1. UVOD

Upravljanje razvojem brdsko-planinskih područja, kao područja s razvojnim posebnostima, predstavlja sastavni dio opće politike regionalnog razvoja Republike Hrvatske koju provodi Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije (u daljnjem tekstu:  MRRFEU). Sukladno Zakonu o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (NN 123/17), aktivnosti upravljanja brdsko-planinskim područjima izvršavaju se temeljem provedbenog programa MRRFEU-a koji mora biti usklađen s aktima strateškog planiranja više hijerarhijske razine, ali i komplementaran aktima iste hijerarhijske razine (cf. poglavlje 2 i 4). Stoga je Zakonom o brdsko-planinskim područjima (NN 118/18, u daljnjem tekstu: Zakon) određena obveza izrade Programa razvoja brdsko-planinskih područja kojim se utvrđuju odgovarajuće mjere i projekti za poticanje razvoja brdsko-planinskih područja. Sukladno čl. 16. ovog Zakona, Vlada Republike Hrvatske, na prijedlog MRRFEU-a, donosi Program na razdoblje od četiri godine. Na temelju donesenog četverogodišnjeg Programa, MRRFEU kao nositelj upravljanja razvojem brdsko-planinskih područja dužno je donijeti Godišnji plan provedbe Programa (čl.19. Zakona) koji mora sadržavati plan provedbe pojedinih poticajnih mjera, aktivnosti, potrebna sredstva, izvore i načine korištenja sredstava te metodologiju praćenja i izvještavanja njegove realizacije.

Na osnovu prethodno navedene zakonske obveze MRRFEU je pristupilo izradi Programa razvoja brdsko-planinskih područja (u daljnjem tekstu Program). U svrhu izrade MRRFEU osnovalo je Radnu skupinu, koju su činili predstavnici tijela državne uprave, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u daljnjem tekstu: JLP(R)S) i razvojnih agencija.

Svrha izrade ovog Programa je kreiranje četverogodišnjeg programskog okvira za djelovanje MRRFEU-a i svih ključnih dionika razvoja brdsko-planinskih područja na prostoru Republike Hrvatske.  

Osnovni je cilj Programa utvrditi konkretne i učinkovite mjere za poticanje razvoja brdsko-planinskih područja Republike Hrvatske za razdoblje od 2021. do 2024. godine, a čiji će nositelj biti MRRFEU te druga relevantna tijela državne uprave.

1.1. SADRŽAJ PROGRAMA

S obzirom na prethodno iznesena zakonska polazišta te definiranu svrhu i cilj izrade Programa, u nastavku je razrađena struktura sadržaja Programa.

Budući da  poticajne mjere koje će se Programom definirati trebaju biti povezane sa postojećim strateškim i zakonodavnim okvirom u području regionalnog razvoja i regionalne politike RH, kao i drugim relevantnim područjima, u okviru drugog poglavlja ukratko je elaboriran pravni, strateški i institucionalni okvir izrade Programa.

U trećem poglavlju rezimirani su najznačajniji nalazi i zaključci stručne  analitičke podloge koja je prethodno izrađena u svrhu identificiranja ključnih razvojnih problema brdsko-planinskih područja te sukladno tome identificiranja prioritetnih mjera i aktivnosti za poticanje razvoja BPP-a Republike Hrvatske u narednom četverogodišnjem razdoblju. S obzirom na metodologiju njihove izrade, prikaz spomenutih glavnih nalaza i zaključaka strukturiran je u dva dijela koji se odnose na: 1) dugoročna socio-ekonomska obilježja dosadašnjeg obuhvata BPP-a koji je vrijedio do 2019. godine i 2) prosječne demografske, ekonomske, fiskalne i socijalne disparitete BPP-a prema novoj klasifikaciji i načinu razvrstavanja u razvojne skupine u razdoblju od 2015. do 2019. godine.

Konceptualno polazište izrade Programa elaborirano je u četvrtom poglavlju. Ono obuhvaća obveze i smjernice koje proizlaze iz relevantnog strateškog i zakonodavnog okvira, ključne nalaze analitičke podloge, te prijedloge radne skupina koja je participirala u procesu pripreme Programa. Na kraju ovog poglavlja, a uvažavajući temeljna načela strateškog planiranja i upravljanja razvojem, definirani su osnovni strateški ciljevi Programa.

Sukladno  strateškim ciljevima Programa, u petom su poglavlju  razrađene i opisane moguće mjere i aktivnosti za njegovu provedbu.

Pokazatelji praćenja i vrednovanja učinaka i ishoda Programa, predloženi su u šestom poglavlju. Predloženi set pokazatelja ima za cilj omogućiti MRRFEU cjelovito praćenje i vrednovanje učinaka postavljenih  ciljeva, kao i ishoda predloženih mjera u razdoblju od četiri programske godine.

2. PRAVNI, STRATEŠKI I INSTITUCIONALNI OKVIR

Pravni okvir izrade Programa prvenstveno proizlazi iz krovnog Zakona o regionalnom razvoju Republike Hrvatske (NN 147/14, 123/17, 118/18)  u kojem se navodi da „ područja s razvojnim posebnostima, odnosno geografska područja koja se prema svojim prirodno-geografskim te društveno-gospodarskim i demografskim obilježjima mogu izdvojiti od ostalih područja Republike Hrvatske zahtijevaju poseban programsko-planski pristup od strane nositelja politike regionalnog razvoja“ (članak 3.). S tim u vezi, u svrhu prevladavanja razvojnih ograničenja, odnosno posebnosti s kojima se suočavaju, člankom 38.a ovog Zakona BPP Republike Hrvatske proglašena su područjem s razvojnim posebnostima, pri čemu se razvojna politika i upravljanje BPP-om mora urediti posebnim zakonom.

Novi Zakon o brdsko-planinskim područjima (NN 118/18) koji je stupio na snagu 04. siječnja 2019. godine,  a koji, kao što je već prethodno istaknuto u uvodnom dijelu, predstavlja pravno polazište i zakonsku obvezu izrade i provedbe Programa. Tako  se u članku 12. ovoga Zakona navodi:

„Mjere i projekti za razvoj brdsko-planinskih područja utvrđuju se Programom razvoja brdsko-planinskih područja (u daljnjem tekstu: Program), odredbama ovoga Zakona te drugih propisa čije su odredbe usmjerene na poticanje razvoja brdsko-planinskih područja .“

Obveza i pristup izradi i provedbi Programa posebno su utvrđeni sljedećim člancima Zakona:

- „Središnja tijela državne uprave dužna su prilikom planiranja mjera i programa za razvoj upravnog područja iz svoje nadležnosti, ovisno o prirodi mjere i raspoloživim financijskim sredstvima, posebno voditi računa o učinku pojedine mjere na razvoj brdsko-planinskih područja, uzimajući u obzir stupanj razvijenosti tih područja u skladu sa zakonom kojim se uređuje regionalni razvoj Republike Hrvatske (čl. 13.).

- Ministarstvo je dužno koordinirati i pratiti učinkovitu provedbu mjera i programa iz članka 13. ovoga Zakona (članak 14.).

- Vlada Republike Hrvatske, na prijedlog Ministarstva, donosi Program za razdoblje od četiri godine (članak 16.).

- U izradi Programa sudjeluju jedinice lokalne samouprave sa statusom brdsko-planinskog područja i jedinice područne (regionalne) samouprave na čijem se području nalaze jedinice lokalne samouprave sa statusom brdsko-planinskog područja te ostali ključni dionici koji pridonose razvoju tih područja (članak 16.).

- Programom se utvrđuju mjere i projekti poticanja razvoja brdsko-planinskih područja, nositelji i sudionici njihove provedbe, opći kriteriji odabira projekata, provedbene aktivnosti, izvori sredstava te metodologija praćenja provedbe i vrednovanja pojedinih mjera (članak 17.).

- Nositelji i sudionici razvoja brdsko-planinskih područja dužni su u svojim planovima i programima posebno predviđati sljedeće skupine mjera: demografske mjere, gospodarske mjere, fiskalne mjere, socijalne mjere, mjere jačanja administrativnih kapaciteta za učinkovit i održiv razvoj brdsko-planinskog područja, mjere za provedbu programa integriranih teritorijalnih ulaganja (članak 15.).

- Godišnji plan provedbe Programa sadrži plan provedbe pojedinih poticajnih mjera, aktivnosti, potrebna sredstva, izvore i način korištenja sredstava te metodologiju praćenja i izvještavanja (članak 19.).

- Godišnji plan provedbe aktivnosti koje su predviđene Programom donosi Ministarstvo na prijedlog središnjih tijela državne uprave u roku od 90 dana od dana donošenja državnog proračuna (članak 19.).“

Osim navedenih zakona, potreba izrade Programa proizlazi i iz pojedinih akata strateškog planiranja od nacionalnog značaja koji određuju područje djelovanja povezanih politika regionalnog razvoja Republike Hrvatske. U tablici 1. istaknuti su samo najvažniji od njih.

Tablica 1 . Strateški okvir izrade Programa

Nacionalna razvojna strategija Republike Hrvatske do 2030. godine (NRSRH 2030.) usvojena je 05. veljače 2021. godine na 6. sjednici 10. saziva Hrvatskog Sabora. Sukladno Zakonu o strateškom planiranju Nacionalna razvojna strategija predstavlja najviši hijerarhijski akt te svi ostali dugoročni, srednjoročni i  kratkoročni dokumenti planiranja razvojem na čitavom teritoriju ili specifičnim područjima RH trebaju slijediti razvojne smjernice, ciljeve i prioritete ovog dokumenta. Zbog toga NRSRH 2030. predstavlja polazni strateški okvir izrade ovog Programa, a promatra se u interakciji s ostalim dokumentima planiranja iz dodatka 4. NRSRH . Za ostvarenje razvojne vizije kao konkurentne, kreativne i sigurne zemlje, prepoznatljivog identiteta i kulture, kvalitetnih životnih uvjeta, očuvanih prirodnih resursa i jednakih prilika za sve, NRSRH 2030. ponudila je četiri razvojna smjera i značajan broj  razvojnih prioriteta, te djelovanja javnih politika. Jedan od razvojnih smjerova odnosi se upravo na ravnomjerni regionalni razvoj (razvojni smjer 4), a strateški cilj 12: Razvoj potpomognutih područja i područja s razvojnim posebnostima usmjeren je na poticanje demografske i ekonomske revitalizacije brdsko-planinskih područja (BPP) Republike Hrvatske. Naime, iz NRSRH 2030. godine proizlazi da su brdsko-planinska područja osim problema ispodprosječne razvijenosti i nepovoljne gospodarske strukture,  depopulacije, iseljavanja i starenja stanovništva, suočena i sa specifičnim izazovima kao što je nedovoljna prometna povezanost. U cilju smanjenja regionalnih nejednakosti koje predstavljaju dugoročno ograničenje nacionalnog rasta, razvoja i konkurentnosti, NRSRH 2030. navodi slijedeće prioritete:

- demografska revitalizacija depriviranih područja

- gospodarska regeneracija depriviranih područja

- pametno upravljanje resursima

- povezanost i mobilnost

- poboljšanje kvalitete života razvojem javne infrastrukture (komunalne, prometne, poslovne i društvene), podrškom stanogradnji i razvojem javnih usluga

- sanacija posljedica razornih potresa i obnova pogođenih područja

- razvoj i izgradnja širokopojasne infrastrukture i elektroničkih komunikacijskih mreža  vrlo velikog kapaciteta

- razvoj pametnih sela.

S aspekta strateškog okvira za izradu ovog Programa, uvažavaju se navedeni ciljevi i prioriteti u okviru  Ravnomjernog regionalnog razvoja kao jednog od četiri razvojna smjera.

