I. POLAZNE OSNOVE

1. UVOD

Jadransko more, obala i otoci, prostor su vrlo vrijednih, ali i izuzetno osjetljivih prirodnih resursa kojima Republika Hrvatska raspolaže i za koje je potrebno uspostaviti primjeren sustav upravljanja, korištenja i zaštite. To je područje na kojem se odvijaju procesi koji ovise o uzajamnom djelovanju mora i kopna, na kojem su razvojni pritisci i negativni utjecaji na prirodne ekosustave najizraženiji. Istovremeno, Jadransko more predstavlja jedinstven i vrlo osjetljiv morski sustav koji se po svojim ključnim hidrografskim, oceanološkim, biološkim i ostalim karakteristikama razlikuje od ostatka Sredozemnog mora čiji je sastavni dio. Jadransko more, pripadajuća obala i otoci također su karakteristični zbog bogatstva života, još uvijek očuvane vrlo visoke razine kakvoće okolišnih sastavnica i jedinstvenog vrlo autentičnog krajobraza.

Strateškim okvirom za upravljanje morskim okolišem i obalnim područjem definiraju se polazne osnove, daje se prostorni, tematski i vremenski obuhvat te se opisuju temeljne karakteristike  i svrha donošenja Strategije upravljanja morskim okolišem i obalnim područjem (u daljnjem tekstu: Strategija) .

Budući da su svi pojedinačni dijelovi Strategije već izrađeni i formalno-pravno usvojeni ovim se Strateškim okvirom omogućuje sažeti pregled procjene stanja morskog okoliša i obalnog područja, te se navode prethodno prepoznati strateški prioriteti i posebni ciljevi s posebnim naglaskom na očekivanim dugoročnim učincima primjene Strategije i prepoznatim prioritetima do 2020. godine.

Zaštita Jadranskog mora, priobalja i otoka je izazov prepoznat u Strategiji održivog razvoja Republike Hrvatske (NN 30/09) na kojeg Hrvatska treba dati odgovor i na strateški način planirati mjere i akcije usmjerene ka održivom razvoju. Međunarodna zajednica je također kroz UN-ovu Agendu za održivi razvoj 2030 posebno u cilju 14. naglasila zaštitu i održivo korištenje oceana, mora i morskih resursa za održivi razvoj te je postavljena obveza za sve države članice UN-a djelovati u tom smjeru (Rezolucija Opće skupštine od 25. rujna 2015.). Ovaj Strateški okvir, odnosno Strategija doprinijet će postizanju i tih ciljeva.

Strategija se u prvom redu referira na vremenski okvir zadan relevantnim EU aquisom do 2020, prema kojemu Republika Hrvatska u ovom razdoblju treba ostvariti uvijete za postizanje/očuvanje dobrog stanja morskog okoliša. Prostorno i tematski integrativan karakter Strategije kroz predležene mjere obuhvaća i proširenu vremensku projekciju za postizanje prepoznatih strateških prioriteta i posebnih ciljeva do 2023 godine.

Strategija je sastavljena od pripremnih dokumenata:

- Početna procjena stanja i opterećenja morskog okoliša hrvatskog dijela Jadrana (izrađeno i usvojeno 2012. g.)

http://www.mzoip.hr/doc/pocetna_procjena_stanja_i_pritisaka_na_morski_okolis_hrvatskog_dijela_jadrana.pdf

- Skup značajki dobrog stanja okoliša za morske vode (izrađeno i usvojeno 2014. g.) http://www.mzoip.hr/doc/skup_znacajki_dobrog_stanja_okolisa_za_morske_vode_pod_suverenitetom_republike_hrvatske_i_skup_ciljeva_u_zastiti_morskog_okolisa_i_s_njima_povezanih_pokazatelja.pdf

- Skup ciljeva u zaštiti morskog okoliša i s njima povezanih pokazatelja (izrađeno I usvojeno 2014.g.)

http://www.mzoip.hr/doc/skup_znacajki_dobrog_stanja_okolisa_za_morske_vode_pod_suverenitetom_republike_hrvatske_i_skup_ciljeva_u_zastiti_morskog_okolisa_i_s_njima_povezanih_pokazatelja.pdf

