih podataka što znači i odgovarajuće odredbe Opće uredbe o zaštiti podataka. Opća uredba o zaštiti podataka propisuje da se međusobni odnosi voditelja i izvršitelja obrade osobnih podataka  uređuju ugovorom ili drugim pravnim aktom sukladnim pravu Unije ili pravomu države članice, koji izvršitelja obrade obvezuje prema voditelju obrade, a također propisuje i načelan sadržaj takvog ugovora ili drugog pravnog akta (članak 28. stavak 3. Opće uredbe o zaštiti podataka).

Uz članak 10. Ovim člankom propisuje se čuvanje elektroničkih računa i pratećih isprava, koje područje uređuju propisi iz područja knjigovodstveno-računovodstvenog poslovanja.

Uz članak 11. Ovim člankom navodi se kako ovaj Zakon ne ulazi u područje primjene odredbi Zakona o porezu na dodanu vrijednost i pripadajućih podzakonskih akata.

Uz članak 12. - 13. Ovim člancima utvrđuje se nadzor nad izdavanjem elektroničkih računa u postupcima javne nabave. Elektronički računi podliježu inspekcijskom nadzoru na način da područje porezne ispravnosti izdanog strukturiranog elektroničkog računa provjeravaju inspektori i drugi ovlašteni državni službenici Ministarstva financija.

Uz članak 14. Ovim člankom određuju se prekršajne odredbe i pripadajuće novčane kazne za prekršitelje odredbi ovoga Zakona. U pogledu prekršajnih odredbi, iste su navedene s namjerom da budu djelotvorne, razmjerne te odvraćajuće za eventualne prekršitelje. Obrazloženje uz članak 15. Prekršajna odgovornost pravnih osoba i odgovornih osoba u pravnim osobama odnosno isključenje i ograničenje prekršajne odgovornosti pravnih osoba definirano je materijalno-pravnim odredbama (članci 59., 60., 61. i 62.) Prekršajnog zakona („Narodne novine“, broj: 107/07, 39/13, 157/13, 110/15 i 70/17) te se temeljem članka 11. Prekršajnog zakona te odredbe primjenjuju na sve prekršaje propisane zakonima (i drugim propisima kojima se propisuju prekršaji). Stoga ih nije bilo potrebno posebno propisivati, posebno ne u smislu isključenja prekršajne odgovornosti Republike Hrvatske i njezinih tijela odnosno u smislu ograničenja prekršajne odgovornosti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Prema Prekršajnom zakonu i ovom Zakonu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave jesu prekršajno odgovorne pravne osobe jer izdavanje, zaprimanje i druge radnje u vezi s eRačunima koji proizlaze iz javne nabave nisu radnje koje ulaze u izvršavanje njihovih javnih ovlasti. U postupcima javne nabave jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ne postupaju kao javna vlast ( iure imperii ) već nastupaju kao i svaki drugi sudionik u pravnom prometu s ciljem pribavljanja dobara, usluga ili radova ( iure gestionis ).

Prekršajna odgovornost odgovornih osoba naručitelja koji nije pravna osoba također proizlazi iz Prekršajnog zakona i nije je potrebno posebno propisivati. Člankom 59. stavkom 4. Prekršajnog zakona propisuje se da se odredbe Prekršajnog zakona kao i drugih propisa koji se odnose na prekršajnu odgovornost pravne osobe i u njoj odgovorne osobe primjenjuju i na s njima izjednačene subjekte: podružnice i predstavništva domaćih i stranih pravnih osoba te druge subjekte koji nemaju pravnu osobnost ali samostalno nastupaju u pravnom prometu te na odgovorne osobe u tim subjektima. Činjenica da samostalno javno nabavljaju robe, usluge ili radove dokazuje da naručitelji koji nemaju pravnu osobnost samostalno nastupaju u pravnom prometu. Stoga se i ne može isključiti prekršajna odgovornost odgovornih osoba takvih subjekata.

Uz članak 15. – 16. Prijelaznim i završnim odredbama utvrđuje se rok za donošenje podzakonskog akta – pravilnika iz članaka 5. i 6. ovoga Zakona, koji rok iznosi 3 (tri) mjeseca od  dana stupanja na snagu Zakona, zatim se uređuje mogućnost zaprimanja računa u tradicionalnom papirnatom obliku, u prijelaznom razdoblju iz članka 6. i 7. ovoga Zakona, ako je tako ugovoreno ugovorima koji su sklopljeni nakon provedenog postupka javne nabave te se u konačnici propisuje dan stupanja na snagu ovoga Zakona.

IV. OCJENA POTREBNIH SREDSTAVA ZA PROVOĐENJE ZAKONA

Za provedbu ovoga Zakona potrebno je osigurati sredstva u državnom proračunu Republike Hrvatske, koja će se sredstva osigurati na poziciji Ministarstva gospodarstva, poduzetništva i obrta za 2019., te projekcijama za 2020. i 2021. godinu.

Potrebno je osigurati dodatna sredstva u državnome proračunu radi financiranje središnje platforme koja će omogućiti komunikaciju i interkonekciju između različitih informacijskih posrednika prilikom razmjene eRačuna.

Naime u Republici Hrvatskoj informacijski posrednici nemaju povezane registre korisnika eRačuna niti su isti javni, protokoli za razmjenu informacija o korisnicima nisu standardizirani, a ne postoji ni mehanizmi koji bi omogućavali upotrebu distribuiranog registra korisnika. Isto tako ne postoji centralni registar u kojeg bi svi informacijski posrednici bili obvezni upisivati svoje korisnike. Bitno je pritom naglasiti kako Europska norma za elektronički račun ne ulazi u načine razmjene računa niti propisuje metode i postupke za isto već samo daje blage smjernice oko mogućih modela (npr. four corner model, three corner model ).

Stoga, kako bi se omogućila razmjena eRačuna na državnoj i lokalnoj razini, potrebno je osigurati transportnu infrastrukturu za interkonekciju informacijskih posrednika i razmjenu eRačuna, što iziskuje znatnija ulaganja i velike tehnološke napore. Radi se specificiranom three corner modelu razmjene eRačuna prema kojem bi svi računi razmijenjeni u sustavu prolazili kroz jednu pristupnu točku.

Na toj pristupnoj točki bi bili spojeni javni naručitelji (direktno), sektorski naručitelji (direktno) i informacijski posrednici sa svojim sektorskim naručiteljima.

Ovakav model omogućava:

•povezivanje svih sudionika isključivo s jednom vezom, a to je veza s pristupnom točkom čime se značajno štede resursi potrebni za integracije

•standardiziranje protokola za razmjenu jer svi ostvaruju konekciju prema samo jednom mjestu

•jedinstvenu evidenciju svih sudionika uz lagan prelazak sektorskih naručitelja od jednog informacijskog posrednika do drugog

•evidenciju i jedinstvenu statističku obradu nad svim zaprimljenim porukama/računima bez obzira kojeg informacijskog posrednika se nalazi sektorski naručitelj što čini snažan alat za nadzor nepravilnosti

Obzirom da u Republici Hrvatskoj ne postoji platforma koja bi mogla omogućiti komunikaciju i interkonekciju između informacijskih posrednika na ovaj način, istu je potrebno izgraditi i financirati, koji trošak će financirati Ministarstvo gospodarstva poduzetništva i obrta, dok će se visinu naknade za usluge zaprimanja i slanja elektroničkih računa za javne naručitelje,  propisati posebnim pravilnikom od strane čelnika središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove gospodarstva.