Program Vlade Republike Hrvatske za mandatno razdoblje 2020. – 2024 . godine predstavlja kratkoročni akt strateškog planiranja od nacionalnog značaja . Program Vlade predstavlja okvir za izradu nacionalnog programa reformi, programa konvergencije i provedbenih programa tijela državne uprave. Zbog toga je on jedan od ključnih dokumenata s kojima je ovaj Program usuglašen. Programom Vlade za tekuće mandatno razdoblje artikulirano je pet temeljnih programskih područja važnih za postizanje ekonomskog i društvenog napretka, te jačanja međunarodne konkurentnosti  Republike Hrvatske. To su slijedeća područja: socijalna sigurnost, perspektivna budućnost, ekonomska suverenost, osnažena državnost i globalna prepoznatljivost. Direktnu poveznicu ovog Programa s Programom Vlade RH predstavlja prioritetno područje 2.: Perspektivna budućnost, odnosno cilj 2.1.: Gospodarski oporavak i poslovno okruženje  U Programu Vlade navodi se da će „ Vlada  ulagati i u ravnomjerni regionalni razvoj kako bi se svaki dio Hrvatske učinio boljim i poželjnijim za život“. Predviđene su slijedeće mjere za osiguranje ravnomjernog regionalnog razvoja, te ujedno ublažavanja procesa depopulacije i iseljavanja stanovništva:

- 2.1.1. Uložit će se 30 milijardi kuna u ravnomjeran regionalni razvoj i nove tehnologije.

- 2.1.2. Pokrenut će se Projekt Dalmatinska zagora, Lika, Banovina i Gorski Kotar vrijedan 2 milijarde kuna te dodatno ojačati Projekt Slavonija, Baranja i Srijem, kao i razvoj otoka te sjevera Hrvatske.

- 2.1.3. Radi oživljavanja otočnih gospodarstava i života na otocima, stavit će se naglasak na digitalnu ekonomiju, turizam, dostupnost javnih usluga svim otočanima, obnovljive izvore energije, ribarstvo i proizvodnju te preradu hrane.

- 2.1.4. Vlada će raditi na daljnjoj fiskalnoj i funkcionalnoj decentralizaciji i nadograđivati projektnu suradnju s jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i kroz suradnju s potpisnicama regionalnih razvojnih sporazuma.

Iz Vladinog programa za razdoblje 2020.-2024. jasno se prepoznaje namjera smanjenja regionalnih nejednakosti pojedinih regija RH, pa tako i BPP kroz osiguranje značajnih financijskih sredstava koji će se osigurati ubrzanom apsorpcijom europskih fondova. Posebno se planira dodatni napor usmjeriti na razvoj brdsko-planinskih područja: „Dodatnu podršku usmjerit će se u potpomognuta i brdsko-planinska područja radi njihove demografske revitalizacije, njihova održivog razvoja i ekonomske regeneracije ključnih sektora za njihov razvoj, poput turizma, prehrambeno-prerađivačkog i drvno-prerađivačkog sektora. Novim mjerama nastavit će se smanjivati socijalnu nejednakost, isključenost i siromaštvo te povećavati kvalitetu življenja i poslovanja na tim područjima. Razvojem koncepta pametnih

sela ublažit će se depopulacijske procese te potaknuti društveno-gospodarski razvoj potpomognutih i brdsko-planinskih područja.“

Sa šireg aspekta, relevantnost Programa Vlade RH za izradu ovog Programa proizlazi i iz ostalih prioriteta i ciljeva, kao što su primjerice očuvanje radnih mjesta i socijalna sigurnost, gospodarski oporavak i poslovno okruženje, porezno rasterećenje građana i gospodarstva, ulaganje u obrazovanje i znanost, samodostatnost u hrani i drugo.

Provedbeni program MRRFEU za razdoblje od 2021. do 2024. predstavlja kratkoročni akt strateškog planiranja koji se donosi na temelju nacionalnih planova, programa Vlade i financijskog plana tijela državne uprave te vrijedi za vrijeme trajanja mandata Vlade. U provedbenom Programu MRRFEU razrađene su mjere za provedbu ciljeva iz Programa Vlade RH 2020.-2024., ali i drugih hijerarhijski nadređenih akata strateškog planiranja. Time se osigurava koherentnost čitavog sustava planiranja javnih politika na nacionalnoj razini. Provedbeni program MRRFEU za tekuće mandatno razdoblje stoga je relevantan strateški dokument s aspekta izrade i realizacije ovog Programa. Naime, izrada Programa u nadležnosti je MRRFEU, a odnosi se primarno na one mjere za čiju je realizaciju, praćenje i evaluaciju Ministarstvo zaduženo. Sukladno svom djelokrugu rada, MRRFEU definiralo je viziju za navedeno razdoblje na slijedeći način: „Kvalitetni životni uvjeti i uvjeti poslovanja u svim krajevima Hrvatske, prosperitetne regije koje su ostvarile vlastiti razvojni potencijal, spriječeno iseljavanje stanovništva i gospodarski regenerirana potpomognuta i brdsko-planinska područja, oživjela otočna gospodarstva i život na otocima te kvalitetno usmjereni europski fondovi u sufinanciranje projekata prema razvojnim potrebama za održivi rast, razvoj i zapošljavanje.“ Realizacije te vizije planira se kroz tri prioritetna područja, od kojih je prvo Ravnomjeran razvoj svih područja Hrvatske , direktno povezano s izradom ovog Programa. Unutar tog prioriteta planirana je posebna mjera  koja je direktno usmjerena na razvoj brdsko-planinskih područja:

Mjera 9 .: U okviru ove mjere financiraju se programi i projekti koji pridonose poticanju razvoja brdsko-planinskih područja, njihovoj gospodarskoj i socijalnoj revitalizaciji, jačanju socijalne kohezije i povećanju broja stanovnika te ostvarivanju koncepta održivog razvoja. Projekti kojima su nositelji JLP(R)S-ovi koji doprinose poboljšanju dostupnosti lokalne  infrastrukture prvenstveno izgradnje, obnove i rekonstrukcije objekata socijalne, komunalne i gospodarske infrastrukture na lokalnoj razini i ublažavanju posljedica otežanih uvjeta života uslijed nepogodnih klimatskih uvjeta. Program podrške brdsko-planinskim područjima provodi se na godišnjoj razini u okviru raspoloživih sredstava u državnom proračunu, a sredstva Programa namijenjena su projektima s područja 85 JLS koje su u skladu s Odlukom o obuhvatu i razvrstavanju jedinica lokalne samouprave koje stječu status brdsko-planinskog područja (NN 24/2019).

Kada se govori o institucionalnom okviru procesa izrade, provođenja i praćenja realizacije Programa razvoja BPP-a, važno je naglasiti da je on prvenstveno u nadležnosti MRRFEU-a. MRRFEU odnosno njegovi pojedini organizacijski dijelovi imaju ključnu ulogu i s aspekta koordinacije šireg institucionalnog okvira, odnosno drugih sudionika i institucija relevantnih za izradu, donošenje i provedbu Programa. Osim MRRFEU, prema Zakonu o BPP-u (NN 118/18, čl. 8. i 9.) za  izradu, donošenje i  provedbu Programa razvoja BPP-a posebnu važnost imaju i tijela državne uprave te druga javnopravna tijela koja svojim djelovanjem mogu znatnije pridonijeti njihovu razvoju. No, šire gledano, za njegovo su provođenje i uspješnost realizacije bitne i druge institucije i razine u sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske.

3. KLJUČNI NALAZI ANALITIČKE PODLOGE                                                                                        

Za potrebe ovog Programa prethodno je izrađena stručna analitička podloga čiji nalazi predstavljaju jedno od polazišta za definiranje ključnih ciljeva razvoja BPP-a i utvrđivanje odgovarajućih mjera i aktivnosti za njihovo ostvarivanje u razdoblju 2021.- 2024.

Socijalno-ekonomska analiza BPP-a koja je izvršena u spomenutoj analitičkoj studiji,  metodološki je i sadržajno podijeljena u dva dijela. U prvom dijelu istražena su dugoročna demografska, gospodarska i financijska kretanja jedinica lokalne samouprave (u daljnjem tekstu JLS)  koje su imale status BPP-a do 2019. godine. Taj dio analize imao je za cilj utvrditi da li je u dugom vremenskom razdoblju došlo do pozitivnih razvojnih pomaka na ovim područjima, odnosno da li su se smanjile njihove razvojne divergencije u odnosu na Republiku Hrvatsku. Naime jedan od osnovnih ciljeva regionalne politike upravo se odnosi na smanjenje razvojnih nejednakosti, stoga je temeljem rezultata ove analize ocijenjena sveukupna učinkovitosti dosadašnjeg sustava potpora razvoju BPP-a.  

Drugi dio provedene socijalno-ekonomske analize imao je cilj utvrditi razvojni položaj JLS-a prema trenutno važećem obuhvatu i skupinama razvijenosti BPP-a. Svrha ove analize bila je identificirati ključna područja za djelovanje regionalnih i razvojnih politika na prostoru novog obuhvata BPP-a u programskom razdoblju, uvažavajući pritom odredbe novog Zakona o BPP, odnosno Zakonom predviđene skupine mjera za poticanje razvoja BPP-a (cf. NN 118/18, čl. 15). Stoga je za razliku od prvog dijela koji se dominantno temeljio na pokazateljima indeksa razvijenosti, ovaj dio analize obuhvatio puno širi set demografskih, ekonomskih, socijalnih i fiskalnih pokazatelja. Kako bi se dobio realan uvid u recentno stanje razvojnih nejednakosti unutar i između novih razvojnih skupina BPP-a, za sve odabrane pokazatelje izračunati su prosjeci za razdoblje od 2015. do 2019. godine.

Kao što je već istaknuto, za ocjenu učinaka dosadašnjih mjera korišteni su rezultati analize dugoročnih kretanja na BPP prema starom obuhvatu iz razloga što su isključivo JLS koje su pripadale starom obuhvatu BPP-a do sada temeljem tog statusa mogle koristiti različite olakšice i subvencije usmjerene na demografsku obnovu, gospodarski rast i razvoj te povećanje životnog standarda stanovništva. Zbog toga je u okviru spomenute analitičke podloge napravljena evaluacija uspješnosti tih mjera s aspekta utvrđenih dugoročnih razvojnih dispariteta BPP-a u odnosu na Republiku Hrvatsku.

U nastavku se iznose najznačajniji nalazi provedene analize, kao i opća ocjena učinkovitosti dosadašnjih mjera poticanja razvoja BPP .

3.1. DUGOROČNA SOCIJALNO-EKONOMSKA OBILJEŽJA BRDSKO-PLANINSKIH PODRUČJA

Provedena analiza dugoročnih demografskih, ekonomskih i fiskalnih kretanja na BPP-u Republike Hrvatske za razdoblje od 2001. do 2019. godine ukazala je na slijedeće:

- Kretanje stanovništva, kako s aspekta njegove brojnosti, tako i strukturnih obilježja izrazito je negativno: dinamika smanjenja broja stanovnika na BPP u odnosu na nacionalnu razini je brža, neovisno da li se promatra između dva popisna razdoblja (2001. – 2011.) ili do 2019. godine. Posljedica toga je i zabrinjavajuće pražnjenje BPP, što ih čini posebno osjetljivim s aspekta razvojnih kapaciteta i budućih ekonomskih, socijalnih i društvenih promjena;

- Struktura stanovništva s obzirom na dob se pogoršava, što potvrđuju pokazatelji dobne strukture, te indeks starenja. Zbog toga se smanjuje radno aktivni kontingent na BPP: u razdoblju od 2008. do 2019. godine broj radno aktivnih stanovnika smanjen je za 2,6%, a negativni trend prisutan je i nakon 2015. U periodu od 2015. do 2019. broj radno aktivnih stanovnika smanjen je za 0,4%. Sporija dinamika smanjenja posljedica je već navedenih problema pražnjenja prostora i zabrinjavajućih kretanja vitalnih pokazatelja stanovništva. Zbog toga ova područja tendiraju daljnjem zaostajanju i gubitku razvojnih kompetencija, kako unutar regionalnih, odnosno županijskih područja, tako i u odnosu na nacionalni, a posebice međunarodni, usporedivi  prostor;

- Obrazovna struktura stanovništva  je poboljšana, međutim, a upravo zbog navedenih negativnih demografskih kretanja, udio visokoobrazovanih u radnom kontingentu na BPP i dalje je značajno ispod prosjeka Republike Hrvatske. To je također jedan od činitelja deficitarnosti  proizvodnih i razvojnih potencijala na ovim prostorima u odnosu na nacionalni prosjek, a što dokazuju i nalazi o dugoročnom kretanju zaposlenosti i nezaposlenosti na BPP;

- Pokazatelji kretanja zaposlenosti ipak ukazuju na moguće oživljavanje aktivnosti na BPP: Broj zaposlenih 2019. godine prvi puta je „premašio“ zaposlenost u odnosu na 2008. godinu za 2,4%. Međutim u ovom razdoblju od 11 županija na kojima se nalaze JLS sa statusom BPP porast zaposlenosti  imale su JLS u samo 5 županija, dok je u ostalima zabilježen pad broja zaposlenih. Ipak, u razdoblju od 2015. do 2019. godine zaposlenost je rasla na BPP u svim županijama, ukupno  za 10,4%.

