1.1.

Naziv zakona:

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pružanju usluga u turizmu

1.2.

Broj "Narodnih novina"

42/20

1.3.

Program rada Vlade Republike Hrvatske, akt planiranja ili reformska mjera:

Da/Ne:

DA

Naziv akta:

Prvi akcijski plan za liberalizaciju tržišta usluga

Opis mjere:

Mjera 13. Ukidanje obveze ispunjavanja uvjeta kojima se propisuje kako voditelj poslova turističkih agencija aktivno zna najmanje jedan svjetski jezik (razine B2 prema stupnjevima Zajedničkog europskog referentnog okvira u razumijevanju i govoru) i poznaje još jedan svjetski jezik (razine A2 prema stupnjevima Zajedničkog europskog referentnog okvira u razumijevanju i govoru) te poznaje hrvatski jezik u mjeri dostatnoj za obavljanje poslova voditelja poslova

Mjera 14. Ukidanje obveze ispunjavanja uvjeta voditelja poslova vezano uz  jednu godinu radnog iskustva na odgovarajućim poslovima u turističkoj agenciji ili drugim sličnim poslovima u turizmu

1.4.

Plan usklađivanja zakonodavstva Republike Hrvatske s pravnom stečevinom Europske unije

Da/Ne:

NE

Naziv pravne stečevine EU: -

2.1.

U hitnom postupku donesen je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pružanju usluga u turizmu (Narodne novine, br. 42/20) kojim je:

- propisana obveza internetskih platformi koje usluge pružaju uz naknadu (oglašavanje i reklamiranje), na daljinu, elektroničkim sredstvima te na osobni zahtjev primatelja usluga, a kojima je svrha povezivanje s jedne strane pružatelja usluga uređenih ovim Zakonom i posebnim zakonom kojim se uređuje ugostiteljska djelatnost i s druge strane korisnika tih usluga, da istaknu porezni broj odnosno PDV identifikacijski broj pružatelja usluge koji pruža usluge na području Republike Hrvatske

- brisan uvjet znanja stranih jezika na razini B2 i A2 Zajedničkog europskog referentnog okvira te uvjet radnog iskustva od jedne godine  na odgovarajućim poslovima u turističkoj agenciji ili drugim sličnim poslovima u turizmu za pristup reguliranoj profesiji voditelja poslova turističke agencije, a za vrijeme posebnih okolnosti omogućeno je da se za vršitelja poslova voditelja poslova može odrediti osobu koja nema položen stručni ispit za voditelja poslova, a najduže šest mjeseci nakon prestanka posebnih okolnosti

- drugačije uređen način raskida ugovora za neizvršene ugovore o putovanju u paket aranžmanima koji su se trebali izvršiti nakon 1. ožujka 2020. godine, tako da  putnik ima pravo na raskid ugovora o putovanju u paket aranžmanu po isteku 180 dana od dana prestanka posebnih okolnosti, a organizatori putovanja za iste putnicima izdaju vaučer. Ukoliko se putnik odluči za povrat sredstava, organizator mu mora izvršiti povrat uplaćenih sredstva u roku od 14 dana po isteku 180 dana od prestanka posebnih okolnosti

- brisana odredba kojom se rješenje o odobrenju za pružanje usluga turističkog vodiča upisuje u Središnji registar, te da se umjesto rješenja o odobrenju za pružanje usluga izdaju rješenja o ispunjavanju uvjeta za pružanje usluga turističkog vodiča.

Zakon je donesen uslijed Odluk e o proglašenju epidemije bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2 na području čitave Republike Hrvatske, KLASA: 011-02/20-01/143, URBROJ: 534-02-01-2/6-20-01 Ministarstva zdravstva od 11. ožujka 2020. godine, Odluke o privremenoj zabrani prelaska preko graničnih prijelaza Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 32/20.) Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske kojom se privremeno zabranio, odnosno ograničio prelazak osoba preko svih graničnih prijelaza Republike Hrvatske te Odluk e o mjerama ograničavanja društvenih okupljanja, rada u trgovini, uslužnih djelatnosti i održavanja spo rtskih i kulturnih događanja (Narodne novine, broj 32/20 ) Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske kojom su, između ostalih, određene i protuepidemijske mjere - obustava rada ugostiteljskih objekata svih kategorija, uz izuzetak usluge pripreme i dostave hrane, usluge smještaja te rada pučkih i studentskih kuhinja, što je utjecalo na izostanak pružanje usluga turističkih agencija i turističkih vodiča.