Gospodarsko-socijalna analiza korištenja i troška propadanja morskog okoliša i obalnog područja (izrađeno i usvojeno 2015.g.)

http://mzoip.hr/doc/gospodarsko-socijalna_analiza_koristenja_i_troska_propadanja_morskog_okolisa_i_obalnog_podrucja.pdf

i akcijskih programa:

Odluka Vlade Republike Hrvatske o donošenju Akcijskog programa Strategije upravljanja morskim okolišem i obalnim područjem: Sustav praćenja i promatranja za stalnu procjenu stanja Jadranskog mora (NN 153/14)

http://www.mzoip.hr/doc/sustav_pracenja_i_promatranja_za_stalnu_procjenu_stanja_jadranskog_mora.pdf

Odluka Vlade Republike Hrvatske o donošenju Programa mjera zaštite i upravljanja morskim okolišem i obalnim područjem Republike Hrvatske (NN 97/17) http://www.mzoe.hr/doc/program_mjera_zastite_i_upravljanja_morskim_okolisem_i_obalnim_podrucjem_republike_hrvatske.pdf

Revizija pripremnih dokumenata i akcijskih programa Strategije radi se svakih šest godina. Drugim riječima, budući da je obveza iz Direktive 2008/56/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. lipnja 2008. o uspostavljanju okvira za djelovanje Zajednice u području politike morskog okoliša (Okvirna direktiva o pomorskoj strategiji) (SL L 164, 25.6.2008.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2008/56/EZ) bila, pripremne dokumente izraditi do 15. srpnja 2012. godine, do 15. srpnja 2018. godine se očekuje njihova revizija. Nadalje, obveza donošenja prvog akcijskog programa (Sustava praćenja i promatranja za stalnu procjenu stanja / Monitoring programa) bila je 15. srpanj 2014. godine, pa se njegova revizija očekuje 2020. godine. Dok se revizija drugog akcijskog programa (Programa mjera) koji je trebao biti donesen do kraja 2015. godine s početkom provedbe u 2016. godini, očekuje do kraja 2021. godine, s početkom provedbe u 2022. godini.

2. PRAVNA OSNOVA I OPĆI KONTEKST DONOŠENJA STRATEGIJE

Prema Zakonu o zaštiti okoliša ( Narodne novine 80/13 ,   153/13 ,   78/15 ), članku 56. Strategija upravljanja morskim okolišem i obalnim područjem: „dugoročno određuje i usmjerava ciljeve upravljanja morskim okolišem i obalnim područjem na načelima održivog razvitka i integralnog upravljanja, primjenjujući ekosustavni pristup u skladu s ukupnim gospodarskim, društvenim, socijalnim i kulturnim razvitkom na području Države“ . Temeljem članaka 56. i 61., Vlada Republike Hrvatske je 18. rujna 2014. godine donijela Uredbu o izradi i provedbi dokumenata Strategije upravljanja morskim okolišem i obalnim područjem te je 20. travnja 2017. donijela Uredbu o izmjenama i dopunama Uredbe o izradi i provedbi dokumenata Strategije upravljanja morskim okolišem i obalnim područjem (Narodne novine 112/14, 39/17) (u daljnjem tekstu: Uredba). Na temelju Uredbe, donesena je i Odluka o donošenju akcijskog programa Strategije upravljanja morskim okolišem i obalnim područjem: Sustava praćenja i promatranja za stalnu procjenu stanja Jadranskog mora (Narodne novine 153/14) i Odluka o donošenju Programa mjera zaštite i upravljanja morskim okolišem i obalnim područjem Republike Hrvatske (Narodne novine 97/17). Uredba definira niz aktivnosti koje treba provesti s ciljem izrade Strategije, pri čemu je najvažnija izrada dokumenata koji za konačni cilj imaju ispunjenje uvjeta zadanih Direktivom 2008/56/EZ i Protokolom o integralnom upravljanju obalnim područjem Sredozemlja (Narodne novine 96/12) (u daljnjem tekstu: Protokol). Slijedom navedenog, Strategiju čine sljedeći pripremni dokumenti i akcijski programi:

 Početna procjena stanja i opterećenja morskog okoliša hrvatskog dijela Jadrana,

 Skup značajki dobrog stanja okoliša za morske vode,

 Skup ciljeva u zaštiti morskog okoliša i s njima povezanih pokazatelja,

 Gospodarsko-socijalna analiza korištenja i troška propadanja morskog okoliša i obalnog područja,

 Sustav praćenja i promatranja za stalnu procjenu stanja Jadranskog mora

 Program mjera zaštite i upravljanja morskim okolišem i obalnim područjem

Dodatno su za potrebe razrade „obalnog“ i „upravljačkog“ dijela Strategije korištene četiri tematske studije: Procjena stanja obalnog područja – prostorni razvoj; Zaštita i korištenje ekosustava obalnog i morskog područja; Sustav upravljanja obalnim područjem; te Procjena mogućih šteta od podizanja razine mora za Republiku Hrvatsku i dokument: Početna procjena stanja obalnog područja Republike Hrvatske

Kako bi se osigurala stručna i politička podrška procesu izrade i provedbe Strategije, uspostavljeno je Povjerenstvo za koordinaciju (u daljnjem tekstu: Povjerenstvo) i Stručni nacionalni odbor za provedbu Uredbe te izradu i provedbu Strategije (u daljnjem tekstu: Nacionalni odbor). Povjerenstvo čine ministri ministarstava nadležnih za provedbu Uredbe, koji svojim zaključkom potvrđuju akte u izradi Strategije. Nacionalni odbor čine znanstvenici i stručnjaci kao pojedinci, predstavnici znanstvenih institucija te predstavnici resornih ministarstava i drugih nadležnih tijela, a njihov je zadatak sudjelovati i dati stručno mišljenje o aktima u izradi Strategije.

U okviru postupka izrade i razvoja Strategije, uz sedam sastanaka Nacionalnog odbora, organizirana su dva kruga radionica za predstavnike svih obalnih županija kako bi se potaknulo pravovremeno uključivanje svih zainteresiranih dionika u proces izrade tematskih studija i same Strategije (tijekom travnja i svibnja 2015. godine u Splitu, Zadru i Rijeci te u listopadu 2015. godine u Dubrovniku, Šibeniku i Puli). Na tim radionicama izneseni su mnogi prijedlozi koji su usmjerili proces izrade i sadržaj Strategije. Osim toga, organizirani su sastanci s predstavnicima pojedinih relevantnih sektora radi usuglašavanja oko ključnih pitanja u procesu razrade mjera zaštite i upravljanja morskim okolišem i obalnim područjem.

Strategija povezuje  provedbu dva međunarodno-pravna akta:

 Direktiva 2008/56/EZ, kojom se nalaže izrada nacionalne morske strategije, temeljem koje se predlažu mjere za poboljšanje stanja određene morske regije i/ili podregije, postizanje zadanih ciljeva u zaštiti morskog okoliša te koja završava izradom programa mjera definiranih s ciljem da se ostvari dobro stanje morskog okoliša do 2020; i

 Protokola, kojim se nalaže izrada nacionaln e strategije integralnog upravljanja obalnim područjem kao dokumenta koji postavlja ciljeve upravljanja obalnim područjima i utvrđuje obalne ekosustave kojima je potrebno upravljati te određuje prioritete i mjere koji će se poduzeti za ostvarivanje tih ciljeva, uključujući uspostavu koordinacijskog mehanizma za provedbu strategije.

Imajući u vidu navedeno, Strategija u sebi integrira elemente morske strategije i strategije integralnog upravljanja obalnim područjem. Izrada ovakve jedinstvene Strategije koja se na određeni način istovremeno bavi morskim okolišem i obalnim područjem jedinstven je poduhvat među zemljama članicama EU i među sredozemnim zemljama potpisnicama Konvencije o zaštiti morskog okoliša i obalnog područja Sredozemlja (Narodne novine - Međunarodni ugovori br.12/93 i 11/2004) (u daljnjem tekstu: Barcelonska konvencija).