- Nezaposlenosti na BPP također ima pozitivne trendove, odnosno broj nezaposlenih osoba kao i stopa nezaposlenosti se smanjuje. Ali dinamika smanjenja nezaposlenosti i dalje je sporija u odnosu na RH, kako u razdoblju od 2008. do 2019, tako i nakon 2015. godine. No, smanjenje nezaposlenosti na BPP potrebno je prije svega tumačiti s gledišta dugoročno prisutnih negativnih demografskih i migracijskih tijekova, a ne dominantno bitnim oživljavanjem gospodarskih aktivnosti i tranzicijom nezaposlenih osoba u kategoriju zaposlenih;

- Dugoročna demografska kretanja, kao i kretanja zaposlenosti i nezaposlenosti na BPP imala su isti oblik krivulje kao i navedena kretanja na razini Republike Hrvatske, s obzirom na predkrizno, krizno i postkrizno razdoblje. Međutim, s obzirom na dinamiku promjena u tim razdobljima, očito su negativi socijalni i ekonomski efekti gospodarske krize  bili jači u  JLS na BPP;

- Jači kumulativni utjecaj gospodarske krize na BPP može se sagledati i kroz kretanje ostvarenog apsolutnog i relativnog dohotka po stanovniku, kao i proračunskih prihoda. Iako dugoročno raste vrijednost ovih pokazatelja, i dalje postoji veliki gap u kupovnoj moći stanovništva (dohodak/pc), kao i  financijskim kapacitetima nužnim za dostizanje i održavanje  odgovarajućeg standarda javnih usluga (proračunski prihodi/pc);

- Analiza pojedinačnih lokalnih samouprava sa statusom BPP ukazuje na činjenicu da je kretanje zaposlenosti (nezaposlenosti) najznačajnija odrednica demografskih kretanja, iako ne u tolikoj mjeri kao što je to slučaj za lokalne samouprave sa statusom potpomognutih područja;

- Posebno je važno istaknuti izrazitu heterogenost lokalnih samouprava sa statusom BPP, te nezakonitost povezanosti posebice demografskih kretanja sa stupnjem razvijenosti pojedinih brdsko-planinskih JLS. Ovo upućuje na složenost donošenja budućih javnih politika, odnosno mjera i aktivnosti usmjerenih na razvoj BPP.

3.2. KRATKOROČNI POKAZATELJI STANJA NA BRDSKO-PLANINSKOM PODRUČJU   

Rezultati provedene analize za razdoblje od 2015. do 2019. godine, koji se odnose na demografska, ekonomska, socijalna i fiskalna obilježja BPP-a prema novom obuhvatu, su slijedeći:

- Ukupno gledajući, dinamika negativnog kretanja stanovništva u post-recesijskom razdoblju znatno je izraženija u BPP-ima nego na razini Republike Hrvatske. Pritom, godišnji trend smanjivanja stanovništva u prosjeku je bio sporiji u iznadprosječno razvijenim BPP-ima. Od ukupno 85 JLS-a sa statusom BPP-a, u svega 5 JLS-a je zabilježena pozitivna promjena stanovništva, dok se tijekom promatranog razdoblja u samo 18 JLS-a stanovništvo smanjivalo sporijom dinamikom od depopulacijskog prosjeka za Republiku Hrvatsku. Ono što posebno zabrinjava je da je zabilježeni porast stanovništva u nekolicini JLS-a sa statusom BPP-a dominantno posljedica prostorne redistribucije sve manjeg broja stanovnika, a ne prirodnog prirasta. Navedeno upućuje na zaključak da opće prilike u većini BPP-a  još uvijek nisu pogodne za poticanje prirodne obnove stanovništva i zadržavanja mlađeg stanovništva;

- Čak 82 od ukupno 85 JLS-a imaju ispodprosječnu zastupljenost visokoobrazovanih u radnom kontingentu stanovništva od 20. do 65. godine. Iako više skupine BPP-a  u tom demografskom aspektu u prosjeku bilježe manje odstupanje od nacionalne razine, kod svih skupina BPP-a prisutna su nepovoljna strukturna obilježja stanovništva, s aspekta niskog udjela visokoobrazovanih. To zasigurno predstavlja značajno ograničenje za razvoj znanjem intenzivnih djelatnosti visokih dodanih vrijednosti koje zahtijevaju dostupnost i raspoloživost visokoobrazovane i visokokvalificirane radne snage;

- Osim nepovoljne obrazovne strukture, novi obuhvat BPP-a u usporedbi s Republikom Hrvatskom ima i relativno lošiju dobnu strukturu stanovništva. Ako se uzme u obzir da je radno sposobno stanovništvo temeljni nositelj ekonomskih aktivnosti, održavanje demografskih rezervi radne snage u lokalnim gospodarstvima predstavlja jednu od ključnih pretpostavki poticanja i održavanja dugoročne stabilnosti njihovog rasta i razvoja. U tom smislu,  može se ocijeniti da i Republika Hrvatska i BPP imaju nepovoljna starosna obilježja stanovništva, pri čemu su ona izrazito degradirana u nižim razvojnim skupinama BPP-a;

- Rezimirajući razlike u strukturnim obilježjima stanovništva između tri skupine BPP-a, odnosno između ispodprosječno i iznadprosječno razvijenih JLS sa statusom  BPP-a, može se zaključiti da je dostignuti stupanj demografskog razvoja BPP-a važna determinanta njihovog sveukupnog razvoja;

- Osim ispodprosječne gustoće poduzetnika, kritično obilježje poduzetničkog sektora u JLS-ima sa statusom BPP-a je ispodprosječna produktivnost rada, kao i dominantna zastupljenost poduzeća ispodprosječne veličine po osnovi zaposlenih. Navedeno indicira da aktivni poduzetnički kapaciteti na prostoru novog obuhvata BPP-a  nemaju dovoljno snažnu „razvojnu polugu“ za ozbiljnije pokretanje njihovog sveukupnog gospodarskog rasta i razvoja. Tim više što je postojanje velikog jaza u produktivnosti rada između BPP-a i Republike Hrvatske evidentiran upravo u godinama pozitivnog ciklusa hrvatskog gospodarstva;

- Značajno zaostajanje u produktivnosti rada i ekonomskoj snazi poduzetničkog sektora u BPP  za prosječnim kretanjima na razini Republike Hrvatske upućuje na zaključak da se ova područja suočavaju s problemom ispodprosječne kapitalne i tehnološke opremljenosti rada te niske razine ljudskog kapitala, što trenutno ograničava mogućnosti za intenzivnijim razvojem poduzetništva u BPP ;

- Za razliku od razvojnog zaostajanja poduzetničkog sektora u BPP u odnosu na prosječna kretanja na nacionalnoj razini, prema općim pokazateljima produktivnosti i ekonomske snage obrtnika te razvijenosti obrtništva, obrtnički sektor u BPP ostvaruje znatno povoljnije rezultate. Izražena negativna odstupanja kod većine JLS-a u odnosu na nacionalnu razinu zabilježena su jedino unutar 1. skupine BPP-a i to u pogledu ostvarenih primitaka obrtnika po stanovniku i broja obrtnika na 1000 stanovnika, dok je, s druge strane, dostignuta razina primitaka po obrtniku kod većine JLS-a u 1. skupini iznadprosječna.  Istovremeno,  po svim promatranim aspektima obrtništva 2. i 3. skupina BPP-a ostvaruju iznadprosječne rezultate, što u kontekstu općih gospodarskih prilika u Republici Hrvatskoj ukazuje da su okolnosti u većini iznadprosječno razvijenih JLS-a sa statusom  BPP  pogodne za rad i poslovanje obrtnika;

- Razvojne nejednakosti između ispodprosječno i iznadprosječno razvijenih BPP-a značajne su i u pogledu efikasnosti lokalnih tržišta rada. Neusklađenost između ponude i potražnje na tržištu rada posebno je izražena u okviru 1. skupine BPP-a u kojoj je većina JLS-a ostvarila znatno veće stope nezaposlenosti od nacionalnog prosjeka. Za razliku od toga, većina JLS-a unutar 2. i 3. skupine BPP-a imala je povoljnije stope nezaposlenosti od one na razini Republike Hrvatske. To ukazuje da ispodprosječno razvijene JLS s BPP statusom obilježavaju iznadprosječni viškovi aktivne radne snage, što predstavlja jedan od glavnih pokretača depopulacijskih procesa. S obzirom na utvrđene razlike u udjelima kontingenata zaposlenih i ekonomski aktivnih stanovnika u stanovništvu, evidentno je da između lokalnih ekonomija na prostoru novog obuhvata BPP-a postoje i značajne nejednakosti u kapacitetima zapošljavanja i poticanja stanovništva na ekonomsku aktivnost.

- Rezultati analize korelacijskih odnosa između prosječnih populacijskih promjena i prosječnih udjela kontingenata radne snage u ukupnom stanovništvu BPP-a pokazali su da postoji pozitivna veza između udjela zaposlenih i ekonomski aktivnih stanovnika u ukupnom stanovništvu i stopa promjene broja stanovnika. Iz toga proizlazi da povećanje zaposlenosti može imati ključnu ulogu u poticanju demografske obnove BPP-a. Uvažavajući nepovoljne rezultate sektora poduzetništva, kao i neravnomjernu razvijenost sektora obrtništva unutar novog obuhvata BPP-a, oportuno je da se povećanje zaposlenosti u ovim dijelovima Republike Hrvatske  ostvari kroz poticanje razvoja lokalnog poduzetništva i obrtništva. Tu se posebno misli na stvaranje kvalitetnih preduvjeta za realizaciju domaćih poduzetničkih inicijativa i ideja; samozapošljavanje lokalnog stanovništva kroz razvoj vlastitih ljudskih potencijala i osposobljavanje za korištenje dostupnih resursa; te interno i eksterno umrežavanje i okrupnjavanje postojećih poduzetnika i obrtnika u svrhu jačanja njihove konkurentnosti, produktivnosti i kapaciteta za stvaranje većih dodanih vrijednosti u gospodarstvu;