Uslijed primjene gore navedenih Odluka Stožera civilne zaštite došlo je do znatnog pada gospodarske aktivnosti, posebno u sektoru ugostiteljstva, a posljedično i pružanja usluga u turizmu pa je ovim Zakonom bilo potrebno drugačije urediti pružanje određenih usluga u turizmu za vrijeme trajanja epidemije, kako bi se financijski i administrativno rasteretilo poduzetnike, te olakšao početak poduzetničkih aktivnosti. Zakonom su odgođeni raskidi  ugovora za neizvršene ugovore o putovanju u paket aranžmanima koji su se trebali izvršiti nakon 1. ožujka 2020. godine, čime je turističkim agencijama dana prilika da stabiliziraju narušenu likvidnost koja je nastala uslijed epidemije bolesti COVID-19. Izmjenama Zakona su pojednostavljeni uvjeti za pristup reguliranoj profesiji voditelja poslova turističke agencije kako bi se poduzetnici administrativno i financijski rasteretili, a što bi im u uvjetima posebnih okolnosti uzrokovanih epidemijom bolesti COVID-19, kada su obustavljena putovanja i otkazivane rezervacije, predstavljale prevelik trošak.

Slijedom navedenoga, ovim izmjenama i dopunama Zakona prevenirano je oglašavanje neregistriranog smještaja, pa tako i boravak neregistriranih gostiju u objektima, pojednostavljeni su uvjeti za pristup reguliranoj profesiji voditelja poslova turističke agencije, odgodom mogućnosti raskida ugovora o putovanju u paket aranžmanu za neizvršena putovanja dana je turističkim agencijama prilika da stabiliziraju narušenu likvidnost koja je nastala uslijed epidemije bolesti COVID-19, izmjenom naziva i evidencije rješenja kojim turistički vodiči dokazuju ispunjavanje uvjeta za pružanje usluga turističkog vodiča riješen je problem koji je nastao zbog različitih tumačenja statusa turističkih vodiča u ostvarivanju prava na naknadu za nezaposlene osobe.

Zbog članka 38.a Zakona kojim je agencijama dana mogućnost da za neizvršene paket aranžmane izdaju vaučere, na temelju kojih bi putnik imao pravo na zamjensko putovanje ili povrat novca u roku 14 dana od isteka roka od 180 dana od prestanka posebnih okolnosti, Europska komisija je tijekom 2020. godine protiv Republike Hrvatske pokrenula postupak povrede prava Europske unije te u pismu službene obavijesti i obrazloženom mišljenju iznijela stav kako je članak 38.a Zakona protivan članku 12. Direktive (EU) 2015/2302 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2015. o putovanjima u paket-aranžmanima i povezanim putnim aranžmanima, o izmjeni Uredbe (EZ) br. 2006/2004 i Direktive 2011/83/EU Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/314/EEZ (SL L 326, 11. 12. 2015.) (u daljnjem tekstu: Direktiva (EU) 2015/2302), koji u slučaju izvanrednih okolnosti na odredištu obvezuje organizatora da putniku vrati uplaćeni novac u cijelosti, u roku 14 dana od raskida ugovora.

Kako bi se izbjegao postupak pred Sudom Europske unije, krajem 2020. godine pristupilo se izradi novih izmjena Zakona o pružanju usluga u turizmu. Navedenim izmjenama, koje su stupile na snagu u lipnju 2021. godine, dodani članak 38.a je brisan, a organizatorima je propisana obveza vraćanja novca u roku 14 dana od raskida ugovora.