Za metodološku platformu korištenu u izradi Strategije postupak je u određenom smislu definiran ODMS-om, ali i procesom definiranim kao ekosustavni pristup upravljanja ljudskim djelatnostima (EP) primijenjenog od strane Mediteranskog akcijskog plana (MAP). Putem njega se, u okviru Barcelonske konvencije, odredbe iz Direktive prenose i provode na području cijele Sredozemne regije, što je i jedna od odrednica Direktive, koja propisuje kako se njena provedba vrši u okviru i putem regionalnih konvencija o moru Europske unije (u ovom slučaju Barcelonska konvencija). Pri tome je važno istaknuti da je ekosustavni pristup, korišten u izradi Strategije, sam po sebi inovativan pristup jer, uz deskriptore dobrog stanja morskog okoliša iz Direktive, uvodi i dodatni deskriptor za obalne ekosustave i krajobraze. Ekosustavni je pristup bio temelj razrade strateških prioriteta i ciljeva Strategije vezanih za upravljanje morskim okolišem i obalnim područjem.

Metodološki pristup korišten pri izradi Strategije ima svoje opravdanje i temelj u činjenici kako je obalno područje definirano kao prostor koji obuhvaća obalno područje (kopno) i morski prostor te ga, u upravljačkom smislu, na strateškoj razini treba tretirati kao jedinstveno područje. Time je napravljen iskorak prema integraciji, ali je postignuta i racionalizacija troškova u izradi nacionalnih strateških dokumenata.

3. PODRUČJE OBUHVATA STRATEGIJE

Uredbom ( članak 4., stavak 1.) je definiran prostorni obuhvat Strategije te se navodi da se ona primjenjuje na „...morski okoliš i obalno područje... koji su pod suverenitetom Republike Hrvatske, odnosno u kojima Republika Hrvatska ostvaruje suverena prava i jurisdikciju." Po toj definiciji, prostorni obuhvat Strategije uključuje 140 obalnih gradova i općina, unutarnje morske vode, teritorijalno more, Zaštićeni ekološko -ribolovni pojas (ZERP), epikontinentalni pojas, odnosno morsko dno i podmorje nad kojima Republika Hrvatska obnaša suverena prava. Prostorni obuhvat je prikazan na slici 1.

Obzirom da je najveći broj pritisaka, osim na morski okoliš, koncentriran na području uskog obalnog pojasa, do 1000 metara od obalne crte, značajan broj mjera usmjeren je na metodološka unaprjeđenja i upravljačka rješenja kojima se može osigurati zaštita tog prioritetnog područja.

Također, budući da se u izradi Strategije primjenjuje i ekosustavni pristup, integralno će se sagledavati i širi prostor od onoga koji je definiran Uredbom, poglavito prostor obalnih županija, ali i svih važnijih obalnih i morskih ekosustava čije granice mogu dosezati i izvan formalnog prostornog obuhvata Strategije (na primjer, područja važna za bioraznolikost, vodne sustave i sl.).

Slika 1.: Prostorni obuhvat Strategije (PAP/RAC, 2015.)

4. OSNOVNA NAČELA IZRADE STRATEGIJE

Direktiva 2008/56/EZ i Protokol definiraju strategiju kao dokument koji treba postaviti ciljeve za postizanje dobrog stanja okoliša (DSO) i uspostavu IUOP-a; odrediti prioritete; navesti mjere koje će se poduzeti za ostvarivanje tih ciljeva; uspostaviti plan njihove provedbe i naznačiti s time povezane troškove; utvrditi institucionalne instrumente; te definirati dostupna pravna i financijska sredstva. Dodatno, S trategija treba stvoriti preduvjete i uspostaviti praktične mehanizme za primjenu odredbi i principa Protokola na nacionalnoj razini, vodeći se obvezom postizanja rezultata ( obligation to produce results ), a ne ulaganja maksimalnih napora ( obligation to use best efforts ).