- Unatoč pozitivnim trendovima rasta agregatnih dohodaka koji su najviše bili izraženi u 1. skupini BPP-a, prosječne razine ostvarenog dohotka po stanovniku u post-recesijskom razdoblju ukazuju da između skupina BPP-a još uvijek postoje velike razlike u relativnom ekonomskom bogatstvu stanovništva. Ukupno gledajući, jedino je 3. skupina zabilježila pozitivno odstupanje od nacionalnog prosjeka. Za razliku od toga, izvori dohotka u 1. i 2. skupini generiraju ispodprosječnu potrošačku snagu u usporedbi s nacionalnom razinom, što je posebno izraženo kod 1. skupine. Rezimirajući rezultate analize ostalih pokazatelja kupovne moći i ekonomskog prosperiteta stanovništva, može se zaključiti da stanovnici u ispodprosječno razvijenim JLS-ima sa statusom BPP-a imaju i ispodprosječne mogućnosti zarade od tekućeg rada, zatim da postojeći načini stjecanja dohotka u ispodprosječno razvijenim BPP-ima generiraju ispodprosječan standard života lokalnog stanovništva te, naposljetku, da prosječno bogatstvo stanovništva u ispodprosječno razvijenim BPP-ima u značajnoj mjeri ovisi o primanjima umirovljenika, odnosno stanovništva koje više nije aktivno na tržištu rada;

- Analiza kretanja ukupnih izvornih proračunskih prihoda u post-recesijskom razdoblju pokazala je da niže razvojne skupine, a posebno 1. skupina, imaju veće međugodišnje oscilacije u kretanju prihoda. Navedeno upozorava da u ispodprosječno razvijenim BPP-ima postoji veći stupanj nestabilnosti izvora financiranja proračuna JLS-a, što ograničava planiranje financiranja lokalnih javnih potreba. Rezultati analize proračunskih prihoda po stanovniku ukazali su na postojanje značajnih razlika u fiskalnim kapacitetima JLS-a unutar i između razvojnih skupina BPP-a, što implicira da unutar novog obuhvata BPP-a postoje značajni dispariteti po pitanju dostupnosti i standarda javnih usluga. S tim da je izdašnost ovih prihoda u većini novih BPP-a izrazito mala u usporedbi s nacionalnim prosjekom;

- Analizom korelacijskih odnosa u okviru novog obuhvata BPP-a utvrđena je  pozitivna veza između dohotka po stanovniku i stope nezaposlenosti te dohotka po stanovniku i izvornih proračunskih prihoda po stanovniku. Također, utvrđena je i pozitivna veza između dohotka po stanovniku i performansi poduzetničkog i obrtničkog sektora. To dodatno potvrđuje da pristup razvoju BPP-a koji je primarno fokusiran na otvaranje novih radnih mjesta kroz jačanje i razvoj lokalnog poduzetništva i obrtništva može generirati pozitivne multiplikativne efekte u smislu jačanja ekonomskog bogatstva stanovništva i fiskalnih kapaciteta JLS-a, kao temeljnih pretpostavki za jačanje potrošačke snage stanovništva te povećanje standarda i dostupnosti lokalnih javnih usluga.

3.3. OCJENA UČINAKA DOSADAŠNJIH MJERA POTPORE  RAZVOJA

Brojne mjere i različiti institucionalni mehanizmi koji su u dugoročnom periodu korišteni za poticanja ujednačenog razvoja svih dijelova nacionalnog prostora, bile su usmjerene na tri osnovna cilja: demografsku obnovu, ekonomski rast i održivi razvitak te na povećanje životnog standarda i kvalitete života stanovništva.  Ti su ciljevi definirani  još 2002. godine donošenjem  Zakona o brdsko-planinskim područjima (Narodne novine, br. 12/02): „ poticanje demografske obnove (opstanak i naseljavanje stanovništva), gospodarski rast i održivi razvitak BPP te podizanje  životnog standarda stanovništva na BPP“.

Ako se ukupna učinkovitost svih do sada implementiranih mjera ocjenjuje  emeljem socijalno-ekonomske analize provedene za dugoročno razdoblje, moguće je zaključiti da one nisu polučile očekivane rezultate, kako s aspekta značajnih razvojnih pomaka, tako i s aspekta smanjenja razvojnih divergencija u odnosu na ostali nacionalni prostor. Taj se zaključak temelji na slijedećem:

 Brdsko-planinska područja dugoročno su suočena sa iznadprosječnim gubitkom stanovništva, pri čemu  je dinamika smanjenja broja stanovnika na BPP   brža u odnosu na nacionalni prosjek. Rezultat takvog procesa  je i značajno smanjenje gustoće naseljenosti na BPP, odnosno pojava „pražnjenja“ prostora koja se također odvija dinamikom bržom od prosjeka za RH;  

 Dobna struktura na BPP dugoročno se pogoršava, s time da je dinamika smanjenja broja stanovnika  u najmlađoj skupini ( 0-19 godina) brža u odnosu na RH. U razdoblju između dva popisna razdoblja povećala se i razlika  u vrijednosti indeksa starenja na BPP u odnosu na RH sa 17,6 postotnih poena 2001. godine, na 21,2 postotna poena 2011. godine, s time da je vrijednost indeksa povećana  za 25,8% na BPP. Obrazovna struktura stanovništva na BPP je poboljšana, međutim udio visoko obrazovanih osoba u radnom kontingentu  i dalje je u zadnjoj popisnoj godini bio ispod prosjeka Republike Hrvatske: na BPP taj je udio iznosio 15% , a na razini RH 23%.

 Na brdsko-planinskim područjima Republike Hrvatske dugoročno su prisutni i nepovoljni ekonomski procesi,  što potvrđuju i  negativne promjene  u strukturi aktivnog stanovništva i radnog kontingenta. Dugoročna dinamika kretanja zaposlenosti kao ključnog pokretača ekonomskih i društvenih promjena ukazuje da je na BPP došlo do smanjenja obujma ekonomskih i poduzetničkih aktivnosti.

 Iako u razdoblju 2015.-2019. godine dolazi do povećanja zaposlenosti i smanjenja nezaposlenosti na BPP, ta kretanja u odnosu na RH odvijaju se sporijom dinamikom, što posredno ukazuje na  prisutne razvojne neravnoteže i u području gospodarskog rasta i razvoja.

 Također, dugoročna dinamika kretanje zaposlenosti kao ključnog pokretača ekonomskih i društvenih promjena ukazuje da je na BPP došlo do smanjenja obujma ekonomskih i poduzetničkih aktivnosti. Donekle su ohrabrujući pokazatelji nakon 2017. godine. Naime, na BPP u 2019. godini zabilježen je veći broj zaposlenih u odnosu na 2008. godinu, te takav podatak može ukazivati na oživljavanje ekonomskih aktivnosti na ovim područjima, kao i mogućim pozitivnim efektima dosadašnjeg sustava poticanja razvoja BPP.

 S manjenje broja  nezaposlenih osoba u razdoblju 2015.-2019. na BPP također može ukazivati na pozitivne efekte sustava poticanja razvoja BPP, ali je ovaj trend prije svega  potrebno promatrati u kontekstu dugoročnog  smanjenja potražnje za radom ili nepovoljnih uvjeta rada na BPP, te posljedično tome migracijama radno aktivnog stanovništva. Osim toga, a što je u korelaciji sa navedenom neravnotežom na tržištu rada BPP, na smanjenje nezaposlenosti utjecale su i već navedene promjene unutar pojedinih demografskih struktura stanovništva i njegovog općeg kretanja .

 Vrijednost ukupno ostvarenog dohotka i proračunskih prihoda u razdoblju od 2006.-2019. godine  na BPP nominalno je rasla.  Međutim, vrijednosno zaostajanje na BPP  ostvarenog dohotka po stanovniku, kao i izvornih proračunskih prihoda po stanovniku,  u odnosu na nacionalni prosjek, bilo je prisutno tijekom čitavog dugoročnog perioda, počevši od 2006. do 2019., te se ne može govoriti o značajnijim pomacima u području životnog standarda stanovništva i financijskih kapaciteta lokanih jedinica.

Svi ovi nalazi upućuju na zaključak da dosadašnji sustav potpora razvoju BPP, posebice s aspekta prethodno spomenuta tri ključna cilja u okviru starog Zakona o BPP, nije postigao zadovoljavajuće efekte. Zapravo je u dugoročnom razdoblju došlo do značajnog pogoršanja demografskih kretanja, a ne demografske revitalizacije te su u tom smislu povećane regionalne nejednakosti. Treba reći, ipak, pozitivni pomaci vidljivi su tek u razdoblju između 2015. te 2019. godine. Analogno tome, ostvareni efekti mjera na gospodarski rast i razvoj također se ne mogu ocijeniti zadovoljavajućim. Na kraju, ukupnost demografskih i ekonomskih kretanja  utjecala je na kupovnu moć i životni standard stanovništva BPP te je i u tom pogledu došlo do povećanja razvojnih divergencija između BPP-a i Republike Hrvatske.

Dosadašnji sustav poticanja razvoja JLS sa statusom BPP prvenstveno se temeljio na, s jedne strane, kreiranju dodatnog fiskalnog kapaciteta za JLS sa statusom BPP, a s druge strane, na poticanju većeg životnog standarda građana putem značajnijih poreznih olakšica. Ovakav pristup, međutim, nije u potpunosti u skladu s europskim praksama poticanja razvoja brdsko-planinskih područja, a prema kojima se osim spomenutih područja usmjeravanja mjera najčešće provode i proaktivne mjere za poticanje razvoja specifičnih sektora karakterističnih za brdsko-planinska područja (primjerice, turizam i poljoprivreda), i poticanje ulaganja u infrastrukturu u svrhu rješavanja problema prometne izoliranosti te smanjenja nepovoljnih klimatskih učinaka na konkurentnost i kvalitetu života u brdsko-planinskim područjima, a sve u cilju njihove društveno-ekonomske integracije u nacionalni prostor.

Grafikonom 1. prikazano je kretanje prihoda od pomoći u JLS sa statusom BPP u razdoblju od 2007. do 2020. godine. Ipak, važno je naglasiti da spomenuta područja nisu imala isti razvojni status temeljem indeksa razvijenosti, a tijekom promatranog razdoblja također je došlo i do značajnih promjena u okviru sustava vodoravnog i okomitog fiskalnog izravnanja te u konačnici i sustava oporezivanja dohotka kao najvažnijeg izvora prihoda JLS. Stoga, promjene u  kretanju prihoda od pomoći treba shvatiti uvjetno i s oprezom. Međutim, ostaje činjenica da su JLS sa statusom BPP specifične s obzirom na svoje geomorfološka obilježja te su njihove povećane financijske i razvojne potrebe trajne. U tom kontekstu, može se primijetiti zabrinjavajuća tendencija smanjenja ukupne razine pomoći od 2007. godine. Naime, sasvim je razvidno kako je najznačajniji učinak na takva kretanja imala ekonomsko-financijska kriza, što je karakteristična tendencija za cjelokupni hrvatski lokalni sektor. Zanimljivo je da se stanje kratkotrajno poboljšava 2015. godine upravo kada je donošenjem novog Zakona o regionalnom razvoju (NN 147/14) završena harmonizacija sustava izdvajanja slabije razvijenih područja temeljem indeksa razvijenosti te je posljedično relevantnim zakonima (Zakon o financiranju JLPS, zakon o porezu na dohodak i Zakon o porezu na dobit) najveći stupanj poticaja utvrđen za najslabije razvijena potpomognuta područja. Međutim, od 2016. godine razina pomoći vraća se na „krizno razdoblje“. U svakom slučaju može se ustvrditi da je sustav pomoći JLS sa statusom BPP u promatranom razdoblju slijedio suprotne trendove u odnosu na ostale JLS, a posebno JLS sa statusom potpomognutih područja u kojima se apsolutni iznos pomoći povećavao, posebno nakon 2014. godine. Zbog sve intenzivnije pomoći u okviru bespovratnih sredstava EU, 2020. godine bilježi se značajan porast ukupnih pomoći koji se može očekivati i u narednim godinama.