Europska komisija je 23. rujna 2021., temeljem navedenih izmjena iz lipnja 2021. godine, donijela Odluku o zatvaranju predmeta.

3.1.

Analiza gospodarskih učinaka primjene Zakona

1. Obveza isticanja poreznog odnosno PDV identifikacijskog broja

U cilju sprječavanja oglašavanja neregistriranog smještaja, pa tako i boravka neregistriranih gostiju u objektima, za internetske platforme koje usluge pružaju uz naknadu (oglašavanje i reklamiranje), na daljinu, elektroničkim sredstvima te na osobni zahtjev primatelja usluga,  a kojima je svrha povezivanje s jedne strane pružatelja usluga uređenih ovim Zakonom i Zakonom o ugostiteljskoj djelatnosti i s druge strane korisnika tih usluga, propisana je obveza

isticanja poreznog broja odnosno PDV identifikacijskog broja pružatelja usluge koji pruža usluge na području Republike Hrvatske, a izmjenama Zakona o pružanju usluga u turizmu iz 2021. godine (NN 70/21) propisane su i prekršajne kazne za internetske platforme za kršenje ove odredbe, koje su tim izmjenama definirane kao davatelji usluga informacijskog društva odnosno kao pravna ili fizička osoba koja pruža uslugu koja se uz naknadu pruža elektroničkim putem na individualni zahtjev korisnika. Izmjene Zakona su pridonijele transparentnosti glede izvršavanja poreznih obveza i registracije pružatelja usluga koji za oglašavanje svojih usluga koriste usluge stranih internetskih platformi.

2. Raskid ugovora o putovanju u paket aranžmanu i izdavanje vaučera u uvjetima epidemije bolesti COVID-19

Pandemija bolesti COVID-19 izazvala je nezapamćen pad gospodarske aktivnosti u turističkom sektoru, a jedan od najvećih gubitaka imale su turističke agencije. Tako su turističke agencije u Hrvatskoj zbog pandemije imale pad prometa od 76% u odnosu na isto razdoblje 2019. godine. Naime, prema podacima Porezne uprave do polovice kolovoza u 2019. godine imale su promet od 561.720.726,00 HRK, a u 2020. godini 136.734.747,00 HRK.

Prema podacima Državnog zavoda za statistiku (Prilog 1) broj turističkih agencija i njihovih poslovnica u Republici Hrvatskoj u 2019. godini iznosio je 1298, a prema stanju na dan 31. kolovoza 2019. godine imale su 5816 zaposlenih, od toga 3889 stalno zaposlenih, a na dan 31. kolovoza 2020. godine njihov broj iznosio 1135, s ukupno zaposlenih 4484 osobe, od toga stalno 3575 osoba (Prilog 1). Uzevši u obzir da su broj zaposlenih u određenoj mjeri održavale Vladine potpore za očuvanje radnih mjesta, pad poslovne aktivnosti turističkih agencija vidljiviji je iz podataka o organiziranim putovanjima i broju noćenja u organizaciji hrvatskih turističkih agencija. Tako je u odnosu na 2019. godinu, broj domaćih turista na putovanjima u Hrvatskoj u organizaciji hrvatskih putničkih agencija manji za 57,7%, a broj njihovih noćenja za 55,5%, dok je broj putovanja u strane zemlje pao za 84,6%, a ostvareno je 83,5% manje noćenja. Pad jednodnevnih putovanja u Hrvatskoj iznosio je 84,4% manje nego 2019. godine, a u strane zemlje za 93,5%. Kada su strani turisti u pitanju, u organizaciji hrvatskih putničkih agencija u Hrvatskoj bilo je 77,5% manje stranih turista i 74,9% manje noćenja stranih turista nego u 2019. godini. (Prilog 2).

Prema podacima Ministarstva turizma i sporta, koje vodi Popis turističkih agencija od 1.1.2018. godine (Prilog 3), od travnja 2020. do danas 92 turističke agencije promijenile su adresu poslovanja, od čega je najčešći slučaj odjava poslovnice i prelazak na online poslovanje u stambeni prostor, najčešće motivirano uštedama u svezi s najmom poslovnog prostora.