Razvojne, kao i aspekte očuvanja morskog i obalnog područja definiraju i druge strategije i planovi, kao što su regionalna razvojna strategija, strategija prostornog razvoja, strategija razvoja turizma, strategija razvoja nautičkog turizma, strategija i akcijski plan zaštite biološke i krajobrazne raznolikosti, nacionalni strateški plan razvoja ribarstva, plan upravljanja vodnim područjima i sl. Ova, po naravi integrirajuća, strategija preuzima osnovne odrednice iz navedenih strateških dokumenata relevantnih za morski okoliš i obalno područje, ali propisuje i dodatne mjere koje prethodno njima nisu bile obuhvaćene te nadograđuju postojeće mjere za ostvarenje zaštite i održivog upravljanja morskim okolišem i obalnim područjem. Stoga se Strategija posebno usmjerava na:

 stvaranje uvjeta za provedbu održivog razvoja obalnog i morskog područja, uz obvezu postizanja dobrog stanja morskog okoliša do 2020. ;

 ostvarenje integracije i harmonizacije raznorodnih interesa u obalnom i morskom području, putem odgovornog i učinkovitog upravljanja uključujući koordinaciju u donošenju sektorskih propisa, planova i programa.

Forma Strategije koja se sastoji od pripremnih dokumenata i akcijskih programa temelji se na odredbama Direktive prenesenih u nacionalno zakonodavstvo Uredbom. Prema Direktivi, nacionalne strategije nisu definirane kao jedinstven dokument već kao programski/projektni ciklus koji podrazumijeva donošenje i provedbu međuovisnih, povezanih i koherentnih pripremnih dokumenata i akcijskih programa u takozvanim šestogodišnjim razmacima (šestogodišnji implementacijski ciklusi). To znači primjerice da se za pripremne dokumente kojima je rok izrade bila 2012. godina, revizija i nadogradnja ponovno trebaju odraditi u 2018. godini, dok se npr. akcijski program „Sustav praćenja i promatranja za stalnu procjenu stanja Jadranskog mora“ donesen 2014. godine treba revidirati 2020. godine.

Na taj način, svaki idući revidirani i nadograđeni dokument povezan je s prethodnim, odnosno nastavlja i prati njegov „logički obrazac “ koristeći definirane i/ili revidirane kriterije, metodološke standarde, ciljeve, granične i ciljne vrijednosti i dr. izrađene i određene kako na razini EU (kroz Zajedničku strategijuprovedbe ODMS)  ako i na regionalnoj razni kroz ekosustavni pristup na Mediteranu i/ili podregionalnoj razini Jadransko more. U tom smislu Strategija predstavlja adaptibilan „živi“ dokument, a njezini sastavni djelovi (procjena stanja i pritisaka na okoliš, utvrđivanje DSO i ciljeva s pokazateljima, monitoring program, program mjera) s vremenom će se mijenjati i nadograđivati u skladu s identificiranim nacionalnim interesima i potrebama uzimajući u obzir preporuke EK i ekosustavni pristup upravljanja ljudskim djelatnostima na Mediteranu.

Dovršetkom izrade Programa mjera i njegovim usvajanjem od strane Vlade RH, pripremljeni su svi elementi/dokumenti Strategije čime je završen prvi ciklus, provedbeni ciklus koji je započeo 2012. godine. Time su ostvareni preduvjeti za donošenje Strategije u obliku jedinstvenog / cjelovitog dokumenta (sastavljenog od pripremnih dokumenata i akcijskih programa) kako bi se ispoštovala zakonska obveza donošenja Strategije od strane Hrvatskog sabora na prijedlog Vlade RH (članak  56.stavak 3. Zakona o zaštiti okoliša, NN 80/13, 153/13, 78/15).

Strategija je strukturirana na način koji će omogućiti uspostavu i razvoj djelotvornog okvira za integraciju u cilju učinkovitog odgovora na brojne i složene izazove u upravljanju morskim okolišem i obalnim područjem koji, upravo zbog svoje složenosti, zahtijevaju zajedničko djelovanje više resora. Stoga su, uz Ministarstvo nadležno za poslove zaštite okoliša, tijela državne uprave nadležna za poslove prostornog uređenja, morskog ribarstva, pomorstva i regionalnog razvoja ključni nosioci provedbe Strategije.