Grafikon 1. Kretanje prihoda od pomoći u JLS sa statusom BPP, u mil. kn

              Izvor: Baza podataka Ministarstva financija

U prilog prethodno navedenoj tvrdnji govore kretanja udjela primljene pomoći u JLS sa statusom BPP u ukupnim pomoćima svih JLS u promatranom razdoblju. Naime, od 2007. do 2009. godine sustav fiskalnog izravnanja bio je izrazito povoljan za JLS sa statusom BPP. Nastupanjem kriznih godina reducirane su pomoći svim JLS-ima u Republici Hrvatskoj, a vidljivo je, posebno pomoći u okviru područja BPP. Zanimljivo je da je takav trend dodatno naglašen od 2016. godine, dijelom zbog nastavka smanjenja razine pomoći JLS-ima sa statusom BPP, a dijelom zbog značajnog povećanja razine pomoći u ostalim JLS-ima. Vidljivo je da čak i 2020. godine, relativni udio JLS na području BPP (temeljem indeksa razvijenosti 2013. godine) opada.

Grafikon 2. Kretanje udjela primljene pomoći u JLS sa statusom BPP u ukupnim pomoćima svih JLS, u mil. kn

                Izvor: Baza podataka Ministarstva financija

Također je zanimljivo usporediti odnos ukupnih prihoda od pomoći i vrijednosti indeksa razvijenosti u razdoblju od 2007.-2020. u JLS sa statusom BPP. Naime, vidljivo je da je relativno veći iznos pomoći pripao razvijenijim JLS-ima. Iako se broj stanovnika JLS sa statusom BPP u pravilu kreće na razini oko 10000 stanovnika, ukupni iznos pomoći u principu je usko korelirao s brojem stanovnika. Tako da su najveće (i u pravilu najrazvijenije lokalne samouprave, u grupi sa statusom BPP) JLS primile najveće iznose pomoći (Imotski, Matulji, Buzet, Sinj, Ogulin, Trilj). Stoga, može se zaključiti da sustav pomoći nije u dovoljnoj mjeri uvažavao geografske specifičnosti, već je u većoj mjeri bio određen općim fiskalnim kapacitetom te drugim činiteljima.

Grafikon 3. Odnos ukupnih prihoda od pomoći i vrijednosti indeksa razvijenosti u razdoblju od 2007.-2020. u JLS sa statusom BPP, u mil. kn

                 Izvor: Baza podataka Ministarstva financija

Grafikon 4. prikazuje usporedbu kretanja prihoda od pomoći po stanovniku u JLS sa statusom BPP, PP te ukupnim prihodima po glavi stanovnika JLS-a u promatranom razdoblju. Ovdje se može uočiti ipak ponešto drugačija slika. Naime, JLS sa statusom BPP sve do 2015. godine imale su značajno veće iznose primljene pomoći po stanovniku u odnosu na ostale grupe JLS-a. Tek od 2016. godine, s iznimkom 2020. godine,  uspostavlja se „nova ravnoteža“ gdje su JLS sa statusom potpomognutih područja u značajno povoljnijem položaju te zatim slijede JLS sa statusom BPP. S obzirom da su analitičke studije potpomognutog područja te brdsko-planinskog područja ukazale da su u prosjeku, JLS na prostoru BPP ipak nešto razvijenije, ovakvo kretanje sustava fiskalnog izravnanja ima svoje opravdanje. Međutim, problem predstavlja izrazita heterogenost JLS na prostoru BPP od kojih neke bilježe visoku razinu razvijenosti, a druge značajno zaostaju u brojnim segmentima. Jednako tako i geografska i prometna izoliranost značajno se razlikuju. Do sada sustav izravnanja nije u dovoljnoj mjeri poštivao takvu heterogenost te se može pretpostaviti da nije bio dovoljno efikasan.

Grafikon 4. Kretanje prihoda od pomoći po stanovniku u JLS sa statusom BPP, u mil. kn

                 Izvor: Baza podataka Ministarstva financija

Kad je riječ o primljenim bespovratnim sredstvima iz fondova Europske unije, može se vidjeti da se radi o relativno niskoj razini pomoći i od male važnosti za proračune JLS-a na području BPP. Tek 2016. te od 2018. godine bilježi se relevantan iznos primljenih sredstava koji je još uvijek skroman u odnosu na ukupan iznos primljenih pomoći.

Grafikon 5. Kretanje prihoda od pomoći iz fondova EU u JLS sa statusom BPP, u mil. kn 

                  Izvor: Baza podataka Ministarstva financija

Grafikon 6. prikazuje usporedbu kretanja prihoda od pomoći iz fondova EU u JLS sa statusom BPP, PP te svim JLS-ima Republike Hrvatske po stanovniku. Vidljivo je da sve do 2017. godine JLS sa statusom BPP bilježe iznadprosječne vrijednosti primljenih sredstava EU po glavi stanovnika. Dakle, i u ovom segmentu kretanje prihoda od pomoći slijedi trend koji se odnosi na zapažanja o ukupnoj negativnoj dinamici prihoda od pomoći u odnosu na ostale JLS.

Grafikon 6. Kretanje prihoda od pomoći iz fondova EU u JLS sa statusom BPP po stanovniku, u mil. kn

          Izvor: Baza podataka Ministarstva financija

Na kraju, iako negativna demografska i gospodarska kretanja ukazuju da dosadašnji sustav poticanja razvoja nije dao rezultate, ipak je korisno provesti empirijsku analizu međuovisnosti kretanja pomoći te ostalih relevantnih demografskih i gospodarskih varijabli.  Rezultati panel regresijske analize s fiksnim učincima (koji naglašavaju učinke promjena u vremenu) koja se izvršila temeljem dostupnih podataka prikazani su u nastavku. Ispituje se učinak pomoći na varijable dohotka, izvornih proračunskih prihoda, kretanja stanovništva te stope nezaposlenosti u razdoblju od 2007. do 2017. godine. Panel regresijska analiza izvršena je na uzorku svih JLS te posebno na uzorku JLS sa statusom brdsko-planinskog područja. Rezultati analize prikazani su u tablici 2.

Tablica 2. Panel regresijska analiza učinaka pomoći

                     Izvor: Izračun temeljem podataka Ministarstva financija i DZS-a

Rezultati panel regresijske analize JLS sa statusom brdsko-planinskih područja ukazuju na vrlo skromno, ali pozitivno djelovanje pomoći na ostvareni dohodak lokalnog stanovništva. S obzirom da su sve varijable (osim stope nezaposlenosti) izražene u logaritmima, koeficijente možemo promatrati kao postotne promjene zavisne varijable u odnosu na postotno povećanje pomoći. Rezultati pokazuju da povećanje primljene pomoći za 1% povećava dohodak po glavi stanovnika tek za 0,01%. Osim toga, rezultati su na rubu statističke signifikantnosti gdje je vjerojatnost pogrešnog zaključka na razini od 7% (p-vrijednost). Također, stupanj objašnjenja kretanja varijance dohotka kretanjem pomoći je ispod 1%! Također, ne pokazuje se statistički značajan odnos kretanja pomoći s kretanjem izvornih proračunskih prihoda po glavi stanovnika te s brojem stanovnika. Ipak, pokazuje se da pomoći, također u zanemarivom obimu, utječu na smanjenje nezaposlenosti (objašnjavaju 7% promjene stope nezaposlenosti).

Dakle, iako se vidi da primljene pomoći imaju pozitivne gospodarske učinke, može se zaključiti da su takvi učinci zanemarivi te da gospodarski razvoj te demografska kretanja brdsko-planinskih područja ovise o drugim činiteljima. Može se ustvrditi da pozitivni učinci pomoći nisu bili dovoljni da bi zaustavili negativna demografska kretanja. Drugim riječima, može se zaključiti da su učinci pomoći na relevantne varijable izrazito neefikasni (temeljem izračuna koeficijenata) te niski (s obzirom na R ² ). Kada se usporede regresijski rezultati za sve JLS nameće se zaključak da je uloga pomoći u ostalim JLS-ima bitno značajnija, iako je po svojim rezultatima još uvijek izrazito skromna.  

Zaključno, kada je riječ o dosadašnjim učincima pomoći na brdsko-planinskih područja mogu se izdvojiti i sljedeća zapažanja:

 Iznos primljenih pomoći smanjuje se u apsolutnom i relativnom smislu već od 2008. godine, a posebno je naglašeno u vrijeme ekonomsko-financijske krize te poslije 2016. godine. Ipak, može se uočiti naglašeno povećanje pomoći temeljem primitka bespovratnih sredstava EU od 2020. godine. Imajući u vidu značajno smanjenje pomoći tijekom ekonomsko-financijske krize, možemo ustvrditi da sustav pomoći nije bio dovoljno izdašan da bi zaustavio nepovoljna demografska i gospodarska kretanja u dugom roku, međutim, od 2015. godine ipak su vidljiva pozitivna gospodarska kretanja koje možemo pripisati uzlaznom gospodarskom ciklusu, ali i relativnom povećanju pomoći što je doprinijelo stabilizaciji lokalnih gospodarstava;

 Posebno je nepovoljno značajno smanjenje tijekom ekonomsko-financijske krize s obzirom na osjetljiviju gospodarsku strukturu JLS-a na području BPP, povećane i nepredvidive troškove zbog nepovoljnih geografskih te klimatskih uvjeta te veće ovisnosti proračuna o transferima središnje države; stoga je posebno značajno voditi računa o potencijalno asimetričnom negativnom učinku na ranjiva gospodarstva JLS na prostoru BPP te voditi računa o aktivnijoj javnoj intervenciji u odnosu na prethodnu ekonomsko-financijsku krizu;

 Iznosi primljene pomoći na prostoru JLS u okviru BPP iz izvora fondova Europske unije značajno se povećava od 2013. godine i u relativnom i u apsolutnom smislu.  Međutim, od 2017. godine povećava se iznos primljenih pomoći po stanovniku, ali   se smanjuje relativni iznos pomoći fondova EU za BPP u odnosu na PP i ostale JLS u Republici Hrvatskoj,

 Empirijska analiza pokazuje da je dosadašnji sustav poticanja razvoja pomoćima središnje države i fondova Europske unije bio nedovoljno efikasan i nedovoljno izdašan da bi zaustavio te preokrenuo dugoročne negativne gospodarske i demografske trendove; štoviše, pokazuje se da je upravo sustav pomoći na a prostoru BPP polučio najslabije rezultate. Od 2015. godine vidljivo je uravnoteženje lokalnih gospodarskih kretanja, međutim, postavlja se pitanje kakve će posljedice izazvati nova ekonomsko-financijska kriza.

4. KONCEPTUALNA POLAZIŠTA ZA IZRADU PROGRAMA  I CILJEVI PROGRAMA

U okviru ovog poglavlja ukratko je elaboriran konceptualni okvir izrade i provedbe Programa te su sukladno tome definirani i razrađeni pristupi i načini njegova ostvarenja.

4.1. KONCEPTUALNI OKVIR

Konceptualni okvir Programa poticanja razvoja brdsko-planinskih područja za razdoblje od 2021. do 2024. godine čine slijedeći elementi:

 Zakonodavni, strateški i institucionalni okvir kao ključno polazište izrade Programa;

 Ocjena učinaka dosadašnjih mjera potpore razvoju BPP-a prema starom obuhvatu i analizi razvojnog položaja BPP-a prema novom obuhvatu i razvrstavanju u razvojne skupine;

 Prijedlozi i zaključci članova Radne skupine zadužene za izradu Programa.

Komponente zakonodavnog, strateškog i institucionalnog okvira posebno su važne za definiranje ciljeva Programa, kao i oblikovanje mjera i aktivnosti za njegovu provedbu. Osnovne komponente zakonodavnog, strateškog i institucionalnog okvira iz kojeg proizlaze obveze i struktura izrade Programa, detaljno su opisane u drugom poglavlju. Uz već navedene ključne zakone (Zakon o brdsko-planinskim područjima (NN 118/18) i  Zakon o regionalnom razvoju Republike Hrvatske (NN 147/14, 123/17, 118/18),  i strateške akte (Nacionalna razvojna strategija Republike Hrvatske do 2030., Program Vlade RH  2020.-2024. i Provedbeni program MRRFEU za razdoblje od 2021.do 2024.) potrebno je s aspekta konceptualnog okvira izrade Programa istaknuti i Zakon o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (NN 123/17). Taj Zakon definira hijerarhijski sustav pojedinih strateških akata s obzirom na vremensku dimenziju, odnosno rok za koji se oni izrađuju, donose i provode,  kao i njihov položaj u odnosu na druge strateške akte. Prema odredbama navedenog Zakona, Program razvoja BPP-a je kratkoročni akt strateškog planiranja od nacionalnog značaja.