Kada turistička agencija organizator putovanja organizira paket aranžman (podrazumijeva kombinaciju barem dvije usluga putovanja, npr. prijevoz i smještaj) uplaćeni novac prosljeđuje pružateljima pojedinih usluga u toj destinaciji (avioprijevozniku, hotelu i sl.). Pandemija bolesti COVID-19 je utjecala na putovanja na globalnoj razini, uzrokovala otkaze gotovo svih putovanja i dovela u pitanje likvidnost niza tvrtki iz područja turizma, a turističke agencije organizatori putovanja bili su suočeni s mnogobrojnim zahtjevima za raskidom ugovora i povratom već proslijeđenog novca, kojega nisu mogle jednostavno dobiti nazad od pružatelja pojedinih usluga putovanja, te je  njihova likvidnost time bila ozbiljno narušena.

Da bi se turističkim agencijama dalo određeno vrijeme da stabiliziraju svoje poslovanje i vrate proslijeđeni novac, Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o pružanju usluga u turizmu dodan je članak 38.a kojim je agencijama dana mogućnost da za neizvršene paket aranžmane izdaju vaučere, na temelju kojih bi putnik imao pravo na zamjensko putovanje ili povrat novca u roku 14 dana od isteka roka od 180 dana od prestanka posebnih okolnosti.

S druge strane, potrošači su izdani vaučer mogli iskoristiti za zamjensko putovanje, a ukoliko žele povrat novca, morali su čekati službeno proglašenje kraja epidemije. S obzirom da epidemija bolesti COVID-19 traje duže nego što se u vrijeme donošenja Zakona očekivalo, nastala je pravna nesigurnost vezana uz završetak tzv. „posebnih okolnosti“ od kojih se računaju rokovi za povrat novca putnicima.

U kolovozu 2020. godine Udruga hrvatskih putničkih agencija (UHPA) provela je anketu među svojim članicama vezano uz izdavanje vaučera za neizvršene paket aranžmane. Rezultati ankete su pokazali da je pola ispitanih agencija (50,6%) putnicima vratilo uplaćena sredstva za nerealizirana putovanja, neovisno o tome što su imali mogućnost izdavanja vaučera, te da se radi o iznosu od 43.820.084,11 kn. Rezultati ankete su pokazali i da je dio paket aranžmana realiziran unatoč posebnim okolnostima, dok je nerealiziranih putovanja u trenutku provođenja ankete bilo oko 38%, u vrijednosti od nešto više od 38 milijuna kuna.

U međuvremenu se mjerama pomoći gospodarskom sektoru pokušalo ublažiti štetne gospodarske posljedice. Tako je Vlada Republike Hrvatske donijela Odluku o usvajanju Programa dodjele državnih potpora sektoru turizma i sporta u aktualnoj pandemiji COVID-a 19  (Narodne novine, br. 10/21 i 75/21) kao financijsku podršku poduzetnicima koji obavljaju djelatnosti u sektoru turizma i sporta radi ublažavanja posljedica krize uzrokovane pandemijom koronavirusa na njihovo poslovanje. Osim navedene Odluke, Vlada Republike Hrvatske donijela je i Odluku o donošenju Programa za pomoć pogođenim djelatnostima iz prometnog sektora, turističkog sektora te industrije kulturnih i umjetničkih događanja za pokretanje i normalizaciju tekućeg poslovanja uslijed aktualne pandemije COVID – 19 (Narodne novine, broj 75/21), na temelju kojih je Ministarstvo objavilo javne pozive (Prilog 4).