Definiranje ciljeva, mjera i aktivnosti Programa, potrebno je također  promišljati  i temeljem nalaza detaljno istraženih dugoročnih obilježja BPP-a, odnosno demografskih procesa, te ekonomskih, socijalnih i fiskalnih kretanja. Kao što je već prethodno objašnjeno, dugoročna obilježja BPP analizirana su i argumentirana na osnovu starog obuhvata BPP koji je vrijedio do početka 2019. godine.  Istraživanje konjunkturnih  kretanja na području BPP prema novom obuhvatu i razvrstavanju u razvojne skupine, osim demografskih, ekonomskih, te fiskalnih i socijalnih kapaciteta, obuhvatilo je i poduzetničke i obrtničke kapacitete  pojedinih skupina BPP, stoga dobiveni nalazi ove analize također predstavljaju važno polazište za izradu Programa, odnosno definiranje i razradu njegovih mjera i aktivnosti.

Osim MRRFEU, u izradi Programa sudjelovali su predstavnici JLS-a sa statusom BPP te predstavnici tijela državne uprave, a koji su kao članovi Radne skupine svojim prijedlozima, sugestijama i komentarima doprinijeli oblikovanju konačnog prijedloga Programa razvoja brdsko-planinskih područja za razdoblje 2021.-2024.  

4.2. CILJEVI PROGRAMA

S obzirom na prethodno iznesena polazišta Programa, prilikom definiranja njegovih osnovnih ciljeva nužno je uvažiti relevantne zakonodavno-strateške odrednice i smjernice, zatim nalaze cjelovitih analitičkih podloga te prijedloge svih dionika koji su bili uključeni u proces izrade Programa.

Jednako tako, prilikom definiranja ciljeva, važno je imati u vidu da Program, kao kratkoročni provedbeni akt strateškog planiranja, mora biti u funkciji ostvarenja već postavljenih strateških ciljeva od nacionalnog značaja na višim upravljačkim razinama (cf. tablica 3.).  

Tablica 3. Doprinos ciljeva Programa razvoja BPP 2021.-2024. ostvarenju povezanih ciljeva više strateške razine

Rezimirajući ključne elemente koji se moraju uzeti u obzir pri izradi ovog Programa, a posebno rezultate dobivene analizom dugoročnih i kratkoročnih razvojnih kretanja na BPP, može se zaključiti kako su za poticanje razvoja BPP u razdoblju od 2021. do 2024. godine prioritetna sljedeća područja: stvaranje uvjeta za značajno povećanje zaposlenosti, usporavanje i zaustavljanje daljnjeg demografskog pražnjenja na području JLS sa statusom BPP te na ublažavanje specifičnih geomorfoloških, klimatskih i prometnih razvojnih ograničenja . Sukladno tome, u sljedećoj tablici definirani su strateški ciljevi Programa .

Tablica 4 . Ciljevi Programa razvoja BPP 2021.-2024.

Povećanje zaposlenosti, demografska revitalizacija i ublažavanje specifičnih ograničenja za razvoj BPP međusobno su povezani i visoko korelirani procesi, pa se time nameću i kao ciljevi poticanja razvoja BPP. Oni ukazuju što trebaju biti prioritetna područja djelovanja javnih politika koje su usmjerene na BPP kao specifične prostore koje obilježavaju slični razvojni problemi kao i ostalim regionalnim dijelovima Hrvatske, ali puno izraženijeg intenziteta. Iako su i  dosadašnje mjere poticanje razvoja djelomično bile usmjerene na povećanje zaposlenosti te demografsku revitalizaciju (vrlo parcijalno i ograničeno), izostale su značajnije mjere prevladavanja prometne izoliranosti, nepovoljnih klimatskih te drugih prirodnih okolnosti i čimbenika koji otežavaju uvjete življenja i poslovanja na prostoru BPP.

Cilj 1. Povećanje zaposlenosti ključna je i nužna pretpostavka ekonomske i socijalne revitalizacije, te jačanja fiskalnih kapaciteta  JLS, kao i povećanja kvalitete života stanovništva  na BPP-u. S obzirom na postojeće slabosti lokalnog poduzetništva i obrtništva, povećanje zaposlenosti potrebno je prvenstveno poticati mjerama usmjerenim na otvaranje novih radnih mjesta u ovim sektorima, te u djelatnostima  karakterističnim za BPP s obzirom na osobitosti prostora, te ljudskih i prirodnih resursa. Osim mjera usmjerenih na direktno poticanje zapošljavanja i samozapošljavanja, povećanje zaposlenosti moguće je ostvariti i izgradnjom nužne poduzetničke i društvene infrastrukture, a naročito razvojem specifičnih znanja i vještina, kao što su ona potrebna za uspješnu pripremu i provedbu projekata sufinanciranih iz različitih fondova EU, te  namijenjenih smanjenju regionalnih nejednakosti. Učinci ostvarenja ovog cilja očekuju se u povećanju ekonomskih, socijalnih, fiskalnih i demografskih kapaciteta BPP, te smanjenju  regionalne neravnoteže u odnosu na ostala specifična područja Republike Hrvatske.

Cilj 2. Demografska revitalizacija usmjerena je na postupno zaustavljanje i okretanje izrazito nepovoljnih demografskih trendova koji su već dulje vremensko razdoblje prisutni na BPP-u te su stoga postali glavnim ograničavajućim čimbenikom njihovog budućeg razvoja i osiguravanja društvenog i gospodarskog prosperiteta. Naime, negativni demografski procesi, iako su prisutni na čitavom prostoru Republike Hrvatske, na područjima JLS sa statusom BPP poprimaju dramatične vrijednosti i dinamiku. To je dovelo do infleksije u uzročno-posljedičnoj vezi između demografskih i ekonomskih kretanja, na način da su negativna demografska kretanja prije bila posljedica ekonomske deprivacije BPP-a, a danas sve više postaju uzrokom njihove ekonomske stagnacije i propadanja. O tome svjedoči ubrzano „pražnjenje“ BPP-a iz kojih prvenstveno migriraju mladi ljudi, a ostaje sve starije stanovništvo. Međutim, ublažavanje ovih negativnih kretanja nije nimalo lagan zadatak, bez obzira na kojoj se razini provode određene demografske mjere, budući da zadržavanje i povrat mlađeg, radno sposobnog i ekonomski aktivnog stanovništva istovremeno uvjetuje i traži pozitivne gospodarske pomake. Navedeno, u praktičnom smislu, zahtijeva komplementarnost provedbe mjera koje su u funkciji ostvarenja ostala dva cilja s mjerama demografske revitalizacije čitavog obuhvata BPP. Osim toga, zbog izrazitih disproporcija u strukturnim obilježjima stanovništva u BPP, nužno je kreirati primjerene razvojne mjere za sve skupine stanovništva, kako one važne za demografski rast i razvoj i reprodukciju radnog kontingenta, tako i mjere neophodne za unaprjeđenje različitih aspekata kvalitete života starijeg stanovništva. Iz svega toga proizlazi da se očekivani učinci ostvarenja ovog cilja primarno odnose na usporavanje izrazito negativnih demografskih kretanja u pogledu brojnosti i strukturnih obilježja stanovništva na BPP. U okviru sveukupne hijerarhije ciljeva regionalnog razvoja i regionalne politike, ostvarenje ovog cilja doprinijet će smanjenju razvojnih nejednakosti na prostoru Republike Hrvatske.

Cilj 3. Ublažavanje specifičnih geomorfoloških, klimatskih i prometnih ograničenja direktno ukazuje na specifičnosti i osjetljivost BPP.  Tako Zakon (članak 7.) navodi da se „pod brdsko-planinskim područjima podrazumijevaju područja čija nadmorska visina, nagib, vertikalna raščlanjenost terena te njima uvjetovane pedološke, klimatske i druge prirodne osobitosti predstavljaju otežane uvjete za život i rad stanovnika“. Iz ovoga se nameće zaključak da  politike usmjerene na poticanje razvoja BPP nužno imaju za cilj i ublažavanje navedenih teškoća kako bi se smanjio njihov nepovoljni utjecaj na gospodarske djelatnosti i na kvalitetu života stanovništva. Smanjenjem negativnih eksternalija koje proizlaze iz prirodnih, klimatskih i prometnih ograničenja ujedno se doprinosi stvaranju povoljnih uvjeta poslovanja i uvjeta za podizanje standarda življenja. Mjere koje su u funkciji realizacije ovog cilja odnose se na različite poticaje infrastrukturnih kapitalnih ulaganja i sufinanciranja radi ublažavanja primjerice prometnih ili komunikacijskih ograničenja, kao i otežanih klimatskih uvjeta. Mjere su također usmjerene na smanjivanje troškova poduzetnika i stanovništva koji su direktno povezani s specifičnim ograničenjima poslovanja i života na BPP. Direktni učinci ovog cilja očekuju se u području  razvoja i unaprjeđenja kvalitete dijela javnih usluga brdsko-planinskih područja, kao što su prometna, komunikacijska, poduzetnička ili komunalna infrastruktura. Indirektni učinci, zbog već navedenih razloga, očekuju se kroz doprinos realizaciji prva dva cilja.  

Iako ovdje definirana kao tri, međusobno povezana strateška cilja Programa razvoja BPP, s obzirom na analizom dokazane korelacijske odnose između demografskih i ekonomskih komponenti, opravdano je smatrati da buduće  poticanja razvoja BPP-a s obzirom na intenzitet potpora, primarno treba usmjeriti na otvaranje novih radnih mjesta kroz jačanje i razvoj lokalnog poduzetništva i obrtništva. Mjere koje su usmjerene ostvarivanju  cilja 1. generirat će višestruko pozitivnim efektima gospodarske i demografske revitalizacije JLS-a na brdsko-planinskim područjima, kao i jačanjem njihovih fiskalnih kapaciteta koji su pretpostavka podizanja standarda i dostupnosti lokalnih javnih usluga, a samim time i kvalitete života lokalnog stanovništva.   Zbog toga ova tri cilja treba promatrati kao komplementarne (sukladne)  ciljeve politike regionalnog razvoja kod kojih uspješnost mjera i aktivnosti usmjerenih na realizaciju svakog cilja pojedinačno, istovremeno  doprinosi ostvarenju ostala dva cilja.

5. MJERE  I AKTIVNOSTI

U ovom su poglavlju predložene i obrazložene moguće mjere za ostvarenje postavljenih ciljeva Programa (cf. poglavlje 5.1.). Također, prikazane su i ukratko opisane grupe aktivnosti i projekata koje podrazumijevaju provedbu mjera Programa.

5.1. MJERE PROGRAMA

Zakonom o brdsko planinskim područjima , definirano je šest skupina poticajnih mjera: demografske, gospodarske, fiskalne, socijalne, mjere jačanja administrativnih kapaciteta za učinkovit i održiv razvoj BPP, te mjere za provedbu programa integriranih teritorijalnih ulaganja. Ovako definirane skupine mjera predstavljaju polazište za oblikovanje konkretnih, pojedinačnih mjera, te grupa aktivnosti i projekata koje su pretpostavka za uspješnu provedbu i  realizaciju ciljeva Programa: povećanje zaposlenosti, demografska revitalizacija i  ublažavanje specifičnih geomorfoloških, klimatskih i prometnih ograničenja. S obzirom da se radi o Programu čija će se provedba detaljno aktivirati kroz Godišnji plan provedbe Programa, ne samo na razini MRRFEU već i svih drugih nadležnih institucija i tijela zaduženih za teritorijalni razvoj Republike Hrvatske, prijedlog mjera te grupa aktivnosti i projekata postavljen je prema kriteriju šireg obuhvata. Time se osigurava fleksibilnost u provedbi  Programa, kako s aspekta pozivnih natječaja i mogućnosti apliciranja od strane JLS na BPP, tako i s aspekta intenziteta potpora u provođenju pojedinih mjera i prema pojedinim skupinama JLS sa statusom BPP i njihovim razvojnim prioritetima. Također treba napomenuti da, budući će mjere ovog Programa  provoditi tijela državne uprave u skladu sa svojim provedbenim programima, Godišnjim planom provedbe programa, te osiguranim sredstvima, nositelji provedbe i izvori financiranja nisu specificirani u okviru prijedloga pojedinih mjera. Oni će biti definirani Godišnjim planom provedbe programa. Jedinice lokalne samouprave kao nositelji razvoja svog područja dužni su sukladno svojim financijskim mogućnostima u svojim planovima predvidjeti mjere i aktivnosti koje doprinose ispunjenju ciljeva Programa.

Predložene mjere te aktivnosti, izravno  su  usmjereni na ostvarenje definiranih ciljeva Programa, a neizravno će njihov budući  multiplikativni učinak  pridonijeti ostvarivanju ciljeva strateških dokumenata više razine koji dijelom ovise o učinkovitosti sveukupne politike regionalnog razvoja Republike Hrvatske. Na taj način predložene programske mjere, kao i pripadajuće specifične aktivnosti i projekti koji vode ka njihovoj realizaciji, zajedno čine međusobno povezani provedbeni mehanizam integriran u hijerarhijsku strukturu relevantnih ciljeva, prioriteta i mjera, a  koji su definirani već usvojenim strateškim aktima nadređenih upravljačkih razina.

Kako bi se povećala apsorpcija i iskorištenost EU fondova planira se koristit mehanizam integriranih teritorijalnih ulaganja pomoću kojeg bi se integrirala sredstva iz različitih operativnih programa ili različitih EU fondova, a u svrhu provođenja aktivnosti koje bi doprinijele integriranom održivom društvenom i gospodarskom razvoju BPP . Sukladno NRS-u za razvoj brdsko-planinskih područja imati će integrirani pristup ulaganjima i zajedničke razvojne inicijative više jedinica lokalnih samouprava, pri čemu će se zadržati središnja uloga gradova koji se smatraju generatorima razvoja  u sredinama osobito pogođenim negativnim demografskim i gospodarskim kretanjima.  

U nastavku se iznosi prikaz i kratki opis predloženih mjera.

Tablica 5. Ciljevi i mjere Programa poticanja razvoja brdsko-planinskih područja

Mjera 1.1.  Razvoj lokalnog poduzetništva i obrtništva direktno je usmjerena na ublažavanje dugoročno niske razine zaposlenosti na BPP, ali i postepenog zaustavljanja izrazito negativnih demografskih kretanja, kako s gledišta brojnosti stanovništva, tako i njegove nepovoljne obrazovne i dobne strukture, te radno aktivnog kontingenta. Zbog toga  se ishodi ove mjere odnose na  područje gospodarskih i demografskih grupa mjera, prema Zakonom navedenoj podjeli . Struktura radnog kontingenta i aktivnog stanovništva jedan je od ključnih činitelja obujma ekonomije na nekom području, naročito ako se radi o pretežito radno-intenzivnim djelatnostima. Zbog toga su, očekivano,  negativne promjene  u strukturi aktivnog stanovništva i radnog kontingenta na BPP rezultirale i smanjenjem obujma poduzetničkih aktivnosti i ekonomije. No, kao što je u analizi dokazano, s obzirom na visoku razinu korelacije stupanja zaposlenosti i demografskih kretanja, u dugom vremenskom periodu zaposlenost, odnosno nezaposlenost, ključno determinira  brojnost i strukturu stanovništva u JLS sa statusom BPP, bez obzira u kojoj se oni razvojnoj skupini temeljem novog obuhvata nalaze. Drugim riječima kretanje zaposlenosti (nezaposlenosti) najznačajnija je odrednica demografskih kretanja u JLS sa statusom BPP. Upravo ta činjenica ukazuje na nužnost koncentracije svih oblika poticanja od strane nositelja regionalnog razvoja i regionalne politike u aktivnosti i projekte koji će u relativno kratkom roku dovesti do jačanja poduzetništva i obrtništva.  Aktivnosti i projekti koji će rezultirati osnaživanjem poduzetničkog i obrtničkog sektora odnose se prvenstveno na stvaranje potrebnih preduvjeta za realizaciju poduzetničkih i obrtničkih inicijativa, poticanje zapošljavanja u postojećim i novim tvrtkama i obrtima, usmjeravanje poduzetnika i obrtnika na interno i eksterno umrežavanje i okrupnjavanje, te  jačanje kapitalne i tehnološke opremljenosti rada u poduzetništvu i obrtništvu na BPP Republike Hrvatske.

Mjera 1.2. Razvoj specifičnih djelatnosti usmjerena je na jačanje tradicionalnih aktivnosti BPP, temeljenih na postojećoj resursnoj osnovici, ali i prirodnim i ekološkim posebnostima ovih područja. Imajući u vidu specifičnosti gospodarske strukture BPP, Zakon navodi da RH podupire  djelatnosti koje su od važnosti za gospodarski razvoj brdsko-planinskih područja. Pri tom se ističu slijedeće djelatnosti: drvoprerađivačka industrija i proizvodnja, prikladna industrijska proizvodnja završnog stupnja prerade i proizvodnja gotovih industrijskih proizvoda, stočarstvo, proizvodnja i prerada proizvoda s oznakom »Hrvatski gorski proizvod«; izrada posebnih suvenira; čuvanje i obnova materijalnih i nematerijalnih kulturnih dobara; turistička ponuda održivih razmjera u novim i postojećim obnovljenim i prenamijenjenim objektima; ekoturizam; kulturni turizam, zdravstveni turizam i ostali selektivni oblici turizma; tradicionalna gradnja koja uključuje upotrebu prirodnih materijala u okolišu; proizvodnja i korištenje obnovljivih izvora energije, tradicijski obrt; umjetničke radionice, radionice za obnovu kulturne baštine, djelatnost socijalne skrbi i zdravstva, djelatnost humanitarnih organizacija i organizacija civilnog društva.  No, aktivnosti i projekti koji se predlažu za realizaciju ove mjere, temelje se na poticanju specifičnih djelatnosti prema kriteriju zaposlenosti, širenja ponude proizvoda i usluga, kao i povećanja tržišta, ali i uvažavanja koncepta ravnoteže između gospodarskih aktivnosti, očuvanja prirodnih resursa i stanja okoliša, te kvalitete života stanovništva. Ovo je  posebno važno naglasiti jer su brdsko-planinska područja izuzetno osjetljiva na degradaciju i zagađenje okoliša, a s razvojnog aspekta upravo prirodna bogatstva i kvaliteta okoliša predstavljaju neprocjenjiv razvojni potencijal .  S obzirom na predložene aktivnosti i projekate, ishodi ove mjere bit će u području gospodarskih i demografskih grupa mjera prema Zakonom navedenoj podjeli.

Mjera 1.3. Veća apsorpcija EU fondova direktno je usmjerena na jačanje administrativnih kapacitete JLS i gospodarskih subjekata u području ovladavanja specifičnim znanjima i vještinama potrebnih za prijavu na projekte sufinancirane sredstvima EU, kao i njihovu uspješnu implementaciju na BPP. S obzirom na ograničenost vlastitih izvora financiranja, te relativno ograničenih financijskih kapaciteta JLS, ova mjera omogućuje realizaciju  većih i ambicioznijih poduzetničkih aktivnosti, kao što su širenje poslovanja, unapređenje tehnologije, umrežavanje s poduzetnicima unutar i izvan BPP. Poduzetnicima i obrtnicima na BPP na raspolaganju su brojni izvori financiranja u okviru europskih programa teritorijalne suradnje,  što nedvojbeno pretpostavlja značajno osnaživanje postojećih ljudskih resursa u javnom, poduzetničkom i obrtničkom sektoru.  Zbog toga se ishodi ove mjere prvenstveno očekuju u području gospodarskih mjera i mjera za jačanje kapaciteta JLS, prema Zakonom navedenoj podjeli.  Aktivnosti  kojima se ova mjera planira ostvariti odnose se na podizanje razine znanja i vještina na pripremi i provođenju projekta sufinanciranih iz EU fondova, kako zaposlenih u JLS, tako i zaposlenih u poduzetništvu i obrtništvu, te na potporu prilikom izrade projektne dokumentacije za financiranje projekata iz EU fondova koji su   namijenjeni razvoju poduzetništva i obrtništva, te povećanju zaposlenosti.

Mjera 2.1. Povećanje i zadržavanje mladog stanovništva , kao što sam naziv indicira, usmjerena je na sprječavanje odljeva i poticanje obnove kontingenta mlađeg stanovništva kao osnovnog izvora nove radne snage i pokretača društveno-ekonomskog razvoja BPP-a. Slijedom činjenice da je u BPP ponuda i dostupnost odgojno-obrazovnih, kulturnih, sportskih, zabavnih i drugih sadržaja, usluga i atrakcija za mlade ograničena, mladi u tim područjima ne mogu u potpunosti razviti vlastite potencijale te u skladu sa svojim potrebama i interesima imati produktivan, kreativan, kvalitetan i perspektivan život. Stoga se ovom mjerom želi potaknuti razvoj BPP kao povoljnih destinacija za život i rad mladih. To se prvenstveno odnosi na povećanje dostupnosti i pristupa diversificiranoj ponudi formalnog i neformalnog odgoja i obrazovanja u skladu sa specifičnostima okruženja, razvojnim potencijalima i potrebama lokalnih gospodarstava i zajednica u BPP. Tako mladi u svrhu odgoja, obrazovanja i osposobljavanja ne moraju uvijek napuštati sredine u kojima žive. Komplementarno s tim, ova mjera usmjerena je i unaprjeđenje kvalitete života i podizanje atraktivnosti brdsko-planinskih područja za mlado stanovništvo i to prvenstveno kroz razvoj raznolike ponude zabavnih, kulturnih, sportskih, ali i drugih sadržaja, aktivnosti i programa koji mogu obogatiti njihovo slobodno vrijeme i kvalitetu dokolice. Naposljetku, ovom mjerom želi se potaknuti osmišljavanje aktivnosti i projekata za aktivno uključivanje mladih u lokalnu društvenu i poslovnu zajednicu te tako osigurati podršku mladima za praktični razvoj i realizaciju njihovih afiniteta, ideja i inicijativa. S obzirom na obuhvat djelovanja planiranih aktivnosti i projekata u okviru ove mjere te s njima povezanih očekivanih ishoda, njezina provedba odnosi se na Zakonom predviđene demografske, socijalne i gospodarske grupe mjera.