Međutim, unatoč stupanju na snagu izmjena i dopuna Zakona o pružanju usluga u turizmu (Narodne novine, br. 70/21) 26. lipnja 2021. godine, koje omogućuju putniku puni povrat svih plaćanja izvršenih za paket-aranžman u roku od 14 dana od raskida ugovora, dio turističkih agencija putnicima nije vratio novac, a posebno ističemo izostanak povrata sredstava uplaćenih za školska putovanja učenika. Ministarstvo turizma i sporta do kraja veljače 2022. zaprimilo je 92 upita roditelja i učenika osnovnih i srednjih škola o povratu novca za neizvršena maturalna i druga učenička putovanja, koja su sadržavala i prepisku s turističkim agencijama, iz kojih je razvidno da neke turističke agencije, unatoč stupanju na snagu izmjena i dopuna Zakona, još uvijek nisu vratile uplaćeni novac. Navedeni upiti odnose se na 18 turističkih agencija, od kojih su dvije u stečaju, a četiri u predstečajnom postupku.

3.2.

Analiza učinaka primjene Zakona na zaštitu tržišnog natjecanja

Voditelj poslova turističke agencije

U cilju olakšavanja uvjeta pristupa reguliranoj profesiji voditelja poslova turističke agencije brisan je uvjet znanja stranih jezika na točno određenim razinama Zajedničkog europskog referentnog okvira i uvjet prethodnog radnog iskustva u turističkoj agenciji ili na drugim odgovarajućim poslovima u turizmu. Ovim izmjenama Zakona rasterećeni su poduzetnici, a ujedno su njime provedene i mjere iz Prvog akcijskog plana za liberalizaciju tržišta usluga i olakšan pristup toj reguliranoj profesiji.

U vrijeme epidemiološke situacije dok se ne održavaju stručni ispiti za voditelja poslova u turističkoj agenciji, izmjenama Zakona propisano je da agencija u uvjetima posebnih okolnosti umjesto voditelja poslova može imati vršitelja poslova koji nema položen stručni ispit. Tako određen vršitelj poslova može obavljati poslove u agenciji najduže šest mjeseci od prestanka posebnih okolnosti. Prema obavijestima koje su dostavljene Ministarstvu u postupcima upisa turističkih agencija u Popis turističkih agencija trenutno je 65 takvih vršitelja poslova.

Slijedom navedenog, od početno propisana četiri uvjeta za voditelja poslova turističke agencije dva su trajno ukinuta, dok je jedan, za vrijeme trajanja epidemije, privremeno suspendiran.

3.3.

Analiza socijalnih učinaka primjene Zakona

Primjena Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pružanju usluga u turizmu (Narodne novine, broj 42/20) nije imala socijalnih učinaka.

3.4.

Analiza učinaka primjene Zakona na rad i tržište rada

Turistički vodiči - ostvarivanje prava za vrijeme nezaposlenosti

Zbog razlika u tumačenju Zakona o pružanju usluga u turizmu, propisa iz područja tržišta rada i poreznih propisa, turistički vodiči su imali poteškoće u svezi s ostvarivanjem prava za vrijeme nezaposlenosti. Prema tumačenju Ministarstva rada i mirovinskog sustava, samim ishođenjem rješenja o odobrenju za pružanje usluga turističkog vodiča i upisom rješenja u Upisnik turističkih vodiča, turistički vodič obavlja samostalnu djelatnost, bez obzira na to pruža li zaista usluge. Naime, određeni broj turističkih vodiča imao je položen stručni ispit i ishođeno rješenje o odobrenju za pružanje usluga turističkih vodiča, ali su bili zaposleni na drugim poslovima i nisu pružali usluge turističkog vodiča. Ukoliko je takvim osobama prestao radni odnos, prema tumačenju Ministarstva rada i mirovinskog sustava nisu mogli dobiti naknadu za vrijeme nezaposlenosti zbog činjenice da su imali ishođeno rješenje o odobrenju za pružanje usluga turističkog vodiča i da je takvo rješenje upisano u Upisnik turističkih vodiča.

Kako bi se riješio navedeni problem i zmjenom članka 73. Zakona o pružanju usluga u turizmu (NN 130/17, 25/19, 98/19 i 42/20) propisano je da se turističkim vodičima izdaju rješenja o ispunjavanju uvjeta za pružanje usluga turističkog vodiča, a ne rješenja o odobrenju za pružanje usluga turističkog vodiča, kako je to bilo propisano prethodno važećim odredbama.