Mjera 2.2. Doseljavanje i zadržavanje radno sposobnog i radno aktivnog stanovništva   primarno je usmjerena na povećanje stvarnog radnog potencijala demografskih resursa na BPP, uključujući razvoj dostatne ponude radne snage. Radno sposobno i radno aktivno stanovništvo predstavlja temeljnu pretpostavku i nositelje ekonomskih aktivnosti, stoga se obnova demografskih rezervi radne snage u lokalnim gospodarstvima nameće kao nužna pretpostavka za poticanje i održavanje dugoročne stabilnosti njihovog gospodarskog rasta i razvoja. S obzirom na dugoročnu prisutnost izrazito nepovoljnih prirodnih i migracijskih kretanja stanovništva koja su dovela do kritično niske izdašnosti bio-reproduktivnih i imigracijskih izvora rasta kontingenta radne snage na BPP, ova mjera fokusirana je na projekte i aktivnosti koji će, s jedne strane, potaknuti doseljavanje, povrat i zadržavanje novih i postojećih stanovnika radne dobi u BPP, a s druge strane motivirati ih na zasnivanje vlastitog kućanstva i proširenje njihovih obitelji novorođenom djecom. Drugim riječima, u sinergijskom djelovanju s mjerama 1.1. i 1.2., ovom mjerom želi se podići sveukupna atraktivnost BPP-a za radno sposobno i radno aktivno stanovništvo. U tu svrhu, osigurat će se financijska potpora za stjecanje znanja, vještina i kompetencija potrebnih za produktivan i efikasan rad te pokretanje poduzetničkih/obrtničkih pothvata i poduzeća u lokalnom gospodarstvu. Time se jednim dijelom želi smanjiti problem strukturnih i kvalifikacijskih neusklađenosti na lokalnim tržištima rada u BPP, odnosno neusklađenosti između ponude radne snage i ponude radnih mjesta u BPP. Osim toga, provedba ove mjere uključuje aktivnosti i projekte vezane uz olakšavanje i sufinanciranje stambenog zbrinjavanja radno sposobnog i radno aktivnog stanovništva u JLS sa statusom BPP, a sve kako bi se potaknulo doseljavanje i zadržavanje deficitarnih kadrova te osoba motiviranih za pokretanje samostalnih i vlastitih djelatnosti. Realizacija takvih aktivnosti pored rasta ponude radne snage, doprinijet će i razvoju lokalnih gospodarskih struktura u BPP te podizanju razine njihove agregatne ekonomske aktivnosti. Imajući u vidu da planiranje obiteljskog i profesionalnog života kod sadašnjih i budućih roditelja djece rane i predškolske dobi uvelike ovisi o kapacitetima i kvaliteti usluga te programa i smještaja za djecu u sustavu ranog i predškolskog odgoja i obrazovanja, kroz ovu mjeru također će se sufinancirat projekti i aktivnosti kojima se želi povećati dostupnost i kvaliteta vrtića i jaslica te drugih za odgoj, obrazovanje i brigu o djeci važnih usluga. Time se žele stvoriti pretpostavke za bolju usklađenost predškolskog odgoja i obrazovanja s potrebama i zahtjevima roditelja, ali i za podizanje razine kvalitete predškolskih usluga u korist djece. Uvažavajući prioritetna područja djelovanja predviđenih aktivnosti i projekata u okviru ove mjere te njihove očekivane ishode, njezina provedba obuhvatit će demografske i socijalne grupe mjera.

Mjera 2.3. Povećanje kvalitete života umirovljenicima i starijim osobama usmjerena je na ublažavanje negativnih društvenih i ekonomskih implikacija dugoročnih neto migracijskih odljeva i negativnog prirodnog prirasta stanovništva u BPP, što je dovelo do dominacije starijih dobnih kontingenata stanovništva. Zbog niže gustoće naseljenosti i veće geografske raspršenosti stanovništva, u BPP je znatno teže i financijski zahtjevnije uspostaviti i održavati sveobuhvatnu uslužnu infrastrukturu za starije osobe koja je uobičajena u razvijenijim urbanim sredinama. To svakako stavlja u nepovoljan položaj starije stanovništvo u BPP koje se suočava s povećanim rizicima socijalne izolacije, smanjenoj mobilnosti i nedostatku adekvatne društvene podrške i zdravstvene skrbi. Zbog toga se ovom mjerom želi potaknuti javne i privatne pružatelje usluga na kreiranje vlastitih ili zajedničkih inovativnih i učinkovitih rješenja koja će kao takva omogućiti dostupnost sadržaja, proizvoda ili usluga prilagođenih potrebama i zahtjevima starijeg kontingenta stanovništva u lokalnim zajednicama. S druge strane, ovom mjerom želi se isto tako aktivirati neiskorištene ljudske potencijale starijeg stanovništva u svrhu poboljšanja dobrobiti i jačanja lokalnih zajednica. Starijim osobama koje imaju potrebu i motiviranost za aktivnim starenjem lokalne zajednice trebale bi pružiti mogućnosti i stvoriti prilike za njihovo uključivanje u društvene i poduzetničke aktivnosti, budući da njihove vještine i znanja mogu biti od šire društvene koristi. To se posebno odnosi na tradicionalne vještine i znanja koja se mogu staviti u funkciju lokalnog razvoja kroz projekte i aktivnosti potpore različitih volonterskih inicijativa, inicijativa temeljenih na zajednici, društvenog poduzetništva i slično. Kumulativni ishodi ove mjere odnose se na uklanjanje prepreka društveno-ekonomskoj, zdravstvenoj i socijalnoj integraciji s kojima se susreću stariji ljudi u BPP, a realizirat će se u okviru Zakonom propisanih socijalnih i gospodarskih grupa mjera.

Mjera 3.1. Ublažavanje prometnih, komunikacijskih te infrastrukturnih ograničenja usmjerena je na stvaranje povoljnijih uvjeta poslovanja poduzetnika i olakšavanje životnih prilika stanovništva koje proizlaze iz same prirode i obilježja BPP. Brdsko-planinska područja su, bez obzira gdje se nalaze specifična po interakciji ljudi i prirodnog, ekološkog i klimatskog sustava koji se značajno razlikuju u odnosu na primjerice nizine ili obalna, litoralna područja. Zbog svojih specifičnosti, poslovanje poduzetnika i život stanovnika  često su otežani i zahtijevaju povećane troškove. Upravo zbog svojih topografskih i klimatskih obilježja, i u okviru europskih politika smatra se da ova područja imaju značajna i trajna ograničenja za razvoj pojedinih ekonomskih aktivnosti, kao i za konzumiranje  uobičajenih standarda  kvalitete života i javnih usluga. Mjera usmjerena na ublažavanje navedenih ograničenja ima za cilj smanjiti već dugi niz godina prisutne procese pražnjenja prostora, te ostale već navedene gospodarske i demografske negativne trendove. Aktivnosti kojima se ova mjera planira realizirati odnose se na poticanje kapitalnih ulaganja u prometnu, ali  i ostale oblike infrastrukture, kao što su informacijsko-komunikacijska infrastruktura, poduzetničke zone, komunalna infrastruktura. S obzirom na visoke troškove održavanja prometnica, te saniranja oštećenja izazvanih klimatskim posebnostima, aktivnosti su planirane i u području sufinanciranja djelatnosti zimske službe, kao i službe za održavanja prometnica.  S obzirom na planirane aktivnosti, ishodi ove mjere očekuju se u nekoliko područja prema Zakonom navedenoj podjeli: u okviru skupine gospodarskih, demografskih i socijalnih mjera, te u skupini mjera za  provedbu integriranih teritorijalnih ulaganja.

Mjera 3.2. Ublažavanje ekonomsko-socijalnih posljedica geomorfoloških, klimatskih i prometnih ograničenja usmjerena je na direktnu potporu poduzetništvu i stanovništvu koji posluju i žive na brdsko-planinskim područjima. Dok je sadržaj prethodne mjere (mjera 3.1.) orijentiran na stvaranje infrastrukturnih uvjeta za smanjenjem razvojne neravnoteže na prostoru Hrvatske izazvane geomorfoloških i klimatskim ograničenjima, te subvencioniranje  javnih službi nužnih za osiguranje prohodnosti prometnica i njihovo održavanje na BPP, ova se mjera predlaže sa svrhom poticanja poduzetničkih inicijativa, te doseljavanja i ostanka stanovništva, unatoč navedenim prisutnim ograničenjima imanentnim BPP i njihovim posljedicama. Aktivnosti za realizaciju ove mjere usmjerene su na subvencioniranje jednog dijela troškova poslovanja, kao što su troškovi prijevoza i energenata, te s druge strane na smanjenje troškova za egzistencijalne potrebe stanovništva na BPP. S obzirom na predložene aktivnosti, ishodi ove mjere očekuju se u području gospodarskih, demografskih i socijalnih mjera prema Zakonom navedenoj podjeli.

5.2. AKTIVNOSTI I PROJEKTI

U ovom su poglavlju prikazane grupe aktivnosti/projekata za svaku od navedenih mjera (tablica 6.). Osim predloženih aktivnosti, s obzirom na već navedeni kriterij šireg obuhvata, nositelj izrade i koordinacije ovog Programa, može u okviru godišnjeg plana provedbe Programa predložiti i duge aktivnosti vodeći računa o njihovoj usmjerenosti na ključne ciljeve, te očekivane učinke i ishode Programa.

Tablica 6. Prikaz aktivnosti Programa

6. PRAĆENJE I VREDNOVANJE PROVEDBE PROGRAMA

Uspješnost provođenja Programa poticanja razvoja BPP, MRRFEU pratit će u četverogodišnjem programskom razdoblju na osnovu uspostave adekvatnog sustava pokazatelja. Predloženim pokazateljima   vrednovat će se ostvareni učinci postavljenih ciljeva, te ishodi svake mjere.  

Tablica 7. Prijedlog pokazatelja za praćenje učinaka i ishoda ostvarenja cilja 1.

Tablica 8. Prijedlog pokazatelja za praćenje učinaka i ishoda ostvarenja cilja 2.

Tablica 9. Prijedlog pokazatelja za praćenje učinaka i ishoda ostvarenja cilja 3.

7. ZAKLJUČAK

Program razvoja brdsko-planinskih područja odnosi se na četverogodišnje razdoblje 2021.-2024. Izrađen je temeljem zakonske obveze, odnosno odredbi novog Zakon o brdsko-planinskim područjima koji vrijedi od siječnja 2019. godine. Na osnovu prethodno izvršenog detaljnog analitičkog pristupa, te uvažavajući partnerski model izrade strateških dokumenata, definirana su tri strateška cilja usmjerena na ublažavanje ključnih razvojnih problema  JLS sa statusom BPP: 1. Povećanje zaposlenosti; 2.: Demografska revitalizacija i 3.: Ublažavanje  specifičnih geomorfoloških, klimatskih i prometnih ograničenja. Za uspješnu realizaciju  svakog od tri navedena, komplementarna cilja, predložene su mjere, te  grupe aktivnosti i projekata.

Brdsko-planinska područja dugoročno su suočena sa iznadprosječnim gubitkom stanovništva, nepovoljnim ekonomskim procesima,  kao i s nepovoljnim prometnim položajem zbog svojih geomorfoloških i klimatskih specifičnosti. U 2020. godini nastupila je kriza uzrokovana pandemijom COVID-19 virusa, a koja može dodatno ugroziti dugoročni ekonomski i socijalni oporavak BPP- a. Kako bi se oporavak uzrokovan ovom krizom ubrzao i kako bi se razvila otpornost na moguće buduće krize i dodatno gospodarski, demografski i infrastrukturno ojačalo područje BPP-a potreban je međuresorni pristup prema ulaganjima u predložene mjere i aktivnosti, a koje imaju za svrhu ostvarenje navedenih komplementarnih ciljeva. Također, pandemija COVID-19 virusa ukazala je i na neke prednosti i potencijale BPP-a kao što su čist zrak, nezagađena priroda te veliko prirodno bogatstvo tog područja te su oni izvrstan preduvjet za gospodarski i društveni razvoj tih područja.

Program razvoja brdsko-planinskih područja 2021.-2024. predstavlja glavne smjernice, odnosno okvir djelovanja ključnih nositelja regionalnog razvoja i regionalne politike u Republici Hrvatskoj. Ovaj Program po  sadržaju osnovnih elemenata jasno određuje na koja se područja trebaju njegovi nositelji i sudionici  posebno fokusirati, dok istovremeno omogućuje dovoljnu razinu fleksibilnosti prilikom konkretne razrade u okviru godišnjih provedbenih planova.