Člankom 73. stavkom 3.  Zakona propisano je da se rješenja o ispunjavanju uvjeta za pružanje usluga turističkog vodiča dostavljaju Ministarstvu radi evidencije, te se neće više upisivati u Upisnik turističkih vodiča odnosno u Središnji registar.

Člankom 73. stavkom 5. Zakona propisano je da je turistički vodič obvezan pružati usluge kroz neki od oblika poslovanja sukladno posebnim propisima ili kao zaposlenik putem ugovora o radu ili putem ugovora o djelu ili ugovora o obavljanju studentskih poslova i sl., te se samim ishođenjem rješenja ne može smatrati da turistički vodič obavlja samostalnu djelatnost.

Člankom 12. Prijelaznih i završnih odredbi Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pružanju usluga u turizmu (NN 42/20) propisano je da osobe koje su do stupanja na snagu toga Zakona ishodile rješenje o odobrenju za pružanje usluga turističkog vodiča nastavljaju obavljati usluge turističkog vodiča sukladno tom rješenju te su dužne pružati uslugu kroz neki od oblika poslovanja sukladno posebnim propisima ili kao zaposlenik putem ugovora o radu ili putem ugovora o djelu ili ugovora o obavljanju studentskih poslova i slično.

Također, člankom 13. Prijelaznih i završnih odredbi Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pružanju usluga u turizmu propisano je da danom stupanja na snagu toga Zakona prestaje važiti Pravilnik o Upisniku turističkih vodiča (NN 50/08), čime svi vodiči koji su upisani temeljem prethodno izdanih rješenja nisu više upisani u Upisnike odnosno registar.

Navedenim izmjenama Zakona o pružanju usluga u turizmu riješen je problem koji je nastao zbog različitih tumačenja statusa turističkih vodiča, stoga bi se trebalo smatrati da turistički vodič pruža navedene usluge jedino ukoliko registrira neki od oblika poslovanja sukladno posebnim propisima ili radi kao zaposlenik putem ugovora o radu ili putem ugovora o djelu ili ugovora o obavljanju studentskih poslova i sl., te se samim ishođenjem rješenja ne može smatrati da turistički vodič obavlja samostalnu djelatnost. Time se stvoreni uvjeti da turistički vodiči ostvare prava za vrijeme nezaposlenosti.

3.5.

Analiza učinaka primjene Zakona na zaštitu okoliša

Primjena Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pružanju usluga u turizmu (Narodne novine, br. 42/20) nije imala učinaka na zaštitu okoliša.

3.6.

Analiza učinaka primjene Zakona na zaštitu ljudskih prava

Primjena Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pružanju usluga u turizmu (Narodne novine, broj 42/20) nije imala učinaka na zaštitu ljudskih prava.

Prilog 1

- Državni zavod za statistiku, Priopćenje „Putničke agencije u 2019.“, godina: LVI, broj: 4.3.6., Zagreb, 7. svibnja 2020., dostupno na: https://mint.gov.hr/UserDocsImages/AAA_2020_ABC/c_dokumenti/4-3-6_Putnicke%20agencije%20u%202019.pdf

Prilog 2

- Državni zavod za statistiku, Priopćenje „Putničke agencije u 2020.“, godina: LVII, broj: 4.3.6., Zagreb, 7. svibnja 2021., dostupno na: https://mint.gov.hr/UserDocsImages/2021_dokumenti/DZS_putnicke_agenc-2020.pdf

Prilog 3

- Popis turističkih agencija od 1.1.2018., dostupno na: https://appl.mint.hr/upisnik-turistickih agencija/popis-turistickih-agencija-od-1-1-2018/8

Prilog 4

- Javni pozivi za provedbu Programa potpora male vrijednosti za pomoć pogođenim djelatnostima iz turističkog sektora za pokretanje i normalizaciju tekućeg poslovanja uslijed aktualne pandemije COVID-a 19: https://mint.gov.hr/javni-pozivi-i-natjecaji-11414/t-u-r-i-z-a-m/22181

Potpis: dr. sc. Nikolina Brnjac, ministrica